Становление муниципального лесного контроля в Российской Федерации

(Козодубов А. А., Яковлев А. В.)

("Муниципальная служба: правовые вопросы", 2012, N 1)

Текст документа

СТАНОВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЛЕСНОГО КОНТРОЛЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. А. КОЗОДУБОВ, А. В. ЯКОВЛЕВ

Козодубов А. А., доцент кафедры юриспруденции Гуманитарного института филиала Северного (Арктического) федерального университета им. М. В. Ломоносова в г. Северодвинске Архангельской области, кандидат юридических наук, доцент.

Яковлев А. В., юрисконсульт правового управления администрации МО "Северодвинск".

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. [1] вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Лесное законодательство традиционно входит в систему экологического законодательства Российской Федерации. Некоторые ученые-юристы считают, что в последнее время появилось большое число "относительно самостоятельных природоресурсных отраслей в российской правовой системе" [2, с. 9]. Подобные суждения, по нашему мнению, не представляются обоснованными, т. к. методы правового регулирования, используемые в природоресурсном праве, не зависят от конкретного природного ресурса (здесь и далее выделено нами. - Авт.), а выделение самостоятельных отраслей права на основе только специального предмета правового регулирования (общественных отношений по поводу использования отдельных компонентов природной среды: поверхностных или подземных вод, растительного или животного мира и т. д.) представляется нецелесообразным.

Мнение о необходимости совершенствования лесного законодательства высказывалось учеными [3] с момента вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. [4]. В итоге на сегодняшний день лесное законодательство России оказалось, пожалуй, самым часто обновляемым: первоначально действовали Основы лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г. [5], затем был принят Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. [6] (далее - ЛК), замененный ныне действующим Лесным кодексом Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. [7] (далее - ЛК РФ). Разработка и принятие ЛК РФ проходили в непростых условиях противостояния сторонников и противников распространения права частной собственности на участки лесного фонда. Как известно, победило мнение, согласно которому "земли лесного фонда находятся в федеральной собственности" (ст. 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" [8]) и "лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности" (ст. 8 ЛК РФ).

Следует обратить внимание на то, что в Федеральном законе от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" [9] лес не выделен в качестве компонента природной среды (которым, помимо земли, недр, поверхностных и подземных вод и пр., признается лишь растительный мир - ст. 1), однако законодатель относит лес к объектам охраны от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности (ст. 4).

До настоящего времени в лесном законодательстве отсутствует дефиниция лес. В преамбуле ЛК указывалось лишь о "представлении о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение", что трудно признать юридическим закреплением этого важного понятия. Профессор М. М. Бринчук отмечал, что, хотя лес и растительный мир вне лесов "в естественнонаучном смысле... суть растительный мир, в юридическом смысле они считаются разными природными объектами" [10, с. 420].

В ЛК РФ лесные отношения регулируются "исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе" (ст. 5). В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" категория "экологическая система" отсутствует, используется термин "естественная экологическая система", под которым понимается объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и др. организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществ и энергией (ст. 1). Считает ли законодатель эти понятия синонимичными, остается только догадываться. Природные же ресурсы - это "компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность" (ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). На наш взгляд, отсутствие нормативного определения категории "лес" является существенным юридико-техническим недостатком действующего федерального законодательства и влечет негативные последствия как для правотворчества на всех уровнях публичной власти, так и для правоприменения. Как справедливо отмечает Е. Г. Шаломенцева, подобный пробел может препятствовать уяснению смысла нормативного правового акта, его толкованию и практическому применению, что, в свою очередь, может привести к нарушению прав и свобод граждан и юридических лиц, снижению авторитета власти в глазах населения [11, с. 165].

Согласно ст. 4 ЛК РФ муниципальные образования являются, наряду с Российской Федерацией, ее субъектами, гражданами и юридическими лицами, участниками лесных отношений, в которых от их имени участвуют органы местного самоуправления в пределах своих полномочий. Эти полномочия можно подразделить на:

- полномочия в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности;

- полномочия в отношении иных лесных участков (разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса);

- государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления (ст. 84 ЛК РФ).

В отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, органы местного самоуправления:

- реализуют полномочия собственника (владеют, пользуются и распоряжаются такими лесными участками);

- устанавливают ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка в целях его аренды;

- устанавливают ставки платы за единицу объема древесины;

- разрабатывают и утверждают лесохозяйственные регламенты;

- проводят муниципальную экспертизу проектов освоения лесов;

- осуществляют муниципальный лесной контроль;

- организуют осуществление мер пожарной безопасности в лесах.

Одним из полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды является проведение муниципального лесного контроля. Указанная возможность закреплена в ст. 98 ЛК РФ, согласно ранее действовавшей редакции под названной деятельностью понимался контроль за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов. Порядок осуществления органами местного самоуправления данного полномочия ныне устанавливается ст. 84 ЛК и Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" [12], а до этого, согласно отсылочной норме ЛК РФ, определялся Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [13] (далее - Закон о местном самоуправлении). Федеральным законом "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" ч. 1 ст. 14 Закона о местном самоуправлении, содержащая перечень вопросов местного значения поселения, была дополнена п. 32, включившим в данный перечень осуществление муниципального лесного контроля. Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" [14] указанное полномочие было также отнесено к вопросам местного значения городского округа, что представляется нам достаточно логичным, т. к. исходя из содержания определения городского округа очевидно, что в городском округе решаются вопросы местного значения поселения и муниципального района. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" осуществление муниципального лесного контроля отнесено к вопросам местного значения муниципального района [15]. Таким образом, полномочиями по осуществлению муниципального лесного контроля наделены органы местного самоуправления поселений и муниципальных районов, юрисдикция которых распространяется на одну и ту же территорию, что может привести к коллизионным проблемам.

На неточность в первоначальной формулировке названия главы 12 ЛК РФ ("Государственный лесной контроль и надзор") справедливо указывали М. Ю. и Л. В. Тихомировы, отмечая, что эта глава включала в себя нормы значительно шире, чем обозначено в названии (в ней определялись основы осуществления как государственного, так и муниципального лесного контроля и надзора). Так как органы местного самоуправления не являются государственными органами (хотя и могут быть наделены отдельными государственными полномочиями), то название указанной главы не вполне соответствовало ее содержанию [16, с. 187]. В настоящее время законодатель оставил лесной надзор за федеральными органами государственной власти, передав лесной контроль на муниципальный уровень публичной власти и соответствующим образом изменив название главы 12 ЛК РФ ("Федеральный государственный лесной надзор и муниципальный лесной контроль (лесная охрана)").

Как отмечает М. И. Васильева, осуществление указанного полномочия органов местного самоуправления осложняется рядом обстоятельств. Во-первых, четко не определен объект муниципального лесного контроля: с одной стороны, в основу положен территориальный принцип - согласно ст. 98 ЛК РФ такой контроль осуществляется на территории муниципального образования, т. е. в отношении любых лесов, а с другой стороны, форма собственности - согласно ст. 84 ЛК РФ муниципальный лесной контроль осуществляется в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности [17, с. 30]. На наш взгляд, обозначенную проблему можно было бы решить, если изложить ч. 1 ст. 84 ЛК РФ, следуя логике предыдущих статей, посвященных полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере лесных отношений, в следующей редакции:

"К полномочиям органов местного самоуправления относятся:

1) владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в муниципальной собственности;

2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в муниципальной собственности, в целях его аренды;

3) установление ставок платы за единицу объема древесины в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности;

4) разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса;

5) проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности;

6) осуществление муниципального лесного контроля в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности;

7) организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности;

8) иные полномочия, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами".

Такая редакция ст. 84 ЛК РФ изменит подтвержденный судебной практикой [18] исчерпывающий характер закрепленного в ней перечня полномочий органов местного самоуправления, что позволит (с точки зрения юридической техники) совместить указанные выше принципы определения объекта муниципального лесного контроля. На сегодняшний же день, как отмечается в Рекомендациях проведенных Псковским областным Собранием депутатов парламентских слушаний "О ходе реформы в лесной отрасли Псковской области и мерах, принимаемых Администрацией области по предотвращению самовольных порубок леса" [19], круг полномочий достаточно широк, но использовать их могут только собственники лесных участков, каковыми органы местного самоуправления могут являться только после установления и оформления права собственности на землю. А поскольку эти права в настоящее время не оформлены, то и принять какое-либо действенное участие в вопросах лесопользования органы местного самоуправления не имеют оснований. Схожее мнение высказывают М. И. Васильева и Т. В. Шмаль: если право муниципальной собственности на лесные участки, занимаемые городскими лесами, не зарегистрировано, то исполнение названных в ст. 84 ЛК РФ и иных подобных полномочий не является для органов местного самоуправления безусловно обязательным [20, с. 122]. Однако законодатель принял иное решение, установив в ст. 98 ЛК РФ отсылку к ст. 84 того же нормативного правового акта.

Во-вторых, ни ЛК РФ, ни Закон о местном самоуправлении не установили ни порядка осуществления муниципального лесного контроля, ни полномочий должностных лиц осуществляющих его органов. Положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" данные вопросы регламентируют в весьма общей форме. В таких условиях осуществление эффективного муниципального лесного контроля невозможно. Поэтому согласимся с предложением М. И. Васильевой о необходимости внесения поправок в ЛК РФ в части установления перечня полномочий муниципальных инспекторов и в административное законодательство федерального и (или) регионального уровня в части права указанных должностных лиц на составление протоколов [17, с. 31]. К сожалению, Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" [21], внесший некоторые изменения и дополнения в административно-процессуальную компетенцию органов, осуществляющих государственный лесной надзор, не содержит аналогичных норм, которые касались бы полномочий органов муниципального лесного контроля.

Между тем в литературе высказано иное мнение: ни ЛК РФ, ни Закон о его введении в действие не указывают, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. [22] (далее - КоАП РФ), относятся к компетенции органов местного самоуправления, а поскольку компетенция может быть реализована не только посредством привлечения виновных лиц к административной ответственности, то в части их выполнения нужно, по-видимому, руководствоваться иными нормативными актами [23, с. 294]. На наш взгляд, без наделения органов муниципального лесного контроля и их должностных лиц возможностями по привлечению нарушителей лесного и экологического законодательства к юридической ответственности названное полномочие местного самоуправления останется фактически необеспеченным какими-либо средствами потенциального воздействия на участников соответствующих общественных отношений.

Часть 3 ст. 1.3.1 КоАП РФ дает субъектам Российской Федерации возможность посредством принятия закона наделять должностных лиц органов местного самоуправления правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных федеральным или региональным административным законодательством, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля. Однако проведенный нами анализ законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности показывает, что регионы не проявляют инициативы и не наделяют органы муниципального лесного контроля и (или) их должностных лиц какими-либо полномочиями в обозначенной сфере. Большинство упоминаний о рассматриваемом правовом институте ограничиваются практически дословным перенесением в законы субъектов Российской Федерации указанных выше положений ст. 98 ЛК РФ, а также ст. 14 и (реже) ст. 16 Закона о местном самоуправлении. В качестве положительного примера представляется возможным привести вступившие в силу с 1 января 2011 г. поправки к Закону Архангельской области от 3 июня 2003 г. "Об административных правонарушениях" [24], согласно которым должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в частности при осуществлении органами местного самоуправления муниципального лесного контроля и надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 7.9, 7.10, 7.17, 8.24, 8.25, 8.26, 8.27, 8.28, 8.30, 19.6 КоАП РФ. В определенной степени решает обозначенную проблему установление субъектами Российской Федерации административной ответственности за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль, что предусмотрено, в частности, ст. 7.12 Закона Ленинградской области от 2 июля 2003 г. "Об административных правонарушениях" [25] и ст. 3.6 упомянутого Закона Архангельской области.

Представляется возможным согласиться с мнением М. И. Васильевой о том, что образовавшаяся пробельность федерального законодательства имеет абсолютный характер и не может быть ликвидирована ни применением иных норм по аналогии, ни тем более нормотворческими усилиями самих органов местного самоуправления. К сожалению, принимаемые органами местного самоуправления документы, преследуя цель правового обеспечения муниципального лесного контроля, часто противоречат быстро меняющемуся федеральному законодательству, что в ситуации востребованности этого института вполне объяснимо [17, с. 31].

Проведенный нами анализ нормативных актов органов местного самоуправления показал следующие подходы к регулированию муниципального лесного контроля.

Установление порядка осуществления муниципального лесного контроля может проводиться правовыми актами представительного органа местного самоуправления [26] (иногда - по представлению главы администрации муниципального образования [27]), администрации муниципального образования [28] или главы муниципального образования [29]. Достаточно редко муниципальный лесной контроль относится к ведению комитета (комиссии) или иного структурного подразделения представительного органа местного самоуправления: например, постоянного комитета по городскому хозяйству [30]. Скорее всего, в данном случае речь идет о полномочиях по разработке и (или) подготовке к рассмотрению представительным органом местного самоуправления проектов нормативных правовых актов, регламентирующих различные стороны муниципального лесного контроля. Следует отметить и тенденцию принятия наряду с положениями о порядке осуществления муниципального лесного контроля административных регламентов исполнения соответствующей муниципальной функции [31].

Осуществление муниципального лесного контроля может относиться к полномочиям администрации муниципального образования [32], конкретных структурных подразделений (например, управления жилищно-коммунального хозяйства [33], отдела муниципального лесного контроля и надзора Управления имущественных отношений [34]) или должностных лиц (например, управляющего делами [35]) администрации муниципального образования, главы администрации муниципального образования [36], созданной им комиссии [37], муниципального учреждения (например, городского лесничества [38]). Встречаются случаи отнесения осуществления муниципального лесного контроля к полномочиям администрации муниципального образования с дальнейшим уточнением реализующего это полномочие ее структурного подразделения [39]. Полномочиями по осуществлению муниципального лесного контроля могут наделяться и территориальные органы администрации городского округа [40].

Объектами муниципального лесного контроля называют:

- все лесные насаждения, находящиеся в границах муниципального образования, независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности [41];

- все лесные участки и древесно-кустарниковую растительность, находящиеся на территории муниципального образования [42];

- лесные участки в городских лесах [43];

- лесные насаждения, находящиеся в городских лесах и лесах особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения [44];

- городские леса и не отнесенные к лесным насаждениям деревья и кустарники (зеленые насаждения), расположенные на территории муниципального образования [45];

- городские леса, находящиеся в муниципальной собственности [46];

- лесные участки, находящиеся в собственности муниципального образования [47];

- лесные участки, расположенные на территории муниципального образования и находящиеся в его собственности [48];

- соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами законов, правил, порядков, особенностей, установленных лесным законодательством, при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов [49].

В качестве целей муниципального лесного контроля предлагаются:

- эффективное использование, охрана, защита и воспроизводство городских лесов;

- обеспечение сохранности и приумножения городских лесов [50];

- предупреждение, выявление и пресечение нарушений лесного законодательства;

- соблюдение лесного законодательства, требований по использованию, охране, защите, воспроизводству городских лесов юридическими лицами и гражданами, осуществляющими свою деятельность на лесных участках;

- защита муниципальных и общественных интересов, а также прав граждан в области использования лесов [51];

- сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду [45];

- обеспечение конституционных прав граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц на владение, пользование, распоряжение лесными ресурсами, получение достоверной информации о состоянии лесов органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами [52];

- обеспечение реализации муниципальной политики в области лесных отношений [53].

Основными задачами муниципального лесного контроля предлагают считать:

- контроль за: а) соблюдением требований по использованию лесных участков; б) использованием лесных участков по целевому назначению; в) соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие лесных участков или использование их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на лесные участки; г) своевременным освоением лесных участков; д) предотвращением самовольного снятия и перемещения плодородного слоя земли; е) своевременным освобождением лесных участков по окончании срока аренды лесных участков; з) выполнением иных требований лесного законодательства по вопросам использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов [54];

- охрану лесов от незаконной порубки, предупреждение и выявление нарушений лесопользования;

- выявление в лесах очагов вредных насекомых и болезней;

- выявление в лесах буреломного, аварийного и сухостойного древостоя;

- организацию наземной охраны лесов, проведение мероприятий по предупреждению лесных пожаров, своевременному их обнаружению и борьбе с ними;

- выявление в лесах несанкционированных свалок и очистку лесных земель от захламления [55];

- соблюдение установленного режима использования лесных участков в соответствии с их целевым назначением;

- соблюдение порядка, сроков освоения лесных участков, если такие сроки установлены законодательством Российской Федерации;

- сохранение и воспроизводство лесов;

- выполнение мероприятий, направленных на предотвращение порчи лесов;

- защиту муниципальных и общественных интересов, а также прав граждан и юридических лиц в области использования лесов [56];

- своевременное и полное внесение арендной платы за лесные участки юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями;

- участие в проведении расследований аварийных и чрезвычайных ситуаций, в разработке мер по ликвидации последствий аварийного загрязнения лесов и древесно-кустарниковой растительности;

- выявление и предотвращение фактов вредного воздействия на леса и древесно-кустарниковую растительность при осуществлении хозяйственной и иной деятельности [42];

- обеспечение рационального использования городских лесов, сохранения биологического разнообразия объектов историко-культурного и природного наследия на землях городских лесов [57];

- оформление материалов по выявленным фактам нарушения лесного законодательства и муниципальных правовых актов и направление их в органы, должностные лица которых уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, при выявлении нарушений лесного законодательства или иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, за которые установлена административная ответственность, а при обнаружении достаточных фактов, указывающих на наличие в действии (бездействии) юридического лица, индивидуального предпринимателя, гражданина признаков состава преступления, - в правоохранительные органы для уголовно-правовой оценки [58].

Специальные нормативные правовые акты органов местного самоуправления устанавливают систему должностных лиц, осуществляющих муниципальный лесной контроль, - муниципальных лесных инспекторов, в которую могут входить:

- главный муниципальный лесной инспектор (глава муниципального образования, его заместитель, руководители структурных подразделений администрации муниципального образования);

- заместители главного муниципального лесного инспектора (руководители структурных подразделений администрации муниципального образования, их заместители);

- старшие муниципальные лесные инспекторы (руководители структурных подразделений администрации муниципального образования);

- муниципальные лесные инспекторы (муниципальные служащие при проведении мероприятий по муниципальному лесному контролю, специалисты соответствующего структурного подразделения администрации муниципального образования) [41, 51, 57].

Образцом для определения прав и обязанностей указанных должностных лиц во многом является Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. "Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора" [59], нормы которого зачастую практически дословно копируются в соответствующие муниципальные нормативные правовые акты. Следствием этого являются некоторые досадные недочеты юридико-технического плана (например, упоминание в тексте муниципального нормативного правового акта о порядке проведения государственного лесного контроля [41, 60]).

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Закона о местном самоуправлении, дающей органам местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, право заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий (в том числе - осуществления муниципального лесного контроля) за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. [61], осуществление муниципального лесного контроля может быть передано муниципальному району [62]. Однако встречаются случаи регулирования и осуществления муниципального лесного контроля органами местного самоуправления муниципального района, причем как на территории муниципальных образований района, так и на межселенной территории [28], что противоречило Закону о местном самоуправлении до принятия в него изменений от 18 июля 2011 г.

При осуществлении муниципального лесного контроля возможно и определенное взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на их территории муниципальных образований. Так, согласно п. 3.22 Положения об управлении лесами Правительства Хабаровского края [63] названное управление для решения возложенных на него задач оказывает методическую и практическую помощь органам местного самоуправления края в вопросах муниципального лесного контроля. Материалы, собранные при проведении муниципального лесного контроля, зачастую подлежат передаче органам и должностным лицам, осуществляющим государственный лесной контроль, для принятия мер ответственности к нарушителям законодательства [50].

Осуществление муниципального лесного контроля в некоторых муниципальных образованиях оценивается как одна из наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов местного самоуправления [64].

В заключение представляется возможным предложить принять на федеральном или региональном уровне нормативный правовой акт, который регламентировал бы процедуру муниципального лесного контроля и устанавливал систему осуществляющих его органов и должностных лиц, определяя при этом их права и обязанности. Наличие такого акта, на наш взгляд, способствовало бы повышению качества нормативного регулирования этой сферы общественных отношений, которое на сегодняшний день является весьма далеким от идеала. Сказанное не противоречит положениям ст. 84 и 98 ЛК РФ, ст. 14, 15 и 16 Закона о местном самоуправлении, которые относят к предметам ведения муниципальных образований и компетенции органов местного самоуправления лишь осуществление, но не регулирование муниципального лесного контроля (в отличие, например, от положений ст. 81 ЛК РФ, которая среди перечня полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений упоминает и об установлении порядка организации и осуществления федерального государственного лесного надзора, и о его осуществлении в лесах, расположенных на землях отдельных категорий). В качестве альтернативного варианта представляется возможным предложить разработку модельного муниципального нормативного правового акта о муниципальном лесном контроле, который послужил бы ориентиром для органов местного самоуправления в их правотворчестве.

Литература

1. Российская газета. 1993. 25 декабря.

2. Чубуков Г. В. Природоресурсное право Российской Федерации. М.: Московский государственный индустриальный университет, 2006. 256 с.

3. Боголюбов С. А. Совершенствование лесного законодательства России // Законодательство и экономика. 2004. N 5. С. 24 - 29.

4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147.

5. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 15. Ст. 523.

6. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 610.

7. Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 50. Ст. 5278.

8. Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 50. Ст. 5279.

9. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М. М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

10. Бринчук М. М. Экологическое право. М.: Юрист, 2005. 669 с.

11. Шаломенцева Е. Г. Обеспечение законности муниципальных правовых актов. Юридическая техника в муниципальной правотворческой деятельности // Вестник Владимирского юридического института. 2009. N 4. С. 162 - 166.

12. Российская газета. 2008. 30 декабря.

13. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

14. Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236.

15. Российская газета. 2011. 25 июля.

16. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации (поглавный) / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Издательство М. Ю. Тихомирова, 2007. 251 с.

17. Васильева М. И. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления: проблемы реализации и правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 19. С. 24 - 32.

18. Решение Порховского районного суда (Псковская область) от 11 марта 2008 г. по делу N 2-168/2008 "О признании недействующим решения Собрания депутатов Порховского района от 31 октября 2007 года N 74 "Об утверждении "Временного порядка отпуска древесины на залесившихся сельскохозяйственных угодьях Порховского района" // Порховский вестник. 2008. 9 апреля.

19. Постановление Псковского областного Собрания депутатов от 24 декабря 2007 года N 263 "О рекомендациях парламентских слушаний на тему: "О ходе реформы в лесной отрасли Псковской области и мерах, принимаемых Администрацией области по предотвращению самовольных порубок леса" // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: Регионы".

20. Муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды (законодательство и практика его применения) / Под ред. М. И. Васильевой. М.: Акрополь, Общественная палата Российской Федерации, 2007. 152 с.

21. Российская газета. 2009. 30 декабря.

22. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

23. Пуряева А. Ю., Пуряев А. С. Лесное право. М.: Деловой двор, 2009. 408 с.

24. Волна. 2003. 20 июня.

25. Вестник Правительства Ленинградской области. 2003. N 15.

26. Подпункт 47.9 п. 2 ст. 27 Устава муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: Регионы".

27. Подпункт 36 п. 2 ст. 31 Устава Новоуральского городского округа (Свердловская область) от 21 июня 2005 г. // Нейва. 2005. 1 декабря.

28. Часть 2 ст. 7 Положения "О городских лесах Лесозаводского городского округа", утвержденного решением Думы Лесозаводского городского округа (Приморский край) от 28 мая 2009 г. // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: Регионы".

29. Постановление Главы Сургутского района (Ханты-Мансийский автономный округ) от 30 июня 2008 г. "Об осуществлении муниципального лесного контроля и надзора на территории Сургутского района" // Вестник. 2008. N 27.

30. Подпункт 8 п. 2 решения Хабаровской городской Думы от 29 сентября 2009 г. "О вопросах ведения постоянных комитетов Хабаровской городской Думы" // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: Регионы".

31. Положение о порядке осуществления муниципального лесного контроля и надзора на территории Новоуральского городского округа, утвержденное решением Думы Новоуральского городского округа от 31 марта 2010 г. // Нейва. 2010. 16 апреля; Административный регламент исполнения муниципальной функции по проведению проверок при осуществлении муниципального лесного контроля и надзора на территории Новоуральского городского округа, утвержденный Постановлением Администрации Новоуральского городского округа от 30 июня 2010 г. // Нейва. 2010. 16 июля.

32. Статья 34 Устава города Магнитогорска от 27 декабря 2006 г. // Магнитогорский рабочий. 2007. 13 апреля.

33. Статья 45.1 Устава города Пензы от 30 июня 2005 г. // Пензенские губернские ведомости. 2005. N 20.

34. Положение об отделе муниципального лесного контроля и надзора Управления имущественных отношений Администрации ЗАТО Северск, утвержденное Постановлением Администрации ЗАТО Северск от 10 ноября 2010 г. // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: Регионы".

35. Положение об организации и деятельности администрации города Ангарска, утвержденное решением Думы города Ангарска от 12 мая 2009 г. // Подробности. 2009. 19 мая.

36. Статья 33 Устава муниципального образования Пронское городское поселение Пронского муниципального района Рязанской области от 6 апреля 2006 г. // Вестник Пронского городского поселения. 2006. N 1.

37. Пункт 8 ст. 42 Устава города Лобни Московской области от 22 марта 2006 г. // Лобня. 2006. N 16.

38. Правила проведения ограниченных вырубок лесных насаждений в городском округе Ревда, утвержденные Постановлением Главы администрации городского округа Ревда от 10 апреля 2009 г. // Муниципальные ведомости. 2009. N 22.

39. Статья 43 Устава муниципального образования городской округ город Тюмень (Устава города Тюмени) от 16 марта 2005 г. // Тюменский курьер. 2007. 8 августа (спецвыпуск); распоряжение главы Администрации города Тюмени от 29 октября 2008 г. "О департаменте городского хозяйства Администрации города Тюмени" // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: Регионы".

40. Подпункт 41 п. 6 Положения "Об администрации района города Екатеринбурга", утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 9 июня 2009 г. // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2009. N 167.

41. Положение о муниципальном лесном контроле и надзоре за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов на территории городского округа Пущино, утвержденное решением Совета депутатов городского округа Пущино Московской области от 27 сентября 2007 г. // Пущинская среда. 2007. N 41.

42. Положение о порядке осуществления муниципального лесного контроля и надзора на территории муниципального образования город Тобольск, утвержденное Постановлением Администрации города Тобольска от 3 апреля 2008 г. // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: Регионы".

43. Пункт 1.4 Положения о муниципальном лесном контроле на территории города Красноярска, утвержденного Постановлением главы города Красноярска от 4 августа 2009 г. // Городские новости. 2009. 12 августа.

44. Пункт 4 ст. 1 Муниципального нормативного правового акта городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области от 20 октября 2008 г. "Положение об осуществлении муниципального лесного контроля и надзора" // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: Регионы".

45. Положение о порядке осуществления муниципального лесного контроля на территории муниципального образования город Белокуриха Алтайского края, утвержденное решением Белокурихинского городского Совета депутатов от 14 июля 2010 г. // Сборник муниципальных правовых актов города Белокурихи. 2010. 19 июля (спецвыпуск).

46. Положение "Об организации использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, расположенных в границах Дальнереченского городского округа", утвержденное решением Думы Дальнереченского городского округа от 16 июля 2010 г. // Дальнеречье. 2010. 29 июля.

47. Положение о муниципальном лесном контроле и надзоре на территории городского поселения Мышкин, утвержденное решением муниципального Совета городского поселения Мышкин от 24 мая 2010 г. // Официальный вестник. 2010. 29 мая.

48. Положение о порядке осуществления муниципального лесного контроля и надзора на территории городского округа Верхняя Тура, утвержденное Постановлением главы городского округа Верхняя Тура от 16 июня 2011 г. // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: Регионы".

49. Порядок осуществления муниципального лесного контроля и надзора на территории городского округа Ревда, утвержденный Постановлением Администрации городского округа Ревда от 24 июня 2010 г. // Муниципальные ведомости. 2010. 5 июля.

50. Пункт 1.4 Положения о муниципальном лесном контроле и надзоре в городе Иркутске, утвержденного решением Думы города Иркутска от 21 мая 2009 г. // Иркутск официальный. 2009. 5 июня.

51. Положение о порядке осуществления контроля и надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (муниципального лесного контроля и надзора) на территории города Железнодорожного, принятое решением Совета депутатов городского округа Железнодорожный Московской области от 19 ноября 2008 г. // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: Регионы".

52. Порядок осуществления муниципального лесного контроля на территории Серовского городского округа, утвержденный решением Думы Серовского городского округа от 28 сентября 2010 г. // Муниципальный вестник. 2010. 14 октября.

53. Административный регламент по исполнению муниципальной функции по осуществлению муниципального лесного контроля и надзора на территории Сысертского городского округа, утвержденный Постановлением Администрации Сысертского городского округа от 20 сентября 2010 г. // Вестник Сысертского городского округа. 2010. 7 октября.

54. Пункт 9 Положения об осуществлении муниципального лесного контроля и надзора на территории города Троицка, утвержденного решением Собрания депутатов города Троицка Челябинской области от 17 февраля 2010 г. // Вперед. 2010. 9 марта.

55. Пункт 6 Порядка осуществления муниципального лесного контроля и надзора в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, утвержденного решением Думы городского округа Заречный от 24 сентября 2009 г. // Бюллетень официальных документов городского округа Заречный. 2009. N 43.

56. Пункт 1.3 Положения о порядке осуществления муниципального лесного контроля на территории городского округа Лосино-Петровский, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Лосино-Петровский Московской области от 24 сентября 2009 г. // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: Регионы".

57. Положение о муниципальном лесном контроле и надзоре за использованием, охраной, защитой и воспроизводством городских лесов, расположенных на территории муниципального образования "Город Ижевск", утвержденного Постановлением Администрации города Ижевска от 27 ноября 2008 г. // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: Регионы".

58. Положение о муниципальном лесном контроле и надзоре на территории города Тюмени, утвержденное Постановлением Администрации города Тюмени от 29 июля 2010 г. // Тюменский курьер. 2010. 17 августа.

59. Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 27. Ст. 3282.

60. Положение о муниципальном лесном контроле и надзоре за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов на территории муниципального образования городское поселение "Город Людиново", утвержденное решением городской Думы городского поселения "Город Людиново" от 14 апреля 2011 г. // Твердый знакЪ. 2011. 20 апреля.

61. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

62. Решение Совета депутатов Гаткинского сельского поселения Советско-Гаванского муниципального района от 26 декабря 2008 г. "О передаче осуществления части полномочий органов местного самоуправления Гаткинского сельского поселения органам местного самоуправления Советско-Гаванского муниципального района" // Сборник нормативно-правовых актов органов местного самоуправления Гаткинского сельского поселения Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края. 2008. N 11(37); решение Совета народных депутатов Салаирского городского поселения от 25 ноября 2010 г. "О передаче МО "Салаирское городское поселение" осуществления части своих полномочий МО "Гурьевский район" // Вестник самоуправления. 2010. 30 ноября.

63. Постановление Правительства Хабаровского края от 21 сентября 2007 г. "Об утверждении Положения об управлении лесами Правительства Хабаровского края" // Собрание законодательства Хабаровского края. 2007. N 9 (62).

64. Постановление Администрации Режевского городского округа от 31 июля 2009 г. "Об утверждении Реестра наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов местного самоуправления и Реестра наиболее коррупционно опасных должностей муниципальной службы Режевского городского округа" // Режевская весть. 2009. 29 сентября.

Название документа