Правовой механизм государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения в современной России: особенности формирования, тенденции и перспективы
(Липски С. А.) ("Право и экономика", 2011, N 12) Текст документаПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНОЧНОГО ОБОРОТА ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ, ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ
С. А. ЛИПСКИ
Липски Станислав Анджеевич, профессор кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству. Доктор экономических наук. Научная специализация - экономика и управление народным хозяйством; природоресурсное право, аграрное право, экологическое право. Сфера научных интересов - правовой механизм регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения и обеспечения их рационального и эффективного использования. Родился 29 ноября 1964 г. в с. Баковка Звенигородского района Московской области. В 1989 г. окончил Московский институт инженеров землеустройства. В 1998 г. защитил кандидатскую диссертацию по теме "Совершенствование государственного земельного кадастра Российской Федерации в условиях разграничения земель по формам собственности и развития земельного рынка", в 2007 г. - докторскую диссертацию по теме "Государственное регулирование рыночного оборота сельскохозяйственных угодий (теория, методология, практика)". Автор более 100 научных и учебно-методических работ по вопросам регулирования земельных отношений, земельного права, землеустройства и земельного кадастра, в том числе: "Земельные отношения и землеустройство: основные результаты десятилетия реформ: Монография" (М., 2000); "Проблемы управления сельскохозяйственным землепользованием в современной России: Монография" (М., 2001); "Институциональные преобразования в системе земельных отношений и их исследование (модель России конца XX - начала XXI века): Монография" (М., 2002); "Государственное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в условиях развития рыночных отношений (теория, методы, практика: российская модель конца XX - начала XXI века): Монография" (М., 2005); "Земельное право и проблемы правового регулирования использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения: Учебное пособие" (М., 2011).
В статье анализируется действующее законодательство в области регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения. Исследуется, в какой мере при формировании правовых регуляторов были учтены зарубежный опыт и возможность его использования. Раскрыты особенности образования и современные проблемы земельных долей.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения; государственное регулирование; земельный рынок; собственность; земельные доли; зарубежный опыт.
The legal mechanism of state regulation of the agricultural land market in modern Russia: peculiarities of formation, development trends and prospects S. A. Lipsky
The article provides an overview of the current laws regulating the agricultural land market. It provides examples of foreign experience and the possibility of using them. The peculiarities of formation of land shares and the current problems associated with them are considered.
Key words: agricultural land; state regulation; land market; property; land shares; foreign experience.
В минувшем веке в нашей стране рыночный оборот земель был невозможен в силу того, что вся земля находилась исключительно в собственности государства, и был нецелесообразен в условиях планово-распорядительной экономики. Ликвидация монополии государственной собственности на землю и другие реформы 1990-х гг. привели к качественно новой ситуации в вопросе правового регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве. Наиболее существенными новациями стали передача большей части сельскохозяйственных угодий в частную собственность и формирование рыночного оборота указанных земель. В вопросах использования земель соответствующие правовые механизмы (целевое назначение земель, их учет и охрана, ответственность за совершение земельных правонарушений и др.) применяются в нашей стране уже много десятилетий. Здесь давно сложились как сами нормы, так и правоприменительная практика. Конечно, реформы 1990-х гг. повлекли определенную трансформацию ранее действовавших норм. Однако кардинального пересмотра законодательства и выработки принципиально новых механизмов регулирования при этом не требовалось. Что касается правовых механизмов регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, то их формирование осуществлялось вновь, по мере развития рыночных земельных отношений. Земли сельскохозяйственного назначения с точки зрения их гражданского оборота как в начальный период реформ 1990-х гг., так и в настоящее время подразделяются на два принципиально разных сектора. Первый сектор - это земельные участки, используемые населением для ведения нетоварного сельскохозяйственного производства и иных целей (личные подсобные хозяйства, садовые и огородные участки). Вопросы, связанные с правомерностью нахождения этих земель в частной собственности и их гражданского оборота, были решены еще в 1992 г. <1>. Позднее правомерность сделок с такими участками была подтверждена Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". В настоящее время оборот земель в данном секторе регулируется гражданским законодательством. -------------------------------- <1> Закон РФ от 23 декабря 1992 г. N 4196-1 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства".
Второй, больший по площади и по своему хозяйственному значению, сектор - это земельные участки, используемые в товарном сельскохозяйственном производстве хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, унитарными предприятиями (бывшие колхозы-совхозы), научно-исследовательскими и т. п. организациями, а также крестьянскими (фермерскими) хозяйствами (далее - КФХ). Применительно к данному сектору вопрос о частной собственности и рыночном обороте земель вызывал дискуссии как на протяжении 1990-х гг. прошлого столетия (хотя их передача в частную собственность произошла еще в 1992 - 1993 гг.), так и позднее, после принятия необходимых законодательных актов. В определенной мере этот вопрос вызывает дискуссии и сейчас. Главное, правовой режим этих земель (и особенности их рыночного оборота) регулируется специальным законом, предусматривающим правила, во многом отличные от общих подходов гражданского законодательства. Рассмотрим подробнее, как за последние 20 лет формировался и развивался механизм регулирования рыночного оборота земель, используемых в товарном сельскохозяйственном производстве. Процесс передачи указанных земель в частную собственность начался в 1992 - 1993 гг. (земельные доли). Соответственно, с того времени с приватизированными участками могли совершаться разного рода рыночные сделки. Однако правомерность таких сделок, как и правовой статус приватизированных земель сельскохозяйственного назначения, на протяжении 1990-х гг. вызывала сомнение, главным образом по причине того, что основные решения по их приватизации, а также последующему распоряжению ими принимались на уровне Президента и Правительства страны. Между тем, согласно принятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации, условия и порядок пользования землей должны были определяться на основе федерального закона (статья 36). С принятием в 2001 г. действующего в настоящее время Земельного кодекса Российской Федерации <2> (далее - ЗК РФ) удалось преодолеть законодательную неопределенность 1990-х гг. по большинству земельно-правовых вопросов. Однако ряд принципиальных вопросов, в том числе вопрос об обороте земель сельскохозяйственного назначения, ЗК РФ 2001 г. не решил. Данный вопрос был урегулирован позднее Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон об обороте земель). Естественно, при разработке соответствующего законопроекта были приняты во внимание главным образом механизмы регулирования, применявшиеся в других странах, поскольку отечественный опыт правового регулирования рынка указанных земель к тому времени отсутствовал (во всяком случае, на федеральном уровне). -------------------------------- <2> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ.
Важно отметить, что мировая практика регулирования использования и рыночного оборота сельскохозяйственных земель складывалась путем постепенного ограничения со стороны государства возможностей частных собственников по распоряжению имеющимися у них земельными ресурсами. Это был длительный эволюционный процесс, начавшийся примерно с конца XIX в., причем вновь вводимые меры, как правило, уменьшали объем имевшихся прав частных земельных собственников. В современной России механизмы регулирования рынка сельскохозяйственных земель стали применяться к правам, приобретенным сравнительно недавно. К моменту формирования соответствующих механизмов такие права все еще не воспринимались как неотъемлемые (как это было в странах с давно устоявшейся системой прав на землю). Это в значительной мере упрощало заимствование практически любых правовых регуляторов, действующих в разных странах, в том числе в достаточно уникальных комбинациях. В результате современное российское законодательство предусматривает комплекс мер, обеспечивающих регулирующее участие государства на рынке сельскохозяйственных земель. В определенной степени эти меры дополняют и усиливают эффект друг друга. Рассмотрим, насколько нашли применение в наших условиях основные механизмы регулирования сделок с сельскохозяйственными угодьями, используемые в мировой практике, - в период, предшествовавший принятию Закона об обороте. Зарубежный опыт достаточно активно анализировался многими исследователями, в частности Н. В. Комовым, П. Ф. Лойко, О. Б. Леппке и др. [1 - 3], в том числе в наших разработках [4]. 1. Важнейшей задачей при разрешении (легализации) рыночного оборота сельскохозяйственных земель было и остается их сохранение в сфере аграрного производства. Это достигается путем установления государством обязательного целевого назначения земель. Такой подход свойствен как сложившейся за предыдущие десятилетия отечественной практике, так и зарубежной. Так, во Франции распространено территориальное планирование земель: урбанизированные зоны, земли, занятые лесами и заповедниками, земли сельскохозяйственного производства и зоны специальной деятельности. В США - зонирование: урбанистические, сельскохозяйственные и экологические зоны. В Великобритании аналогичным является планирование городской и сельской территории, в Бельгии - генеральный план национальной территории. Необходимость сохранения целевого использования земельных участков стала одним из основных принципов Закона об обороте земель (п. 3 ст. 1), а процедурные аспекты, связанные с переводом (в исключительных случаях) земель сельскохозяйственного назначения в другие категории, определены специальным Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". 2. Учитывая опасения (возможно, излишние) массовой скупки сельскохозяйственных угодий иностранными лицами, чреватой подавлением потенциала отечественных сельхозтоваропроизводителей со стороны зарубежных конкурентов (это уже угроза продовольственной безопасности страны), а также обострением социальной напряженности, требовалось оградить эти земли от иностранного капитала. В связи с этим в Законе об обороте земель учтен опыт США по ограничению возможностей иностранных лиц приобрести сельскохозяйственную землю из федеральной собственности. Особый порядок предоставления земель иностранным лицам (только аренда) стал принципом указанного Закона (п. 3 ст. 1 и ст. 3). При этом предусмотрено, что, если в собственности иностранного лица оказались земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения или земельная доля (например, в результате наследования), они в течение года должны быть отчуждены собственником (п. 1 ст. 5). Следует отметить, что еще до 2002 г. ЗК РФ предусматривал ограничение прав иностранных лиц по приобретению в собственность земли на приграничных территориях. 3. Поскольку на рубеже XX - XXI вв. отечественный рынок сельскохозяйственных земель находился в стадии становления, когда неизбежны издержки роста и перекосы, требовался механизм, позволяющий государству не допустить экономически необоснованные сделки. Такой механизм - преимущественное право общества выкупить выставленные на продажу сельскохозяйственные земли - имелся, в частности, в законодательстве Франции и Германии (во Франции для этого существует специализированный общественный институт, а в Германии таким правом наделено государство - оно в данном случае выступает не как предприниматель, а лишь как посредник между продавцом и "лучшим" покупателем). Согласно Закону об обороте земель (п. 1 ст. 8) субъекты Российской Федерации (государство) или в случаях, установленных региональным законом, органы местного самоуправления (также орган публичной власти) получили преимущественное право покупки земельных участков (кроме продажи с публичных торгов). Наделение указанным правом именно органов публичной власти, а не общественного института было обусловлено незавершенностью формирования гражданского общества к моменту принятия Закона об обороте земель. Для современной России данный механизм стал основным регулятором рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения. Этот механизм предусматривает, что продавец земельного участка извещает органы публичной власти о намерении продать участок с указанием цены и других существенных условий договора. Если соответствующие органы отказываются от покупки либо не уведомят продавца о намерении приобрести продаваемый участок, он может продать участок третьему лицу по цене не ниже цены, указанной в извещении (п. п. 2 и 3 ст. 8 Закона об обороте земель). Таким образом, принятие решения органа публичной власти не увязано с личностью покупателя. Несомненно, это снижает коррупционные риски. С другой стороны, отсутствие рычагов воздействия на потенциального покупателя не гарантирует, что произойдет перераспределение земель именно к наиболее эффективным хозяйствующим субъектам. В частности, процедура последующей продажи на торгах не отсекает покупателей, стремящихся приобрести землю как капитал, без намерения ее хозяйственного использования. В связи с этим возрастает значение мер, понуждающих собственника сельскохозяйственных земель обеспечить их использование, продать не используемые им земли, тем более отказаться от приобретения земли, если нет намерения ее использовать в последующем. 4. Возможность изъятия в публичную собственность необрабатываемых сельскохозяйственных земель предусмотрена законодательством ряда стран (Германии, Испании, Норвегии, Франции). Аналогичная норма была предусмотрена и при принятии в 2002 г. Закона об обороте земель: земельный участок может быть принудительно изъят у его собственника в судебном порядке в случае ненадлежащего использования (п. 3 ст. 6; случаи ненадлежащего использования определяются в соответствии с ЗК РФ; также по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, могут принудительно прекращаться иные права на землю). Однако реализовать на практике принудительное изъятие у собственника было затруднительно (в том числе в силу неконкретности понятия "ненадлежащее использование"). Существенным шагом в разрешении этой ситуации стало внесение в конце 2010 г. комплексных изменений в Закон об обороте земель (в частности, новая редакция п. п. 3 и 4 ст. 6) <3>. Теперь Правительством Российской Федерации устанавливаются конкретные критерии существенного снижения плодородия земель <4> и признаки их неиспользования (с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной, связанной с сельскохозяйственным производством, деятельности). -------------------------------- <3> Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 435-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения". <4> Постановление Правительства РФ от 22 июля 2011 г. N 612 "Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения".
В результате будет применен двустадийный механизм воздействия на собственников земельных участков, допускающих их длительное неиспользование или ухудшение качественного состояния: штрафы, накладываемые органами государственного земельного контроля (применение штрафов должно понудить собственника к рациональному использованию участка либо к его отчуждению); изъятие участка в судебном порядке через процедуру публичных торгов (вырученные в ходе таких торгов средства будут выплачиваться бывшему собственнику участка за вычетом расходов на организацию и проведение торгов). Следует учесть, что установление факта неиспользования (соответствия названным признакам) будет выявляться в ходе проверок в рамках государственного земельного контроля. При этом возможны проявления избирательного подхода. Как известно, государственный земельный контроль осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок. Причем последние проводятся: а) для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства; б) в случае получения от органов, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства. Кроме того, необходимо определиться с полномочиями контролирующих служб (сейчас это органы и Росреестра, и Россельхознадзора). Четкого разделения компетенции этих органов применительно к ситуации неиспользования участков из земель сельскохозяйственного назначения нет. Так, органы Росреестра наряду с полномочием осуществлять контроль за выполнением требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению наделены также полномочиями по контролю за выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности. Выполнение таких же иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности контролируют органы Россельхознадзора <5>. -------------------------------- <5> Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле".
Соответственно, информация от граждан или иных лиц о неиспользовании сельскохозяйственных земель может поступать как в органы Росреестра, так и в органы Россельхознадзора. В данном аспекте также следовало бы учесть и региональные особенности землепользования, в первую очередь это степень земледефицитности в регионе. Полагаем, что зачастую факты неиспользования будут выявляться не на всем находящемся в собственности земельном участке, а на его части (1 - 3 - 5 - 10 га и т. п.). Причем для регионов северной части европейской России, тем более для регионов Сибири и Дальнего Востока, такие незначительные по площади факты неиспользования угодий не являются критичными как с точки зрения устойчивого функционирования сельскохозяйственного производства, так и с точки зрения обострения социальной напряженности. Для земледефицитных регионов (особенно Северо-Кавказского федерального округа) в случаях выявления пустующих земель даже на небольшой площади должны приниматься соответствующие меры. 5. Действенным регулятором сельскохозяйственного землепользования стало установление предельных размеров земельных участков. При этом также был учтен зарубежный опыт - законодательство многих стран (Дании, Италии, Норвегии, Новой Зеландии) предусматривает для сельскохозяйственных земель ограничение максимально допустимых размеров земельных участков. В отношении частной земельной собственности этот подход (ограничение максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, находящихся в собственности одного лица и расположенных на территории одного муниципального района) в Законе об обороте земель был реализован сначала только для физических лиц, а с 2005 г. - и для юридических лиц (п. 2 ст. 4). В 2002 - 2005 гг. указанная норма носила, скорее, не экономический, а социальный характер - недопущение появления класса латифундистов. Следует отметить, что монополистические последствия собственности и долгосрочной аренды имеют много общего, поэтому некоторые ограничения по максимальному размеру арендуемых земель, вероятно, также целесообразны. Что касается установления минимально допустимых размеров земельных участков, которое позволяет избежать необоснованной фрагментации землепользования, чересполосицы, вклинивания, других неудобств в использовании (это практикуется, в частности, в Испании, Италии, Норвегии, Германии), то в Законе об обороте земель это также предусмотрено (п. 1 ст. 4). Вместе с тем, принимая во внимание существенные региональные различия, это детально регламентируется законами субъектов Российской Федерации. 6. Важным вопросом является обеспечение защиты прав арендаторов земли - чтобы они не чувствовали себя "временщиками" и проявляли более бережное отношение к земле. В ряде стран, в частности в Бельгии и Дании, арендатору предоставлено право преимущественной покупки арендуемого земельного участка. В Законе об обороте земель это учтено: по истечении срока договора арендатор имеет преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок (п. 5 ст. 9); по истечении трех лет аренды государственных или муниципальных земель арендатор может приобрести их в собственность по рыночной стоимости (п. 4 ст. 10). Мерой регулирования арендных отношений является также законодательное установление предельных размеров арендной платы за землю (Канада, Нидерланды, Германия, Франция). В современной России соответствующие ограничения распространяются только на передаваемые в аренду земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. В целом следует отметить, что указанные механизмы регулирования за минувшее десятилетие получили необходимое развитие. Они достаточно эффективны и в ближайшей перспективе их следует сохранить в полном объеме, а в более отдаленной перспективе можно отказаться от права преимущественной покупки земельных участков органами публичной власти. Что касается других регуляторов рынка сельскохозяйственных земель, реализованных в современной России частично или не принятых во внимание по различным причинам, то отметим среди них следующие: наделение преимущественным правом покупки сельскохозяйственных земель лиц, которые проживают в данной местности и для которых сельскохозяйственная деятельность является основной ("профессиональные фермеры"), в частности в Германии. При принятии Закона об обороте эта возможность не была реализована. Изменения, внесенные в Закон об обороте земель в 2005 г., допускают продажу земельной доли без выделения участка только другим сособственникам, а также сельскохозяйственной организации или К(Ф)Х, использующим земельный участок (п. 3 ст. 1; п. 1 ст. 12). Кроме того, следует рассмотреть возможность при выставлении земель на торги (например, из муниципальной собственности, в том числе бывшие невостребованные земельные доли) предоставить преимущественное право покупки местным сельхозтоваропроизводителям или резервировать для них часть земель; выдача специального разрешения государства на совершение сделки, которая может быть не санкционирована, если отчуждение земли приведет к хозяйственно нецелесообразному уменьшению или делению участка, а также если предусмотренная договором цена явно не соответствует стоимости участка. Такая практика сложилась в ряде европейских государств (Австрии, Норвегии, Финляндии, Германии). В современной России ее альтернативой стало преимущественное право покупки участка государством или муниципальным образованием, которое можно рассматривать как форму согласия на совершение сделки; установление возрастных, квалификационных и иных требований к приобретателям земельных участков (Норвегия, Швеция, Германия). Так, в Норвегии учитываются профессиональная квалификация приобретателя в области ведения хозяйства, его согласие проживать в данном хозяйстве и самому вести его. В Германии покупателем участка, используемого в сельском хозяйстве, может стать тот, кто не менее 10 лет арендовал его. В современной России данный механизм не задействован. Вместе с тем некоторые требования можно было бы предусмотреть в отношении вновь образуемых КФХ, например в рамках федерального закона, регламентирующего деятельность таких хозяйств. Это стало бы дополнительной мерой по "отсечению" недобросовестных покупателей земель сельскохозяйственного назначения, не имеющих намерения их последующего хозяйственного использования; в нашей стране не реализовано свойственное Норвегии положение о запрете на отчуждение земельного участка в течение 10 лет после его приобретения, а также об обязанности в течение года после покупки участка переехать на него жить и вести хозяйство. Хотя подобный мораторий на продажу земли, полученной от государства, действовал в России в 1992 - 1993 гг. (10 лет при бесплатном ее получении и пять лет в случае покупки у государства). Полагаем, что такие меры были обоснованны на стадии формирования земельного рынка, сейчас же, когда и соответствующий рынок, и комплекс мер по его регулированию уже сложились, вводить такой регулятор нецелесообразно; недробимость и единонаследие земель фермерских хозяйств (собственность на землю одного лица: Германия, Франция, Швейцария, Австрия, Норвегия). С формальной точки зрения в отечественном законодательстве это не применяется, так как в России реализована иная модель - имущество принадлежит членам КФХ на праве совместной собственности. Вместе с тем, по существу, правило недробимости фермерских земель действует: согласно Федеральному закону от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" при выходе из хозяйства одного из его членов участок разделу не подлежит (п. 1 ст. 9). Следует отметить важнейшую специфическую особенность современного отечественного сельскохозяйственного землепользования - большая часть сельскохозяйственных угодий поделена на земельные доли. Причем в силу особенностей образования таких долей и их правового статуса не представляется возможным применить опыт развитых стран для решения проблем земельных долей. С необходимостью приватизации сельскохозяйственных земель столкнулись практически все бывшие социалистические страны (Албания, Венгрия, Белоруссия, Казахстан, Латвия, Литва, Украина), где так же, как и в России, был осуществлен раздел земли на паи (доли) между сельскими жителями. Другим вариантом приватизации стала реституция (возврат земли лицам, имевшим ее в собственности до национализации) - Болгария, Чехословакия, ГДР, Словения, Эстония [5]. В России при проведении приватизации сельскохозяйственных угодий решались сразу три задачи: создать частную земельную собственность путем наделения сельского населения земельными долями в счет земель сельскохозяйственных предприятий - социально-политическая задача; форсировать на этой основе реорганизацию существовавших колхозов и совхозов - организационно-экономическая задача; стимулировать создание новой организационно-правовой системы сельскохозяйственного производства, предусматривающей в том числе концентрацию земельных долей у наиболее эффективных сельскохозяйственных товаропроизводителей, - экономико-правовая задача. К середине 1990-х гг. практически на всей территории страны процесс наделения земельными долями был завершен. В результате в частную собственность почти 12 млн. человек перешло более 115 млн. га сельскохозяйственных угодий (61,8% из находившихся к началу 1992 г. в пользовании сельскохозяйственных предприятий). Однако пока лишь девятая часть собственников долей (1,4 млн.) осуществили государственную регистрацию своих прав, а на местности выделено только 18 млн. га земель, соответствующих земельным долям. Специфическими чертами формирования и последующего оборота земельных долей стали: безвозмездность передачи земли в собственность сельского населения. При этом значительную часть собственников долей составляли лица, не состоявшие в трудовых отношениях с хозяйством, в счет земель которого образована их доля (пенсионеры, работники социальной сферы); отсутствие оформленных границ приватизируемых участков - в общую долевую собственность передавался не весь массив земель, используемых сельскохозяйственным предприятием (участок или участки, имевшие установленные границы), а только сельскохозяйственные угодья; увязка приватизации земли с передачей в частную собственность иных видов имущества сельскохозяйственных предприятий - одновременно происходило наделение как земельной долей, так и имущественным паем, впоследствии их можно было обменять; неоднократные изменения в 1992 - 1993 гг. условий и порядка приватизации земли, что повлекло нарушение субъективного состава участников приватизации; пробелы и противоречивость в земельном законодательстве вплоть до принятия в 2001 г. ЗК РФ и вступления в силу в 2003 г. Закона об обороте земель; разнонаправленно менявшийся объем прав владельцев земельных долей при совершении с ними разного рода сделок - его расширение в 1990-е гг. (в то время земельные доли существенно отличались по возможностям распоряжения ими от института долевой собственности, свойственного гражданскому законодательству) и его ограничение начиная с 2002 г.; отнесение к компетенции общего собрания собственников земельных долей решения вопросов владения, пользования и распоряжения соответствующим земельным участком. Закон об обороте земель внес известное упорядочение правового режима земель, поделенных на доли. Он законодательно определил понятие земельной доли как доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и установил особенности совершения сделок с такими долями. Однако и после принятия указанного Закона значительную земельную площадь (по различным оценкам, более 25 млн. га) составляют невостребованные земельные доли, собственники которых почти за 20 лет так и не предприняли каких-либо действий по распоряжению доставшейся им в собственность землей. Наличие значительного количества невостребованных земельных долей обусловлено не только пассивностью их владельцев, но и такими объективными факторами, как: сложное финансовое положение агропромышленного комплекса (в последние годы ситуация улучшилась, но негативное влияние оказал мировой финансовый кризис); недостаточная мотивация к инвестициям в земли сельскохозяйственного назначения; длительное отсутствие (все 1990-е гг.) законодательной определенности в отношении земельных долей, возможностей совершать с ними гражданско-правовые сделки, а также гарантии прав по последующему распоряжению земельным участком, полученным в счет доли; сложность и дороговизна землеустроительных и земельно-кадастровых процедур. С 1 июля 2011 г. вступили в силу изменения в Закон об обороте земель <6>, которые конкретизируют ряд вопросов, связанных с невостребованными земельными долями. Так, в качестве невостребованной может быть признана земельная доля: а) принадлежащая на праве собственности гражданину, не передавшему ее в аренду или не распорядившемуся ею иным образом в течение трех и более лет подряд; б) сведения о собственнике которой не содержатся в решениях органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий; в) собственник которой умер и наследники отсутствуют. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 435-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения".
Указанные законодательные новации должны побудить собственников невостребованных земельных долей предпринять предусмотренные законом действия по распоряжению своими долями (такие доли перестанут быть невостребованными). Те земельные доли, которые останутся невостребованными, будут переоформлены в муниципальную собственность. Все это должно способствовать более полному вовлечению сельскохозяйственных угодий в хозяйственное использование и упорядочению земельных отношений в сельскохозяйственном производстве. Таким образом, большая часть (но не все) используемых в других странах механизмов, позволяющих регулировать рынок сельскохозяйственных земель, применяется в современной России. Почти десятилетняя практика применения указанных регуляторов, с одной стороны, позволила выявить ряд названных проблем в их практической реализации. С другой стороны, соответствующие регуляторы уже сформировались, и к вопросу об их возможной корректировке следует подходить с осторожностью. Основными требованиями при последующем совершенствовании действующих регуляторов являются сохранение и усиление их комплексности в целях более рационального использования имеющихся земельных ресурсов и создания условий для устойчивого и эффективного развития отечественного агропромышленного комплекса.
Список литературы
1. Комов Н. В. Управление земельными ресурсами России: российская модель землепользования и землевладения. М.: РУССЛИТ, 1995. 301 с. 2. Леппке О. Б. Проблемы правового регулирования земельных отношений на современном этапе // Достижения науки и техники АПК. 1998. N 3. С. 4 - 7. 3. Лойко П. Ф. Современное многоукладное землепользование (некоторые аспекты теории, мировой и отечественной практики): Информ.-аналит. материал к I Всероссийскому конгрессу "Земля России: экономика, право, собственность". М.: Федеральный кадастровый центр "Земля"; РАГС, 2001. 4. Липски С. А. Проблемы управления сельскохозяйственным землепользованием в современной России: Монография. М.: ГУЗ, 2001. 5. Серова Е. В. Аграрные реформы в переходных экономиках: общие цели и различные траектории // Рыночная трансформация сельского хозяйства: десятилетний опыт и перспективы. М.: Энциклопедия российских деревень, 2000. С. 13 - 19.
Название документа