Правовое регулирование экологического зонирования в Российской Федерации
(Савельева Е. А.) ("Российская юстиция", 2014, N 2) Текст документаПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗОНИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. А. САВЕЛЬЕВА
Савельева Е. А., старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Юридического института Государственного университета - УНПК (г. Орел).
Статья посвящена вопросам правового регулирования экологического зонирования в России.
Ключевые слова: экологическое зонирование, правовое регулирование.
The article is devoted to the issues of legal regulation of ecological zoning in Russia.
Key words: ecological zoning, legal regulation.
В соответствии со ст. 9 Конституции Российской Федерации <1> земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Статья 58 Конституции РФ закрепляет юридическую обязанность каждого гражданина сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. -------------------------------- <1> Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 дек.
В юридической литературе и судебной практике справедливо отмечалось, что земля, как и другие природные ресурсы, - публичное благо <2>, достояние многонационального народа России <3>. Природные объекты не изолированы, а входят в сложную экологическую систему <4>, поэтому их защита требует комплексного подхода и установления особого режима охраны территории <5>. Обеспечение баланса между потребностями экономического роста и уровнем воздействия человека на природную среду является одной из важнейших задач, стоящих перед человечеством. -------------------------------- <2> См.: Бринчук М. М. Соотношение экологического права с другими отраслями: проблемы теории и практики // Экологическое право. 2009. N 5/6. С. 8. <3> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833. <4> Под естественной экологической системой понимается объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией (ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133). <5> См.: Галиновская Е. А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений: Монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Контракт, 2009. С. 164.
Важную роль в процессе реализации мер, направленных на защиту окружающей среды и благополучия человека, выполняют правовые институты экологического права, в том числе учет и оценка природных ресурсов, платность природопользования, экологическое страхование и лицензирование и т. д. Особое место занимает институт экологического зонирования территорий. В юридической доктрине не выработано единого подхода к определению понятия экологического зонирования территорий. С. А. Боголюбов определяет экологическое зонирование как предусмотренную законодательством систему мероприятий по наиболее точному и четкому установлению границ территорий, акваторий, воздушного пространства, природных объектов и ресурсов в целях обеспечения рационального их использования и надлежащей охраны <6>. По мнению О. И. Крассова, экологическое зонирование представляет собой один из способов ограничения прав на землю <7>. При этом О. А. Золотова справедливо замечает, что указанные ограничения направлены на снижение негативного воздействия или предотвращение осуществления хозяйственной деятельности, которая может оказать отрицательное влияние на природные объекты и комплексы <8>. Мы полагаем, что институт экологического зонирования следует рассматривать как необходимую составную часть юридического механизма определения правового режима земельных участков, в основе которого лежит установленный государством комплекс мер административного, экономического, правового и природоохранного характера, направленных на обеспечение защиты и охраны природной среды, а именно участков земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, рекреационное и оздоровительное значение, а также реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду и экологическую безопасность. -------------------------------- <6> Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2001. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации О. И. Крассова включен в информационный банк согласно публикации - Норма, 2009 (2-е издание, переработанное). ------------------------------------------------------------------ <7> См.: Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. 2-е изд., перераб. Норма; ИНФРА-М, 2010. <8> См.: Золотова О. А. Правовой режим охранных зон: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2013.
Результатом экологического зонирования является установление экологических зон с особым правовым режимом. Одним из видов экологических зон, создаваемых в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира, являются водоохранные зоны. Правовой режим водоохранных зон регулируется нормами Водного кодекса Российской Федерации <9>. В соответствии со ст. 65 Водного кодекса РФ в границах водоохранных зон запрещается в том числе использование сточных вод для удобрения почв, размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов, осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений, движение и стоянка транспортных средств. Проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов в границах водоохранных зон допускаются только при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод. -------------------------------- <9> Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ (ред. от 21.10.2013) // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
В литературе справедливо отмечалось, что, поскольку водоохранные зоны являются частным случаем охранной зоны с особым режимом использования и хозяйственной деятельности, при определении их правового режима применяются общие нормы об ограничении прав на землю. При этом ограничения прав в водоохранных зонах проистекают из природных факторов и необходимости учета при определении правового режима земельного участка его значения как природного объекта, тесно связанного с другими природными объектами <10>. Суды при разрешении споров неоднократно указывали, что водоохранная зона является неотъемлемой частью охраняемого объекта, связана с ним территориально и функционально и составляет с ним единое целое как природный комплекс, обеспечивая сохранность водного объекта путем использования водоохранной зоны в особо установленном режиме <11>. -------------------------------- <10> См.: Колесова О. Н. Правовой режим водоохранной зоны // Журнал российского права. 2012. N 4. <11> Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 2 сентября 2013 г. N Ф08-4776/13 по делу N А32-40040/2012; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 апреля 2013 г. N Ф08-1455/13 по делу N А32-37844/2011 // СПС "Гарант". 2013.
Особый режим устанавливается для прибрежных защитных полос, являющихся частью водоохранных зон. На территориях прибрежных защитных полос вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности, в частности, запрещается распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей и ванн. Порядок установления границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов определяется Постановлением Правительства РФ от 10 января 2009 г. N 17 "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" <12>. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2009. N 3. Ст. 415.
В целях сохранения условий для воспроизводства водных биоресурсов, развития аквакультуры и рыболовства в соответствии с положениями Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <13> устанавливаются рыбоохранные и рыбохозяйственные заповедные зоны, на территориях которых вводятся ограничения хозяйственной и иной деятельности. В частности, в границах указанных зон запрещается сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты. -------------------------------- <13> Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (в ред. от 02.07.2013) // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. I). Ст. 5270.
Положения Федерального закона от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" <14> (далее - ФЗ "Об охране озера Байкал") определяют правила экологического зонирования Байкальской природной территории, в состав которой согласно ст. 2 Закона входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него. Экологическое зонирование Байкальской природной территории осуществляется в целях сохранения уникальной экологической системы озера Байкал и предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на ее состояние. Наряду с Федеральным законом "Об охране озера Байкал", порядок и условия осуществления экологического зонирования Байкальской природной территории регламентируются Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. N 661 "Об экологическом зонировании Байкальской природной территории и информировании населения о границах Байкальской природной территории, ее экологических зон и об особенностях режима экологических зон" <15>. -------------------------------- <14> Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" (в ред. от 21.11.2011) // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220. <15> СЗ РФ. 2000. N 37. Ст. 3727.
В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона "Об охране озера Байкал" на Байкальской природной территории выделяются центральная экологическая зона, буферная экологическая зона, а также экологическая зона атмосферного влияния. Границы экологических зон устанавливаются в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 27.11.2006 N 1641-р <16>. -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2006. N 49 (ч. II). Ст. 5256.
В целях недопущения нанесения вреда экосистеме озера в ст. 6 Федерального закона "Об охране озера Байкал" установлены запреты или ограничения видов деятельности, при которых возможно химическое загрязнение озера либо его части, а также его водосборной площади, физическое изменение состояния озера или его части, а также биологическое загрязнение озера. Режим особой охраны установлен в отношении центральной экологической зоны Байкальской природной территории. Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне, утвержден Постановлением Правительства РФ от 30.08.2001 N 643 "Об утверждении Перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории" <17>. Так, в центральной экологической зоне установлен запрет на заготовку древесины, живицы, добычу руд, нефти и природного газа, разведку и разработку новых месторождений и т. д. -------------------------------- <17> СЗ РФ. 2001. N 37. Ст. 3687; СЗ РФ. 2010. N 3. Ст. 334.
Несмотря на комплекс нормативно закрепленных ограничений, до сих пор не выработана эффективная система мер по охране Байкальской природной территории. К числу негативных факторов исследователи относят отсутствие координационного органа по вопросам охраны озера Байкал, а также закрытие федеральных целевых программ <18>. Кроме того, поскольку Байкальская природная территория находится в пределах территории трех субъектов Российской Федерации (Республики Бурятия, Иркутской области и Забайкальского края), в них действует целый ряд региональных законов, направленных на обеспечение охраны озера и сохранение биоразнообразия Байкальской природной территории. Однако ни один из них в полной мере не обеспечивает комплексного подхода к охране озера Байкал, поскольку положения указанных законов, как правило, дублируют нормы федерального законодательства <19>. Для устранения выявленных недостатков рекомендуется на уровне Правительства РФ принять межрегиональную целевую программу, основанную на принципе разграничения полномочий, ответственности и софинансирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <18> См.: Сиваков Д. О. О правовой охране озер // Журнал российского права. 2012. N 2. <19> См.: Правовая охрана озера Байкал: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю. И. Шуплецова. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013.
Крупнейшие экологические катастрофы, произошедшие в России конце XX века, в том числе аварии на Чернобыльской АЭС 1986 г., станции Аша (Башкирия) 1989 г., экологическое бедствие на Аральском море 1991 г. и усинская катастрофа 1994 г., повлекли необходимость принятия мер для защиты права граждан, оказавшихся на прилегающих территориях, на благоприятную окружающую среду, обеспечения законности и правопорядка в условиях экологического бедствия и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера <20>. Решением данной проблемы стало закрепление в российском природоохранном законодательстве зон экологического бедствия и зон чрезвычайных экологических ситуаций. Отнесение отдельных территорий к зонам чрезвычайной экологической ситуации осуществляется с целью реабилитации нарушенных природных компонентов, снижения уровня воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, проведения оперативных мер по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и минимизации последствий этой ситуации на состояние здоровья населения <21>. -------------------------------- <20> Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" / Под ред. О. Л. Дубовик / СПС "Гарант". 2010. <21> Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 6 февраля 1995 г. N 45 "Об утверждении Временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации" // СПС "Гарант". 2010.
Порядок установления зон экологического бедствия и зон чрезвычайных экологических ситуаций регулируется положениями Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Вместе с тем указанные нормы имеют отсылочный характер. В настоящее время отсутствует четкая законодательная регламентация правового статуса указанных зон, правил их создания, функционирования и прекращения действия, а также правового режима земельных участков и иных природных объектов в границах указанных зон. Следует согласиться с предложением А. П. Анисимова о выработке двухступенчатой системы формирования законодательства в данной сфере: первоначально - на региональном уровне, а при накоплении практики в субъектах Российской Федерации - путем принятия отдельного федерального закона <22>. -------------------------------- <22> Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" (постатейный) / Под ред. д-ра юрид. наук А. П. Анисимова. М.: Деловой двор, 2010.
Законодательное закрепление института экологического зонирования территорий имеет целью обеспечение рационального использования, защиты и охраны не только земли, но и других природных ресурсов как элементов единой взаимосвязанной системы; посредством экологического зонирования гарантируется и реализуется право граждан на благоприятную окружающую среду и экологическую безопасность. Правовое регулирование отношений, связанных с экологическим зонированием территорий, осуществляется нормативными актами различной отраслевой принадлежности, принимаемыми как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем отсутствие системности правовых актов нередко порождает возникновение коллизий правовых режимов земельных участков, расположенных в границах экологических зон. Представляется целесообразным закрепление общих положений об экологическом зонировании в нормах Земельного кодекса РФ, а специальных - в отраслевом законодательстве (водном, градостроительном, законодательстве об особо охраняемых природных территориях и т. д.).
Список использованной литературы
1. Бринчук М. М. Соотношение экологического права с другими отраслями: проблемы теории и практики // Экологическое право. 2009. N 5/6. 2. Галиновская Е. А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений: Монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Контракт, 2009. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации О. И. Крассова включен в информационный банк согласно публикации - Норма, 2009 (2-е издание, переработанное). ------------------------------------------------------------------ 3. Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. 2-е изд., перераб. Норма; ИНФРА-М, 2010. 4. Колесова О. Н. Правовой режим водоохранной зоны // Журнал российского права. 2012. N 4. 5. Сиваков Д. О. О правовой охране озер // Журнал российского права. 2012. N 2.
Название документа