Правовое регулирование ограничений и оснований прекращения прав крестьянского (фермерского) хозяйства на земли сельскохозяйственного назначения: сравнительный анализ законодательства стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС
(Мельников Н. Н.) ("Юридический мир", 2012, N 1) Текст документаПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОГРАНИЧЕНИЙ И ОСНОВАНИЙ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ КРЕСТЬЯНСКОГО (ФЕРМЕРСКОГО) ХОЗЯЙСТВА НА ЗЕМЛИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СТРАН - УЧАСТНИЦ СНГ И ЕВРАЗЭС <*>
Н. Н. МЕЛЬНИКОВ
Мельников Николай Николаевич, доцент кафедры гражданского права и процесса юридического института ФГБОУ ВПО "Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс", кандидат юридических наук.
В статье на основе анализа действующего законодательства стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС рассмотрены вопросы ограничений и прекращения прав на землю крестьянским хозяйством. Выводы, изложенные автором, могут быть использованы в правоприменительной практике.
Ключевые слова: крестьянское хозяйство, глава, члены фермерского хозяйства, имущество фермерского хозяйства, земельный участок.
Legal regulation of limitations and grounds for termination of rights of peasant's (farmer's) economy to agricultural lands: comparative analysis of legislation of the countries - members of the CIS and EurAsEC N. N. Mel'nikov
The article of the basis of analysis of the current legislation of the countries - members of the CIS and EurAsEC considers the issues of limitations and termination of rights to land by peasant's economy. The conclusions made by the author can be used in law-application practice.
Key words: peasant's economy, head, members of farmer's economy, property of farmer's economy, land plot.
В странах СНГ и ЕврАзЭС <1> основания и порядок прекращения прав на земельный участок, приобретенный для ведения фермерского хозяйства, регулируются Земельным кодексом, Гражданским кодексом, Законами об обороте земель сельскохозяйственного назначения и о крестьянском (фермерском) хозяйстве (КФХ). -------------------------------- <1> В настоящей работе под странами СНГ и ЕврАзЭС понимаются государства - бывшие республики СССР, включая Россию.
Согласно ст. 44 ЗК РФ право собственности на земельный участок прекращается при его отчуждении другим лицам, отказе от права собственности и принудительном изъятии участка в порядке, установленном гражданским законодательством. В соответствии со ст. 284 ГК РФ земельный участок, не используемый по назначению более трех лет, подлежит изъятию. В указанный период не включается время, когда участок не мог использоваться из-за стихийных бедствий или иных заслуживающих внимания обстоятельств. Земельный участок подлежит изъятию у собственника, если при его использовании существенно снижается плодородие земель либо значительно ухудшается экологическая обстановка (ст. 285 ГК РФ). Порядок и основания принудительного прекращения прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения регулируются Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <2>, но из ст. 44 ЗК РФ не следует, что данный Закон отнесен к числу специальных актов, регламентирующих рассматриваемые отношения. При этом между Законом об обороте и положениями ст. 284, 285 ГК РФ существуют определенные расхождения. Согласно п. 3 - 11 ст. 6 Закона об обороте критерии существенного снижения плодородия и критерии значительного ухудшения экологической обстановки, наличие которых необходимо для изъятия земельного участка, устанавливаются Правительством РФ, но в ст. 284, 285 ГК Правительство в качестве управомоченного органа для определения данных критериев не указано. В Гражданском кодексе также не предусматривается ряд условий, являющихся обязательными для принудительного прекращения права собственности на участок, в соответствии с п. 3 - 11 ст. 6 Закона об обороте. К их числу можно отнести правила о сроке освоения земельного участка, обязательности применения мер административного наказания, сроках проведения торгов по продаже участка и условий его приобретения в государственную или муниципальную собственность. -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3018.
Юридическая природа изъятия земельного участка при его неиспользовании или ненадлежащем использовании определялась в литературе как мера юридической ответственности за нарушение земельного законодательства <3>. В судебной практике со ссылкой на ст. 286 ГК РФ подчеркивалась необходимость соблюдения органом, принявшим решение об изъятии участка ввиду его ненадлежащего использования, обязанности по заблаговременному предупреждению собственника о допущенных нарушениях <4>. Вопрос о порядке направления такого уведомления не урегулирован в ГК, а Земельный кодекс устанавливает соответствующую процедуру применительно к изъятию участков у лиц, не являющихся их собственниками <5>. В литературе указывалось, что содержание уведомления и условия его отправки должны регулироваться нормами земельного законодательства, в связи с чем по аналогии возможно применение положений ст. 54 ЗК РФ о предупреждении лиц, не являющихся собственниками земельного участка, об изъятии участка в случае неустранения нарушений его использования <6>. -------------------------------- <3> См.: Бабанов А. В. Основания и порядок прекращения прав на землю крестьянских (фермерских) хозяйств: Автореф. дис. ... к. ю.н. М., 2001. С. 25. <4> Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 20 декабря 2007 г. N А74-1049/07-Ф02-9347/07 // СПС "Гарант". 2011. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации: В 3 т. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина) (том 1) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2007 (3-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <5> Комментарий к Гражданскому кодексу РФ: В 2 т. Т. 1. Части первая, вторая ГК РФ / Под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина (автор комментария - И. А. Иконицкая). М.: Юрайт, 2009 // СПС "Гарант". 2011. <6> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая / Под ред. А. П. Сергеева (автор комментария - Е. Н. Абрамова). М.: Проспект, 2010.
Согласно п. 2 ст. 6 Закона об обороте принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, права безвозмездного срочного пользования, права аренды земельного участка осуществляется в соответствии с ГК РФ, ЗК РФ и Законом об обороте, однако в данном Законе основания и порядок прекращения прав на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков, развития не получили. Поэтому если земельный участок принадлежит фермеру на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования или аренды, то принудительное прекращение указанных прав осуществляется по основаниям и в порядке, установленном ЗК РФ. В данном случае должны соблюдаться правила ст. 54 ЗК РФ о принудительном прекращении прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, согласно которым изъятие допускается в случае неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа. Из анализа судебной практики также следует, что, если фермер к административной ответственности не привлекался, решение об изъятии участка является незаконным <7>. -------------------------------- <7> Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 10 сентября 2003 г. N КГ-А41/5965-03; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 9 октября 2003 г. N А06-409у/2002-НР // СПС "Гарант". 2011.
По смыслу норм ст. 287 ГК РФ прекращение прав на земельный участок арендаторов должно осуществляться в том же порядке, что и прекращение прав лиц, не являющихся собственниками, т. е. в соответствии с земельным законодательством. Таким образом, исходя из ст. 54 ЗК РФ, принудительное прекращение права аренды допускается после предварительного и заблаговременного предупреждения фермера-арендатора о существующих недостатках в использовании земельного участка. Расторжение договора аренды не допускается в период полевых сельскохозяйственных работ и в иных случаях, установленных федеральным законом (п. 3 ст. 46 ЗК РФ). В отличие от России, в ряде стран СНГ и ЕврАзЭС порядок прекращения прав на земельные участки фермерского хозяйства регулируется непосредственно Законом о КФХ. Так, согласно ст. 19 Закона Азербайджана "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" <8> право собственности главы хозяйства на земельный участок прекращается при добровольном отказе или отчуждении участка, обращении на него взыскания, выкупе для государственных или муниципальных нужд и изъятии земельного участка, используемого не по назначению. В отношении Казахстана необходимо добавить, что согласно п. 2 ст. 12 Закона Казахстана "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" <9> правило о принудительном прекращении прав на земельный участок при его неиспользовании по назначению не действует в течение одного года с момента предоставления земли, если более длительный срок не предусмотрен законодательством Республики Казахстан. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого земля не могла обрабатываться из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование. -------------------------------- <8> URL: http://www. zewo. ru/laws/0102.php (последнее посещение: 24.12.2010). <9> Ведомости парламента Республики Казахстан. 1998. N 2 - 3. Ст. 26.
Специфика украинского законодательства проявляется в административном порядке прекращения прав на земельный участок, используемый с нарушением законодательства. Статья 144 Земельного кодекса Украины от 25 октября 2001 г. N 2768-III <10> предусматривает обязанность государственного инспектора в случае выявления нарушения земельного законодательства составить протокол и выдать предписание о необходимости его устранения в 30-дневный срок. Невыполнение предписания влечет наложение административного взыскания и повторную выдачу предписания о прекращении правонарушения в 30-дневный срок. Если в указанный период нарушения законодательства не устранены, то государственный инспектор по использованию и охране земель обращается в соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления с ходатайством о прекращении прав на земельный участок. Решение уполномоченного органа может быть обжаловано в судебном порядке. -------------------------------- <10> Ведомости Верховной Рады (ВВР). 2002. N 3 - 4. Ст. 27.
Законодательством России, стран СНГ и ЕврАзЭС предусматриваются специальные положения, регламентирующие принудительный выкуп (изъятие) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, которые определялись в российской юридической литературе как объективная необходимость в использовании земельного участка для "обеспечения социально значимых интересов и потребностей общества в целом" <11>. Согласно ст. 49 ЗК РФ основания изъятия носят исключительный характер и включают случаи, связанные с выполнением международных обязательств РФ, необходимостью размещения объектов энергетических систем, обороны, транспорта, путей сообщений, космических объектов и объектов, обеспечивающих деятельность естественных монополий. -------------------------------- <11> См.: Дихтяр А. И., Клейменова Е. С. Практическое пособие "Изъятие (выкуп) земельного участка для государственных и муниципальных нужд: вопросы теории и практики" // СПС "Гарант". 2008.
Основания изъятия земельных участков не ставятся в зависимость от категории соответствующего участка. Однако согласно ст. 83 Земельного кодекса Республики Молдова от 25 декабря 1991 г. N 828-XII <12> особо ценные земли сельскохозяйственного назначения изымаются для государственных нужд в исключительных случаях на основании решения Правительства. В Беларуси изъятие особо ценных сельскохозяйственных земель в силу ст. 40 Кодекса "О земле" от 23 июля 2008 г. N 425-3 <13> не допускается. Земельные участки сельскохозяйственного назначения с кадастровой оценкой выше 40 баллов могут быть изъяты лишь на основании решения Президента Республики Беларусь или по его поручению Советом Министров (ст. 41). -------------------------------- <12> Monitorul Oficial. 04.09.2001. N 107. <13> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. N 187. 2/1522.
Земельный кодекс РФ также предусматривает специальные положения, регулирующие порядок изъятия особо ценных сельскохозяйственных угодий. В соответствии с п. 4 ст. 79 Кодекса земли сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), могут быть в соответствии с законодательством субъектов РФ включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается, следовательно, для несельскохозяйственных целей они изъяты быть не могут. Данное решение будет являться, с одной стороны, ограничением права на землю, с другой, запретом на изъятие участка для государственных или муниципальных нужд. Согласно ст. 6 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <14> запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки, которые включены в государственные природные заповедники. -------------------------------- <14> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2007. N 21. Ст. 2455.
Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 435-ФЗ <15> в ст. 6 Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" внесены изменения, согласно которым земельный участок сельскохозяйственного назначения может быть изъят у собственника в соответствии с ГК РФ, ЗК РФ и Законом об обороте. Пункты 3 - 11, которыми была дополнена ст. 6 Закона об обороте, подробно регламентируют основания и порядок прекращения прав на земельный участок, используемый с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки. При этом основания и порядок изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения для государственных или муниципальных нужд в Законе об обороте не получили развития, из чего следует, что применению подлежат положения, предусмотренные Земельным и Гражданским кодексами. -------------------------------- <15> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 1. Ст. 47.
Согласно ст. 55 ЗК РФ изъятие земельного участка допускается при условии предварительного и равноценного возмещения на основании решения суда. Применительно к гражданам, ведущим фермерское хозяйство, и другим сельскохозяйственным товаропроизводителям в законодательстве необходимо установить обязанность органа, принимающего решение об изъятии участка, выделить заинтересованному лицу в границах того же муниципального образования аналогичный по размеру и качеству земельный участок и средства, необходимые для его восстановления и строительства производственных и иных помещений. До окончания строительных работ следует предоставить право вести сельскохозяйственное производство на изымаемом участке. Заслуживает внимания также норма ст. 26 ЗК Молдовы, в которой особо оговаривается право собственника или иного правообладателя земли в случае принудительного прекращения прав на земельный участок собрать с него выращиваемый урожай. Аналогичные положения рекомендуется внести в ст. 55 ЗК РФ. В соответствии со ст. 78 Земельного кодекса РФ строительство дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов осуществляется без перевода земельных участков сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий. В этом случае устанавливается охранная зона, что влечет согласно ст. 56 Кодекса введение ограничения прав на землю актами исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления или решением суда. Ограничения прав на землю устанавливаются бессрочно или на определенный срок, сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу и подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Иной подход наблюдается в Молдове, где ст. 74 Земельного кодекса содержит положения о "временном" изъятии земель сельскохозяйственного назначения в целях проведения геологоразведочных работ, прокладки линий связи и электропередачи, газопроводов, водопроводов и других подобных сооружений с последующей компенсацией собственникам и пользователям земли причиненных убытков. Молдавское законодательство нечетко определяет понятие временного изъятия земельного участка. Поскольку такое изъятие не влечет прекращение прав фермера на земельный участок, правильнее было бы говорить не об изъятии, а об ограничении соответствующего права. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о необходимости обеспечения взаимосвязи и соподчиненности положений ГК РФ и ЗК РФ как общих норм права и специального нормативного акта - Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", что позволит осуществлять более эффективное государственное управление земельными ресурсами в данной сфере общественных отношений и надлежащим образом защитить права собственников и иных правообладателей земельных участков.
Название документа