Преимущественное право покупки земель сельскохозяйственного назначения: необходимое средство регулирования земельных отношений или административный барьер для развития оборота земель сельскохозяйственного назначения
(Бугаев И. Е.) ("Юрист", 2011, N 20) Текст документаПРЕИМУЩЕСТВЕННОЕ ПРАВО ПОКУПКИ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ: НЕОБХОДИМОЕ СРЕДСТВО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ ИЛИ АДМИНИСТРАТИВНЫЙ БАРЬЕР ДЛЯ РАЗВИТИЯ ОБОРОТА ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
И. Е. БУГАЕВ
Бугаев Игорь Евгеньевич, соискатель кафедры гражданского права и процесса Рязанского государственного университета им. С. А. Есенина.
В статье анализируются правовые вопросы преимущественного права покупки земельного участка публично-правовыми образованиями. Автором исследован региональный опыт в данной сфере, при этом указывается, что применение норм Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" сопряжено с необходимостью учета дополнительных правовых обременений. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в правоприменительной практике.
Ключевые слова: право собственности, государственная собственность, преимущественное право, земельное право.
Preemption right of purchase of land of agricultural purpose: necessary means of regulation of land relations or administrative barrier for development of turnover of lands of agricultural purpose I. E. Bugaev
The article analyses legal issues of preemption right of purchase of land plot by public-law formations. The author studies regional experience in this sphere, at that he notes that application of norms of Federal law of July 24, 2002 N 101-FZ "On Turnover of Lands of Agricultural Purpose" is connected with the necessity of record of additional legal encumbrances. The conclusions made in the article may be used in law-application practice.
Key words: ownership right, state ownership, preemption right, land law.
Как известно, одним из оснований возникновения права собственности субъектов Российской Федерации является реализация преимущественного права покупки земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <1> при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.
В целях реализации преимущественного права на продавцов земельных участков возлагается обязанность направлять письменное извещение в адрес высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, в адрес органа местного самоуправления о намерении продать земельный участок с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет. Указанное извещение вручается под расписку или направляется в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (орган местного самоуправления) заказным письмом с уведомлением о вручении. При этом при изменении цены в сторону ее снижения, а также при изменении других существенных условий договора продавец обязан направить новое извещение. В силу части 3 статьи 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в случае, если субъект Российской Федерации или в соответствии с законом субъекта Российской Федерации муниципальное образование откажется от покупки либо не уведомит в письменной форме продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение тридцати дней со дня поступления извещения, продавец в течение года вправе продать земельный участок третьему лицу по цене не ниже указанной в извещении цены. Очевидно, что правила статьи 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" сами по себе создают серьезные препятствия для оборота земель сельскохозяйственного назначения. На продавцов возлагается обязанность информировать органы власти о сделках в этой сфере, замедляется процесс реализации земельных участков, ограничивается право выбора подходящих покупателей (очевидно, что при таком выборе важную роль могут играть не только цена, но и другие обстоятельства), создается угроза признания соответствующей сделки ничтожной, что может нанести ущерб интересам покупателей, которые не могут знать о том, выполнил ли продавец условия ст. 8 рассматриваемого Федерального закона. В то же время, как показывает обширная нормотворческая и судебная практика, нормы Федерального закона создают условия для возникновения дополнительных обременений земельного оборота в процессе применения соответствующей статьи Федерального закона. Приведем примеры. Так, Постановлением Администрации Ярославской области от 5 сентября 2007 г. N 369-а "Об утверждении Порядка реализации Ярославской областью преимущественного права покупки земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения" был утвержден Порядок реализации Ярославской областью преимущественного права покупки земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения <2>. -------------------------------- <2> Губернские вести. 2007. N 68.
Пунктом 2 данного Порядка было предусмотрено, что продавец земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения прилагает к извещению о его продаже целый ряд документов, включая выписку из государственного земельного кадастра, содержащую сведения о земельном участке; картографический материал, позволяющий однозначно идентифицировать местоположение земельного участка; копии документов, подтверждающих право собственности на земельный участок; копии документов, удостоверяющих личность продавца - физического лица, либо выписку из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, либо выписку из Единого государственного реестра юридических лиц; копии документов, подтверждающих полномочия представителя собственника продаваемого земельного участка, - в случае представления интересов последнего. Пунктом 5 Порядка реализации Ярославской областью преимущественного права покупки земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения было установлено, что Департамент по управлению земельными ресурсами Ярославской области рассматривает извещение и пакет документов и в случае, если не соблюдены требования пунктов 1, 2 настоящего Порядка, возвращает их продавцу с указанием причин возврата. Впоследствии пункт 5 был изложен в несколько иной редакции: "ДУЗР рассматривает извещение и пакет документов и в случае, если не соблюдены требования пунктов 1, 2 настоящего Порядка, в трехдневный срок направляет запрос о предоставлении информации, указанной в пунктах 1, 2 Порядка, продавцу заказным письмом с уведомлением о вручении. Продавец в течение семи дней с момента получения запроса о предоставлении информации, указанной в пунктах 1, 2 Порядка, направляет в ДУЗР информацию, указанную в пунктах 1, 2 настоящего Порядка". Очевидно, что никаких прав по установлению подобных ограничений Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" субъектам РФ не предоставляет. Однако указанные нормы были приняты и в течение определенного времени на территории Ярославской области действовали. В целях исключения несоответствия федеральному законодательству прокурор Ярославской области обратился в Ярославский областной суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению вышеприведенных абзацев 2, 3, 4, 5 пункта 2 и пункта 5 Порядка реализации Ярославской областью преимущественного права покупки земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Ярославский областной суд решением от 13 ноября 2007 г. по делу N 3-45/2007 удовлетворил требования прокурора области, признав недействующими абзацы 2 - 5 пункта 2 Порядка. При этом областной суд отметил следующее. Пунктом 2 статьи 8 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предусмотрено, что продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование о намерении продать земельный участок с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет. Извещение вручается под расписку или направляется заказным письмом с уведомлением о вручении. Иных требований, а именно требования представлять к извещению о намерении продать земельный участок дополнительных документов, вышеуказанным Федеральным законом не предусмотрено <3>. Верховный Суд РФ в Определении от 6 февраля 2008 г. подтвердил правовую позицию нижестоящей судебной инстанции, также указав, что пункт 5 статьи 1 Федерального закона N 101-ФЗ от 24 июля 2002 г. прямо запрещает принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. -------------------------------- <3> Губернские вести. 2008. N 19.
Аналогичная практика имелась и в Рязанской области. Постановлением Министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области от 8 сентября 2008 г. N 1-п "Об утверждении примерной формы извещения о намерении продать земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения" (в ред. от 27 ноября 2008 г. N 2-п) предусматривалось предоставление наряду с собственно извещением целого ряда документов, в том числе копий правоустанавливающих документов на земельный участок, копии кадастрового паспорта земельного участка, копии доверенности (в случае обращения представителя собственника), схемы земельного участка с указанием масштаба и близлежащих населенных пунктов <4>. Прокурор Рязанской области обратился в суд с требованием признать указанное положение областного нормативного правового акта утратившим силу. Рязанский областной суд решением от 23 апреля 2009 г. "О признании недействующим пункта 1 в части приложения к извещению документов Постановления Министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области от 8 сентября 2008 г. N 1-п "Об утверждении примерной формы извещения о намерении продать земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения" (в ред. от 27.11.2008) удовлетворил требования областной прокуратуры, основываясь на положениях федерального законодательства, запрещающих устанавливать дополнительные ограничения оборота земельных участков <5>. -------------------------------- <4> Рязанские ведомости. 2008. N 174. <5> КонсультантПлюс. Рязанский выпуск.
В Волгоградской области был принят Закон Волгоградской области от 17 июля 2003 г. N 855-ОД "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области" <6>, возлагавший на продавцов земельных участков обязанность извещать администрацию как Волгоградской области, так и муниципального района Волгоградской области, на территории которого располагался данный земельный участок (пункт 2 статьи 6 данного Закона). -------------------------------- <6> Волгоградская правда. 2003. N 130.
Первый заместитель прокурора Волгоградской области оспорил указанный Закон, и по его требованию Волгоградский областной суд признал соответствующее положение Закона Волгоградской области противоречащим федеральному законодательству и недействующим. При этом суд указал на недопустимость возложения на продавцов земельных участков дополнительных обязанностей по сравнению с федеральными нормативными документами и отметил, что Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" не предусматривает возложения на продавцов обязательств по извещению как высшего исполнительного органа власти субъекта РФ, так и муниципального образования <7>. -------------------------------- <7> См.: решение Волгоградского областного суда от 18 июля 2007 г. по делу N 3-105/2007 // КонсультантПлюс. Региональный выпуск.
Еще одним ярким примером резкого ограничения оборота земельных участков в связи с реализацией Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" является Закон Ленинградской области от 31 мая 2004 г. N 29-оз "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области". Так, первоначальная редакция Закона (пункт 3 статьи 6) предусматривала возможность: при определенных условиях возврата извещения продавцу; обязанность продавца уведомлять о продаже земель сельскохозяйственного назначения и Правительство Ленинградской области, и администрацию муниципального образования (пункт 2 статьи 6) <8>. По обращению Ленинградской областной прокуратуры указанные нормы областного закона были признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими решением Ленинградского областного суда от 25 января 2005 г. Определением Верховного Суда РФ от 20 июля 2005 г. данное решение было оставлено без изменений <9>. -------------------------------- <8> Вестник Правительства Ленинградской области. 2004. N 18. <9> СПС "КонсультантПлюс". Судебная практика.
Очевидно, что нормы статьи 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" отличает и значительная коррупциогенная составляющая. Преимущественное приобретение определяется как право органов власти, а не их полномочие. Между тем согласно подпункту "б" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <10>, определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Нельзя не отметить и тот факт, что законодатель не регламентирует процедуру принятия решения о приобретении земельных участков сельскохозяйственного назначения органами власти. Получается, что в одних случаях указанные органы могут реализовывать право преимущественного приобретения по своему усмотрению. В то же время согласно подпункту "а" пункта 3 вышеуказанной Методики широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) также относится к числу коррупциогенных факторов. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.
Еще одна негативная сторона рассматриваемого правового института - вывод земель сельскохозяйственного назначения из оборота и их распределение не на основе рыночных механизмов, а государственными органами на основе административных правил и процедур. Даже если эти процедуры более или менее проработанные, они не могут учитывать всех особенностей субъектов земельных отношений, их потребностей в земельных ресурсах, возможностей, в том числе финансовых, по эффективному освоению земель сельскохозяйственного назначения. Кроме того, применение соответствующих правил всегда носит субъективный характер, зависит от государственных органов и должностных лиц, наделенных дискреционными полномочиями. Нельзя не отметить и тот факт, что распределение земель сельскохозяйственного назначения на основе административных решений существенным образом замедляет процесс перераспределения земельных участков в пользу хозяйствующих субъектов, которым они необходимы. Следует иметь в виду, что выкуп земельных участков требует финансовых затрат и поэтому отвлекает средства региональных бюджетов от решения насущных проблем социально-экономического развития. Так, согласно данным Программы социально-экономического развития Новосибирской области на 2011 - 2015 гг., утвержденной Законом Новосибирской области от 2 декабря 2010 г. N 10-ОЗ "Об утверждении Программы социально-экономического развития Новосибирской области на 2011 - 2015 годы" <11>, на реализацию преимущественного права покупки земель сельскохозяйственного назначения предлагается выделить из областного бюджета в 2011 - 2012 гг. 7,6 млн. руб. В силу требований Закона Волгоградской области от 20 декабря 2010 г. N 2139-ОД "Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" <12> (в ред. от 11.04.2011 N 2172-ОД) на указанные цели в 2011 г. из бюджета Волгоградской области будет выделено 3 млн. руб. Согласно Закону Смоленской области от 7 декабря 2010 г. N 109-з "Об областном бюджете на 2011 год" <13> расходы на реализацию преимущественного права покупки земель сельскохозяйственного назначения в государственную собственность Смоленской области в 2011 г. составят 20 млн. руб. В 2009 г. соответствующие расходы Смоленской области составили 26,3 млн. руб. (Закон Смоленской области от 8 июля 2010 г. N 47-з "Об исполнении областного бюджета за 2009 год" <14>). Представляется, что средства бюджетов указанных и других российских регионов могут найти более рациональное применение. -------------------------------- <11> Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области. 2010. N 66. <12> Волгоградская правда. 2010. N 243. <13> Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2010. N 10 (часть IV). С. 6. <14> Там же.
С учетом всего изложенного полагаем необходимым признать утратившими силу пункт 3 части 3 статьи 1, а также статью 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
Название документа