Модель правового регулирования нормирования изъятия полезных ископаемых в Российской Федерации
(Ямалетдинов Р. Р.) ("Экологическое право", 2011, N 5) Текст документаМОДЕЛЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НОРМИРОВАНИЯ ИЗЪЯТИЯ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
Р. Р. ЯМАЛЕТДИНОВ
Ямалетдинов Р. Р., преподаватель Института права Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук.
В статье рассмотрены вопросы нормирования изъятия полезных ископаемых. Автором предложена модель правового регулирования установления и применения нормативов изъятия полезных ископаемых. Определены юридически значимые для моделирования положения. Изложена концепция регулирования нормирования изъятия полезных ископаемых и представлена схема ее законодательной реализации.
Ключевые слова: модель правового регулирования, нормативы изъятия, полезные ископаемые, недра.
In article questions of rationing of withdrawal of minerals are considered. The author offers model of legal regulation of an establishment and application of specifications of withdrawal of minerals. Legally significant positions for modeling are defined. The concept of regulation of rationing of withdrawal of minerals is stated and the scheme of its legislative realization is presented.
Key words: model of legal regulation, withdrawal specifications, minerals, bowels.
Моделирование как метод научного познания достаточно распространено в правовых исследованиях, поскольку позволяет наглядно представить схему регулирования и спроецировать ее на объект правового воздействия. Кроме того, правовая модель, как отмечалось, обладает особой нормативностью, охватывающей само содержание юридического регулирования <1>. В этой связи моделирование в праве видится своего рода законодательным исследованием, предшествующим совершенствованию законодательства. -------------------------------- <1> См.: Алексеев С. С. Тайна права. М.: НОРМА, 2001. С. 41.
Полагаем, что моделирование актуально в случае восполнения правовых пробелов либо создания новых механизмов правового регулирования, как в случае с нормированием изъятия полезных ископаемых. Правовой основой нормирования изъятия полезных ископаемых является ст. 26 Федерального закона "Об охране окружающей среды", согласно которой нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды - это нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации <2>. Частью 2 этой же статьи предусмотрено, что нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования. -------------------------------- <2> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
В Законе Российской Федерации "О недрах" <3> правовое регулирование нормирования изъятия полезных ископаемых не получило необходимого развития. В законодательстве о недрах отсутствуют: -------------------------------- <3> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.
- положения, декларирующие введение института нормирования изъятия полезных ископаемых в отношения недропользования; - требования о выполнении нормативов изъятия полезных ископаемых в правилах рационального использования и охраны недр; - положения, определяющие порядок установления нормативов изъятия полезных ископаемых; - положения, содержащие нормативы изъятия полезных ископаемых. Соответственно в нормативных правовых актах, определяющих компетенцию уполномоченных органов исполнительной власти в сфере недропользования, отсутствуют положения, касающиеся рассматриваемого вопроса. Отсутствует ответственность за превышение нормативов изъятия, если не считать общих по характеру ст. 255 УК РФ, ст. 8.10 КоАП РФ. То есть горному законодательству такая природоохранная мера, как нормирование изъятия компонентов природной среды, совершенно не знакома. Поскольку и ранее в горном законодательстве институт нормирования изъятия полезных ископаемых отсутствовал, представляется, что правомерно вести речь о создании полноценного правового механизма нормирования допустимого изъятия полезных ископаемых. Представим указанный механизм в виде модели правового регулирования, связанной с установлением и применением нормативов допустимого изъятия полезных ископаемых. Юридически значимыми для предлагаемого моделирования являются следующие положения. 1. Цели установления нормативов изъятия полезных ископаемых. Согласно ст. 19 Федерального закона "Об охране окружающей среды" нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. То есть нормативы изъятия полезных ископаемых направлены на ограничение объема их изъятия в указанных целях, которые применительно к горным отношениям представляется необходимым дополнить положениями о защите интересов будущих поколений граждан, реализации концепции устойчивого развития и обеспечения минерально-сырьевой безопасности Российской Федерации. 2. Принципы установления нормативов изъятия полезных ископаемых. В ст. 19 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды. Применительно к горным отношениям полагаем, что речь идет о современных технологиях ведения горнодобывающих работ в аспекте их эффективности (скорости, глубины, объемах и других условиях добычи). Под международными правилами и стандартами следует понимать положения ряда международных актов, значимых в сфере недропользования <4>. Для сферы недропользования данное положение следует дополнить ссылкой на необходимость соответствия нормативов российским техническим регламентам. -------------------------------- <4> См.: Горная хартия государств - участников Содружества Независимых Государств // Бюллетень международных договоров. 1999. N 7. С. 3 - 8; Европейская энергетическая хартия // Действующее международное право. Т. 3. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 173 - 180 и др.
3. Содержание правоотношения. В рассматриваемой модели отношения складываются по поводу установления, применения и контроля за применением нормативов. Их участниками являются уполномоченные органы исполнительной власти и пользователи недр, осуществляющие разработку месторождений полезных ископаемых. Права и обязанности участников должны быть нормативно определены. 4. Метод правового регулирования - императивный, с широкими контрольными полномочиями органов исполнительной власти. 5. Структура правового регулирования нормирования изъятия полезных ископаемых. В дополнение к общей норме статьи 26 Федерального закона "Об охране окружающей среды" представляется целесообразным включение в Закон Российской Федерации "О недрах" следующих положений: а) о полномочиях федеральных органов исполнительной власти в сфере недропользования по установлению нормативов допустимого изъятия полезных ископаемых и контролю за их применением; б) об установлении нормативов изъятия полезных ископаемых. Эколого-правовой наукой уже выработаны подходы к конструированию данной нормы, даже предложена ее примерная редакция, в которой следует продекларировать установление нормативов изъятия полезных ископаемых в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации <5>; -------------------------------- <5> См.: Бринчук М. М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. N 5. С. 3.
в) о наличии в качестве приложения к лицензии (ее существенного условия) установленных уполномоченным органом власти нормативов изъятия полезных ископаемых по месторождению полезных ископаемых, расположенному на участке недр, пользование которым лицензируется; г) об уточнении механизма допуска к конкурсу (аукциону) на право пользования участками недр с учетом определенных в отношении конкретного месторождения примерных нормативов изъятия полезных ископаемых; д) о соблюдении нормативов изъятия полезных ископаемых в качестве требования рационального использования и охраны недр; е) о нарушении нормативов изъятия полезных ископаемых в качестве основания для применения мер ответственности. Необходимо также принятие ряда подзаконных актов, определяющих порядок разработки нормативов изъятия полезных ископаемых. В соответствии со ст. 19 Федерального закона "Об охране окружающей среды" нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов" <6> применительно к нормативам изъятия полезных ископаемых содержит лишь общие положения, не регулируя непосредственно порядок их разработки. Представляется целесообразным наряду с внесением изменений в Закон "О недрах" принять постановление Правительства Российской Федерации, в котором определить уполномоченный орган и порядок установления им нормативов изъятия полезных ископаемых, методику установления нормативов изъятия полезных ископаемых в отношении конкретных месторождений полезных ископаемых, а также определить механизм контроля за их применением. Потребуется также внесение изменений в Положения о Федеральном агентстве по недропользованию и Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, на которые следует возложить соответственно работу по разработке нормативов и контроль за их соблюдением. -------------------------------- <6> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 августа 1992 г. N 545 "Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов" // Российские вести. 1992. N 50.
6. Критерии установления нормативов изъятия полезных ископаемых. Полагаем, что нормироваться должна добыча не всех, а стратегически важных полезных ископаемых (например, углеводородов), причем по каждому из них нормативы будут разными. Собственно нормативы представляются в виде численных показателей предельно допустимого изъятия соответствующего вида полезного ископаемого по конкретному месторождению с учетом ряда коэффициентов, увеличивающих нормативы. В общем виде это представляется в виде таблицы по видам полезных ископаемых, с учетом горнотехнических условий разработки месторождения и иных факторов, которым будет сопоставима градация значений нормативов (значения в таблице условные).
Факторы Нефть Нормативы изъятия Коэффициенты
Балансовые (или до 50 млн. т 2 млн. т. в год извлекаемые) запасы 50 - 100 млн. т 1,2
100 - 500 млн. т 1,5
более 500 млн. т 2
Климатические условия Умеренный 0
Субарктический 1,2
Арктический 1,5
Удаленность от до 100 км 0 коммуникаций (транспорт и электросети) более 100 км 1,2
Качество полезных 1 0 ископаемых (для нефти по типам, 2 1,2 предусмотренным ТУ 39-1623-93 "Нефть 3 1,5 российская, поставляемая для экспорта") 4 2
Другие факторы (горнотехнические условия вскрытия и эксплуатации месторождения, обводненность, загазованность, глубина пласта)
То есть должны быть общие нормативы изъятия в целом по видам полезных ископаемых, с системой коэффициентов в зависимости от характеристик месторождения, категории полезных ископаемых. И нормативы изъятия, непосредственно включаемые в лицензию в качестве ее составной части (приложения), где определены нормативы по данному месторождению. В лицензии также с учетом нормативов может отражаться согласованный уровень добычи в меньших количествах. Общие нормативы устанавливаются с учетом суммарных показателей полезного ископаемого, планируемого к экспорту, а также внутренних потребностей в нем. Перечень нормируемых полезных ископаемых и сами нормативы могут ежегодно пересматриваться. Также и нормативы по конкретному месторождению могут пересматриваться при изменении каких-либо условий (например, переоценка запасов), но в пределах общих нормативов. Можно также предусмотреть, что не выбранный в пределах норматива объем переходит на следующий год. С учетом приведенных положений схема правового регулирования нормирования изъятия полезных ископаемых представляется в следующем виде. Реализация ст. 20 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предполагает проведение действий, предшествующих установлению нормативов. Это: - проведение научно-исследовательских работ по обоснованию нормативов в области охраны окружающей среды; - оценка и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов в области охраны окружающей среды; - установление оснований разработки или пересмотра нормативов в области охраны окружающей среды. С учетом выполнения указанных действий правовое регулирование нормирования изъятия полезных ископаемых включает в себя этапы: 1. Внесение изменений в Закон Российской Федерации "О недрах". 2. Принятие подзаконных нормативных актов, определяющих порядок и методику установления нормативов и контроля за их применением, компетенцию уполномоченных органов исполнительной власти в данной сфере. 3. Принятие уполномоченным органом исполнительной власти решения об определении нормативов изъятия полезных ископаемых непосредственно в численных значениях в целом по стране и в отношении конкретного месторождения: а) в качестве предварительной информации с учетом условий разработки месторождения для информирования участников конкурса (аукциона); б) в качестве официально утвержденного документа, включаемого в состав лицензии в виде текстового приложения. Правовое моделирование предопределяет анализ возможных последствий регулирования, т. е. необходимо примерить модель на существующие отношения и рассчитать ее правоприменительный эффект. Очевидно, что приниматься во внимание при разработке нормативов будут внутренние потребности страны в полезных ископаемых и обязательства России по поставкам энергоресурсов. Но даже с учетом этого нормирование повлечет снижение общего уровня добычи, т. е. сроки освоения месторождений и окупаемости вложенных в их обустройство средств возрастут. Однако это вряд ли негативно повлияет на инвестиционную привлекательность данной отрасли, поскольку ее доходность останется по-прежнему достаточно высокой. В завершение отметим, что моделирование представляется эффективным способом совершенствования правового обеспечения минерально-сырьевой безопасности Российской Федерации. В этом аспекте предложенная модель правового регулирования нормирования изъятия полезных ископаемых вытекает из комплекса задач, которые стоят перед государством в сфере недропользования.
Название документа