Правовой режим искусственных земельных участков
(Кирилловых А. А.) ("Юрист", 2011, N 18) Текст документаПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИСКУССТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых Андрей Александрович, юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал).
Исследование правового режима искусственных земельных участков является весьма актуальным предметом для научно-практического исследования, учитывая потребность создания искусственных земельных участков в некоторых наиболее экономически развитых регионах России. В статье анализируется комплекс правовых вопросов в сфере создания искусственных земельных участков. Выводы, изложенные автором, могут быть использованы в правоприменительной практике.
Ключевые слова: искусственный земельный участок, гидротехническое сооружение, строительство, территории.
Legal regime of artificial land plots A. A. Kirillovykh
The study of regime of artificial land plots is topical for scientific-practice research taking into consideration the need for creation of artificial land plots in certain the most economically developed regions of Russia. The article analyses the complex of legal issues in the sphere of creation of artificial land plots. The conclusions made in the article may be used in law-application practice.
Key words: artificial land plots, hydro-technical construction, building of the territory.
В мировой истории практика создания искусственных территорий занимает не одно столетие, а ранняя техническая эволюция общества, связанная с навыками создания искусственных островов, восходит еще к временам Месопотамии <1>. Создание искусственных (намывных) земельных участков нередко является ответом на вызовы современных проблем градостроительства, планировки территорий и расселения. Все чаще такие проблемы ощущают прибрежные территории, которые вследствие высокой плотности населения остро нуждаются в расширении своих границ <2>. -------------------------------- <1> Пенкин Ф. П. Иракская Республика и ее вооруженные силы. М., 1977. <2> Буров В. А. Проблемы создания искусственных земельных участков и приобретения прав на них // Право и экономика. 2009. N 2.
В силу объективных причин практика создания искусственных земельных участков для строительства объектов получила широкое распространение в Европе. Например, в Нидерландах 40% страны находится на искусственно созданных путем намыва территориях. В Дании этот показатель составляет 60% <3>. Аналогичные работы широко ведутся в США, Китае, Бразилии, Аргентине и других странах <4>. -------------------------------- <3> Замышляев Д. В., Задорожнюк Е. И. К проблеме создания искусственных территорий // Юрист. 2008. N 6. <4> См.: Намывные территории. Энциклопедия Санкт-Петербурга // URL: www. encspb. ru/ article. php? kod= 2803997663.
Потребность создания искусственных территорий наблюдается и в нашей стране. Достаточно сказать, что часть г. Санкт-Петербурга расположена на насыпной территории, и процесс образования искусственного "наращивания" береговой линии будет весьма актуальной задачей на ближайшую перспективу. Кроме того, не стоит забывать об освоении южных территорий, к которым государство в последнее время уделяет особое внимание в связи с проведением в России в 2014 г. зимних Олимпийских игр. Механизм комплексного освоения новых территорий закрепляется на уровне перспективных планов развития и инвестиционных программ, а также специального федерального законодательства <5>. Подтверждением этому служит масштабный по своему размаху реализуемый в Краснодарском крае (г. Сочи) проект "Федерация", предполагающий сооружение насыпного острова площадью 250 га. Новая территория позволяет создать необходимую инфраструктуру, а с экономической точки зрения снизить стоимость такой земли в несколько раз <6>. -------------------------------- <5> См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071. <6> См.: Лешечкина Н. Рукотворные острова // URL: http://www. resortproperty. ru.
Однако практика строительства подобных объектов сталкивается с проблемами определения категории "искусственный земельный участок", как, впрочем, и с правовым регулированием порядка его создания и дальнейшего использования. Обращаясь к истории вопроса, следует отметить, что российская цивилистика знала случаи намыва или отрыва территории и, опираясь на труды римских юристов, предлагала свои варианты решения возникших практических казусов. Более того, случаи искусственных объектов нашли закрепление еще в дореволюционном законодательстве и с позиции юридической науки признавались способами приобретения права собственности на землю. При этом иногда намыв земли рассматривался как способ естественного приобретения права собственности в дополнение к иному имуществу собственника (движимому либо недвижимому) <7>. В этом случае вели речь о "вновь созданном" земельном участке <8>. -------------------------------- <7> См.: Мейер Д. И. Русское гражданское право: В 2 ч. (по испр. и доп. 8-му изд., 1902). М., 2003. С. 413 - 427. <8> См.: Алексеев В. А. Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования. М., 2007.
Впрочем, некоторые авторы видят передачу намывной территории в собственность лица, осуществившего работы по намыву, отчуждением приспособленного земельного участка, а не распределением прав на новую вещь <9>. -------------------------------- <9> См.: Тикк О. К. Проблемы правового статуса намывных территорий // Закон. 2007. N 1.
До недавнего времени современное законодательство в этом вопросе было весьма противоречиво и не позволяло в должной степени определять механизм возведения таких объектов, как и их правовую природу. По существу, создание искусственного земельного участка немногим отличается от возведения объекта капитального строительства, но результат, как правило, не связывается с образованием капитального объекта. Однако с точки зрения предусмотренных в законодательстве процедуры и результата, как верно указывают ученые, искусственный земельный участок как единый объект распадается на два объекта: объект капитального строительства и земельный участок <10>. -------------------------------- <10> См.: Галиновская Е. А., Кичигин Н. В. Правовые проблемы создания и определения режима искусственных земельных участков // Правовые вопросы строительства. 2008. N 2. С. 12 - 16.
Отсутствие четких разграничительных признаков в градостроительном и земельном законодательстве не позволяет выделить специфику образованных земельных участков и попутно ведет к правоприменительным проблемам. Для анализа и разработки категориального аппарата иногда приходится прибегать к источникам технической литературы. В частности, документы - правила инженерных изысканий предлагают понимать под искусственным земельным участком (намывной территорией) природно-техногенный массив, образованный намывом грунта на естественное основание и ограниченный площадью намыва <11>. -------------------------------- <11> См., например: ТСН50-303-96НН. Основания и фундаменты зданий и сооружений на намывных территориях Нижегородской области. Инженерные изыскания // URL: http:// docs. cntd. ru/ document/ 1200005734.
Впрочем, на отсутствие четких критериев различий между искусственными земельными участками и гидротехническими сооружениями в существующих нормативных актах, а также в законопроектах уже указывалось в литературе <12>. В большей степени понятие и режим искусственных земельных участков в действующем законодательстве связывается с их назначением в защитной среде архитектурно-строительных решений. Не случайно и вполне справедливо Н. Н. Мельников говорит об отождествлении в законодательстве статуса искусственных земельных участков с гидротехническими сооружениями, имея в виду в качестве его функционального назначения защиту от негативного воздействия вод <13>. -------------------------------- <12> См.: Мельников Н. Н. Искусственный земельный участок: поиск универсального определения // Журнал российского права. 2011. N 5. С. 24 - 30. <13> См.: Мельников Н. Н. Указ. соч. С. 24 - 30.
Помимо проблем с определением статуса искусственных территорий известную трудность составляет регулирование механизма их возведения. Прозрачная и понятная процедура преобразования части водного объекта в земельный участок в законодательстве отсутствовала, что, в свою очередь, требовало скорейшей разработки нормативной базы, ликвидирующей обозначенный правовой пробел. Учеными в этой связи решение проблемы представлялось в форме специального закона или путем внесения изменений в действующее законодательство <14>. -------------------------------- <14> Галиновская Е. А., Кичигин Н. В. Указ. соч.
Законодатель в итоге пошел по пути создания специальной правовой базы. Соответствующий проект Закона "Об искусственно образованных территориях в Российской Федерации..." за N 123551-5 внесен 10 ноября 2008 г. в Государственную Думу ФС РФ депутатами Государственной Думы М. Л. Шаккумом, И. Н. Руденским, В. Л. Горбачевым, Ю. В. Свердловым, Р. А. Исаевым, В. В. Пановым. Надо сказать, что первоначально целый ряд принципиальных вопросов в законопроекте оставались без внимания со стороны законодателя. Прежде всего законопроект не видел разницы между искусственно создаваемым земельным участком и гидротехническим сооружением наряду с дамбой, плотиной и иными объектами береговой инфраструктуры. Проблема оставления этого вопроса без решения была бы более чем очевидна. Создаваемый объект, несмотря на все его сущностные свойства, вряд ли мог получить статус земельного участка и, исходя из целей создания, отнесен к соответствующей категории земель. Кроме того, законотворческий процесс первоначально пошел по пути отказа от имеющейся в законодательстве категории "искусственный земельный участок" и использования для целей реализации закона понятия "искусственно образованная территория". Анализируя такие действия, отдельные ученые связывали их с желанием законодателя подчеркнуть специфику таких объектов. На этапе концептуального обоснования положений законопроекта законодателем указывалось, что искусственно образованная территория не является объектом капитального строительства и в свете градостроительного законодательства противопоставлена понятию "искусственный остров", имеющему характеристики сооружения (п. 10 ст. 1 ГрК РФ). Предлагаемая проектом формулировка под "искусственно образованной территорией" понимала участок суши, созданный на части водного объекта трудом человека с целью размещения объекта капитального строительства на земельном участке в границах такой территории, что собственно отмечалось и в пояснительной записке к законопроекту. Впрочем, во многом подобный поворот в нормотворчестве, с одной стороны, объяснялся потребностью размежевания создаваемых объектов с гидротехническими сооружениями. Симптоматичным является то, что данное предложение настолько захватило законодателя, что первоначально, как показано выше, даже нашло отражение в названии соответствующего законопроекта. С другой стороны, требовалось как-то увязать статус образованных территорий с законодательством о земле, поскольку процедура их образования тесным образом переплеталась с градостроительными нормами. Естественно, что решение этих, противоположных на первый взгляд, задач, предполагало четкое определение статуса возводимых объектов, от чего зависела также их юридическая судьба. В этой связи стоит отметить, что 1 июля 2011 г. проект принят Государственной Думой ФС РФ во втором чтении с новым названием "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Это, на наш взгляд, в большей степени отражает его соответствие устоявшейся практике отношений и конкретизирует предметную сферу. Принятый 19 июля 2011 г. Федеральный закон N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <15> (далее - Закон N 246-ФЗ) направлен на решение существующих проблем в рассматриваемой сфере. Тем не менее одним из главных аргументов в пользу разработки и принятия данного Закона выступают цели создания комплексного регулирования и обеспечения строительства олимпийских объектов в г. Сочи, на что было указано выше. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4594.
Следует отметить, что в настоящее время вопросы, касающиеся правового режима искусственных территорий, нашли отражение в целом пласте действующего законодательства и во многих случаях благодаря принятию Закона N 246-ФЗ. В частности, действующим законодательством теперь установлены: - особенности кадастрового учета искусственного земельного участка (ст. 25.1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <16>); -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
- особенности государственной регистрации права собственности на искусственно созданный земельный участок (ст. 22.3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <17>); -------------------------------- <17> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
- понятие земельного участка, включающего искусственные земельные участки (ст. 11.1 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ <18>); -------------------------------- <18> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
- условия предоставления водных объектов в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование для создания искусственных земельных участков (п. 19 ст. 11 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ <19>); -------------------------------- <19> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
- условия создания искусственных земельных участков с учетом правил градостроительной деятельности (п. 5 ст. 4 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ <20>); -------------------------------- <20> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
- условия (ограничения) создания искусственных земельных участков в целях обеспечения требований безопасности судоходства (п. 7 ст. 9 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ <21>); -------------------------------- <21> СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1001.
- возможность и условия заключения концессионного соглашения для создания искусственных земельных участков (ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <22>); -------------------------------- <22> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.
- условия запрета создания искусственных земельных участков на признанных морских путях, имеющих существенное значение для международного судоходства (ст. 16 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <23>); -------------------------------- <23> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.
- понятие территории морского порта в рамках определения искусственного земельного участка (п. 13 ст. 4 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <24>) и др. -------------------------------- <24> СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5557.
Надо сказать, что законодатель этим не ограничился и предложил также рассматривать подобные объекты с позиции частноправовых отношений. Так, п. 3.4.7 раздела IV Концепции развития гражданского законодательства <25> предлагалось включение в ГК РФ норм о намывных территориях. Однако такое предложение не нашло поддержки в цивилистике, прежде всего в силу специфичности данных объектов в части условий их создания и последующего использования. -------------------------------- <25> Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.) // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.
Возникновение естественной или искусственной прибыли (убыли) земельного участка должно учитывать сложные, прежде всего природоохранные, обстоятельства и связано с порядком описания земельного участка. Как известно, такие отношения носят публичный, административный характер, а потому не могут быть предметом гражданского закона. К тому же в настоящее время гораздо более остро стоит вопрос о правовых последствиях затопления земельных участков. В качестве недостатков законотворческой работы учеными справедливо отмечалась неурегулированность отношений, связанных с возникновением, изменением, осуществлением и прекращением прав на искусственные земельные участки <26>. -------------------------------- <26> См.: Мельников Н. Н. Указ. соч.
Сегодня данные проблемы получили определенное разрешение в положениях законодательства об искусственных земельных участках. Относительно определения искусственного земельного участка, которое дается в Законе, следует отметить, что законодатель попытался отойти от его обозначения в качестве гидротехнического сооружения. Как следует из п. 1 ст. 3 Закона N 246-ФЗ, искусственный земельный участок - сооружение, создаваемое на водном объекте <27> или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком. -------------------------------- <27> Согласно пп. 4 ст. 1 Водного кодекса РФ водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.
Хотя законодатель и попытался отграничить понятие искусственного земельного участка от гидротехнического сооружения, но вопрос о двойственной природе такого объекта все же, как нам представляется, остался открытым. Во-первых, сооружение - это объект недвижимости. Причем, как следует из пп. 23 ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" <28>, сооружение представляет собой результат строительства. А значит, исходя из действующего порядка, такой результат требует официального ввода в эксплуатацию, на что, собственно, указывает законодатель в соответствующем определении. Непонятно, правда, почему тогда такое сооружение признается земельным участком после ввода его в эксплуатацию. Вряд ли можно построить земельный участок как таковой. Отсюда также вытекает ряд других вопросов. Нужно ли такому сооружению проходить техническую инвентаризацию, т. е. изготавливать на него технический паспорт, ведь, как следует из Закона, сооружение ставится на кадастровый учет как земельный участок? -------------------------------- <28> СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 5.
Представляется, что с технологической точки зрения процесс создания искусственного земельного участка следует считать строительством, а с точки зрения последующего учета как объекта недвижимости - признавать такое сооружение земельным участком со всеми ему присущими характеристиками. В некотором роде на конструктивные особенности и правовой статус таких объектов указывает п. 2 ст. 3 Закона N 246-ФЗ, определяя, что искусственно созданный земельный участок может прилегать к существующим земельным участкам или быть изолированным от них. Понятно, что в первом случае речь идет о "приращении" прибрежной линии, а во втором - скорее, об островных территориях. Кроме того, регламентируются вопросы договорных отношений в рамках создания искусственных объектов. Поэтому в рамках регулирования создания искусственных земельных участков следует отметить предлагаемые Законом N 246-ФЗ гражданско-правовые формы оформления обязательств участников строительства. В связи с этим Закон определяет общие требования как к соответствующему договору о создании искусственного земельного участка (ст. 7), так и к порядку и условиям его заключения (ст. 8). В этой связи следует сказать, что процесс создания искусственно образованных территорий предлагалось облечь в форму инвестиционной деятельности, осуществляемой на основании инвестиционного договора между инвестором и органом местного самоуправления. Инвестиционные отношения - один из элементов механизма реализации создания искусственных земельных участков. В проекте речь изначально шла об инвестиционном договоре, одной из сторон которого является инвестор. Другой стороной инвестиционного договора выступает орган местного самоуправления поселения, интересы которого затрагивает создание искусственно образованной территории. Впрочем, подобные предложения звучали в литературе и обосновывались сутью отношений сторон, а также потребностью предоставления гарантий и защиты прав инвестора в процессе строительства и эксплуатации возводимого объекта <29>. Кроме того, для установления обязательств по возведению насыпных объектов предлагалось использовать конструкцию концессионного соглашения. В частности, как отмечает Д. Ю. Засыпкин, на момент заключения соглашения этот участок еще не существует и подлежит созданию в целях создания либо реконструкции прочно связанных с ним гидротехнических сооружений портов <30>. Данное обстоятельство позволяет использовать концессию как наиболее приемлемый способ решения проблем намывных территорий. -------------------------------- <29> См.: Замышляев Д. В., Задорожнюк Е. И. К проблеме создания искусственных территорий. <30> Засыпкин Д. Ю. Объект концессионного соглашения // Право и политика. 2010. N 11. С. 2037 - 2046.
Надо сказать, что законодатель в чистом виде не воспринял предложения о закреплении инвестиционной либо концессионной конструкции такого договора, несмотря на то что последняя допускается при строительстве или расширении морского порта (п. 11 ст. 5 Закона N 246-ФЗ), требующего в том числе образования искусственного земельного участка. Более того, условия формулирования положений соответствующего договора с юридической точки зрения конкретного вида обязательств в нормах Закона N 246-ФЗ представляются весьма "размытыми". Как следует из п. 2 ст. 7 Закона, договор о создании искусственного земельного участка является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, содержащихся как в федеральных законах, так и положениях гражданского законодательства о соответствующих видах обязательств. Собственно, речь в рассматриваемой ситуации идет даже не о "смешанном", а о комплексном договоре. Как известно, определение сущности договора как смешанного возможно только в рамках его гражданско-правовой характеристики, когда содержание договора включает в себя положения об отдельных видах обязательств, предусмотренных частью второй ГК РФ. Однако отношения в рамках создания искусственных земельных участков носят не только частноправовую природу, ведь образование намывных территорий преследует и публичные интересы, и регулирование обязательств сторон осуществляется также нормами административного права, что указывает на их публичный характер. В пользу наличия публичной природы отдельных элементов договора говорит и порядок его заключения, неотъемлемым этапом которого является обязанность проведения аукциона или процедуры торгов в рамках Закона о госзакупках. Напомним, что предметом соответствующих процедур торгов является право на заключение соответствующего договора. Данное обстоятельство является изъятием из общего принципа свободы договора, установленного гражданским законодательством (ст. 421 ГК РФ). Что касается содержательной части конкретных обязательств, то в качестве обязательных условий, согласно п. 1 ст. 6 Закона, подлежащих отражению в договоре, для лица, заключившего договор, предусмотрены обязанности по: - подготовке документации по планировке территории в планируемых границах искусственного земельного участка; - выполнению инженерных изысканий для подготовки проектной документации для создания искусственного земельного участка; - подготовке проектной документации для создания искусственного земельного участка; - проведению работ по созданию искусственного земельного участка (намыв, отсыпка грунта или проведение работ с использованием иных технологий). В договоре в качестве существенных могут быть отражены условия и объем участия органа, уполномоченного на принятие решения о создании искусственного земельного участка, в выполнении указанных работ. Положения Закона N 246-ФЗ предусматривают в качестве условий заключения договора на создание искусственного земельного участка проведение процедуры торгов в виде аукциона. Первоначально в законопроекте обязанность по ее организации и проведению возлагалась на инициативных лиц, например физических или юридических. Практическая реализация подобных процедур субъектами частного права была бы довольно сложна и весьма сомнительна, на что уже обращалось внимание отдельными специалистами при анализе проекта Закона <31>. -------------------------------- <31> Галиновская Е. А., Кичигин Н. В. Указ. соч.
В принятом варианте подобные замечания учтены, и в качестве организатора аукциона выступает орган, уполномоченный на заключение договора, или действующая на основании договора с ним специализированная организация (п. 3 ст. 8 Закона N 246-ФЗ). Попутно отметим, что в литературе также обоснованно обращалось внимание на необходимость более четкой регламентации в законопроекте об искусственно образованных территориях вопроса о субъекте права собственности на искусственный земельный участок. В процессе нормотворческой деятельности законодатель все-таки разрешил вопрос о собственнике и его правах на создаваемый искусственный земельный участок. Прежде всего в ст. 13 Закона N 246-ФЗ определены субъекты права собственности и момент возникновения прав на созданный объект. Право собственности на объект возникает с момента ввода его в эксплуатацию. Критерием отнесения образованного объекта к конкретному субъекту права выступает природа источника финансирования проведения соответствующих работ. Если объект возведен за счет средств соответствующего бюджета, то собственником становится соответствующее публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект РФ, муниципалитет). Соответственно создание объекта за счет средств физических или юридических лиц влечет его обращение в собственность указанных субъектов частного права. Надо отметить, что согласно ст. 22.3 Закона о государственной регистрации прав основаниями для государственной регистрации права собственности являются решение о создании искусственного земельного участка и разрешение на ввод искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию. Кроме того, если на объект возникает право общей долевой собственности, то для регистрации права требуется также предоставление договора о создании искусственного земельного участка. Таким образом, проведенный обзор нормативных проблем практики создания искусственных земельных участков и новаций законодательства в данной сфере, направленных на устранение возникающих трудностей, свидетельствует в целом о позитивных изменениях в правовом регулировании указанной сферы. Между тем дальнейшие шаги законодателя должны более корректно определять юридическую сущность отношений по строительству искусственных территорий и статус таких объектов.
Название документа