Значение земельно-правовой ответственности для обеспечения земельного правопорядка
(Сухова Е. А.) ("Юрист", 2014, N 2) Текст документаЗНАЧЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВОПОРЯДКА
Е. А. СУХОВА
Сухова Елена Александровна, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.
Статья посвящена исследованию понятия, сущности и проблем эффективности земельно-правовой ответственности на современном этапе. Определяется ее потенциал в сфере защиты и укрепления земельного правопорядка.
Ключевые слова: земельно-правовая ответственность, правонарушитель, правопорядок, земельный участок, принудительное прекращение прав.
Significance of land-law responsibility for ensuring land legal order E. A. Sukhova
Sukhova Elena Aleksandrovna, assistant professor of the chair of land and environmental law of the Saratov state law academy candidate of juridical sciences.
Article is devoted to research of concept, essence and problems of efficiency of land legal responsibility now. Its potential in the sphere of protection and strengthening of a land legal order is determined.
Key words: land legal responsibility, offender, legal order, land plot, deprivation of the rights.
Правопорядок - это порядок, обеспечивающий стабильность общественной жизни, регулируемый правом. Однако, как справедливо утверждал Г. В. Чубуков, "право имеет сложную структуру... Отрасль права как наиболее крупный структурный элемент правовой системы регламентирует и упорядочивает широкую область общественных отношений, связанных между собой известным родством по предмету регулирования. Она придает им устойчивость, упорядоченность, свойственную чертам правового порядка, отражающего особенности регулируемых правом родственных общественных отношений" <1>. В связи с этим ученый совершенно справедливо считал правомерным утверждать о существовании в российском обществе отраслевых видов правопорядка, в том числе земельного. -------------------------------- <1> Чубуков Г. В. Земельное право России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция". М.: Издательство г-на Тихомирова М. Ю., 2002.
Земельный правопорядок существует тогда, когда все участники земельных правоотношений соблюдают нормы земельного права: беспрепятственно реализуют права и надлежаще исполняют обязанности. Нарушение субъективных прав и невыполнение возложенных законом обязанностей посягают на установленный в обществе и охраняемый законом земельный правопорядок и в конечном счете влекут юридическую ответственность. В механизме обеспечения земельного правопорядка важную роль играют все виды юридической ответственности, однако особое место, на наш взгляд, занимает ответственность земельно-правовая. В период развития советского земельного права институт земельно-правовой ответственности регламентировался Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г., содержащими правила принудительного лишения виновного субъекта права пользования земельным участком (см. ст. 50). В этот период было положено начало теоретическим разработкам данного вопроса. В 90-е годы и вплоть до вступления в действие ныне действующего Земельного кодекса РФ на федеральном уровне рассматриваемый вид ответственности не регулировался. Н. А. Духно, Г. В. Чубуков в этот период отмечали: "В прошлом выдвигалась в научной литературе концепция существования земельно-правовой ответственности как самостоятельной категории права, но она не получила широкого обсуждения в теории и осталась, по существу, забытой" <2>. -------------------------------- <2> Духно Н. А., Чубуков Г. В. Земельный правопорядок и ответственность: Учеб. пособие. М., 1998. С. 217.
Интерес к проблемам земельно-правовой ответственности возрос с 2001 г., после вступления в силу Земельного кодекса РФ (ст. 54) и гл. 17 Гражданского кодекса РФ (ст. 284 - 287). Согласно названным нормативным правовым актам санкция земельно-правовой ответственности заключается в принудительном прекращении у лица права на земельный участок за совершение отдельных видов земельных правонарушений (ненадлежащее использование). Суть закрепления законодательством данной меры состоит в том, чтобы установить специальную меру воздействия на поведение собственников, землевладельцев и землепользователей в целях обеспечения стабильного и надлежащего земельного правопорядка. Однако в юридической литературе данный вопрос продолжает оставаться спорным. Так, ряд ученых полагают, что такой вид ответственности, как земельно-правовая, отсутствует. Например, по мнению Н. Н. Аверьяновой, в ст. 45 - 47, 54 Земельного кодекса РФ закреплена не специальная земельно-правовая ответственность, а не что иное, как деликтная имущественная ответственность за земельные правонарушения, предусмотренная нормами земельного законодательства <3>. -------------------------------- <3> Аверьянова Н. Н. К вопросу о специальной земельно-правовой ответственности // Известия Саратовского университета. Т. 10. Сер. "Экономика. Управление. Право". Вып. 2. 2010. С. 73.
Представители науки административного права высказывают мнение о необходимости закрепления принудительного прекращения прав на землю за ненадлежащее использование в качестве санкции административно-правовой ответственности <4>. -------------------------------- <4> Амелин Ю. А. Административная ответственность за правонарушения в сфере земельных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
Следует отметить, что в научной литературе поддерживается также позиция о бесперспективности выделения специальной ответственности в пределах каждой отрасли, объясняемая тем, что категории правонарушения и ответственности носят межотраслевой характер и используются во всех отраслях законодательства <5>. Действительно, в правовой доктрине признаются только традиционные пять видов юридической ответственности. Однако современные правовые реалии все чаще диктуют необходимость более гибкого подхода к классификации, признания исключений из общего правила. Суждение о признании самостоятельности земельно-правовой ответственности (как изъятия из общего правила) основано на том, что в земельном законодательстве уже содержится собственная, присущая только этой отрасли, санкция и особый процессуальный порядок ее применения, что не "перекрывается" другими видами ответственности. В этом смысле разрабатывать новые правовые нормы не нужно, необходимо лишь усовершенствовать существующие. -------------------------------- <5> Анисимов А. П., Чаркин С. А. Теоретические вопросы земельно-правовой ответственности // Евразийский юридический журнал. 2012. N 51. С. 86 - 90.
Ученые, поддерживающие мнение о самостоятельном характере земельно-правовой ответственности, тем не менее предлагают различные определения ее понятия. Так, К. Х. Ибрагимов под земельно-правовой ответственностью понимает признание обязанности лица, виновного в нарушении земельного законодательства, либо претерпевать соразмерные его правонарушению адекватные лишения личного или имущественного характера, либо совершать общественно полезные поступки <6>. На наш взгляд, данное определение следует признать дискуссионным, поскольку, во-первых, не позволяет понять, чем отличается земельно-правовая ответственность от иных видов ответственности за нарушение земельного законодательства; во-вторых, не отрицая важности поощрительных мер и стимулирования, на современном этапе обязанности совершать общественно полезные поступки именно за совершенное правонарушение в законодательстве пока не предусмотрено. -------------------------------- <6> Ибрагимов К. Х. Вопросы земельно-правовой ответственности // Журнал российского права. 2006. N 10.
Собственную дефиницию предлагают А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков: "Земельно-правовая ответственность - это принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования либо права пожизненного наследуемого владения земельным участком за совершенные нарушения земельного законодательства (в порядке, предусмотренном ЗК РФ)" <7>. Данное определение земельно-правовой ответственности заслуживает поддержки. -------------------------------- <7> Анисимов А. П., Рыженков А. Я. Земельная функция современного государства: Монография. М.: Новый индекс, 2012.
В целом большинство специалистов едины во мнении, что вопросы принудительного изъятия земельных участков у землеобладателей в связи с ненадлежащим их использованием урегулированы недостаточно. В 2010 г. Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" был дополнен правовыми нормами, дополнительно регулирующими вопросы изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения. Принудительное изъятие земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у его собственника инициируется в случае неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после назначения органом государственного земельного надзора административного наказания и с истечением срока выданного предупреждения. В случае принятия судом решения о принудительном изъятии земельного участка реализацию такого земельного участка с торгов осуществляет уполномоченный орган субъекта РФ (ст. 6 Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"). Что касается собственника, в этом случае ему будет выплачена начальная цена за вычетом расходов на реализацию земельного участка. Таким образом, в Законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" разрешен вопрос о возмездности прекращения права собственности на земельный участок при совершении земельного правонарушения, поскольку ни в Гражданском кодексе РФ, ни в Земельном кодексе РФ однозначного ответа на него до сих пор не содержится. До этого момента точки зрения ученых-юристов относительно возмездности/безвозмездности изъятия в данном случае расходились: одни отстаивали безвозмездный характер изъятия <8>, другие признавали такую трактовку незаконной и предлагали включить в земельное законодательство гарантии изъятия у собственника таких земельных участков, в частности правила о возмездности изъятия <9>, что и было осуществлено. -------------------------------- <8> Елисеева И. А. Юридическая ответственность за порчу земли. Краснодар, 2004. С. 131. <9> Живихина И. Б., Филиппов П. М. Гражданско-правовые средства защиты интересов собственника при прекращении права собственности // Гражданское право. 2011. N 4. С. 25 - 28.
Однако в такой ситуации возникает вполне обоснованный вопрос относительно неблагоприятных последствий, которые несет собственник, виновный в ненадлежащем использовании земельного участка. Бытует мнение, что возмездность изъятия указывает на желание законодателя отказаться от наложения на виновного санкций, а значит, если правовые нормы не предусматривают неблагоприятных последствий для виновного - они не содержат ответственность. На наш взгляд, вопрос о возмездности прекращения права собственности на земельный участок при совершении земельных правонарушений законодателем не доработан. Предлагается решить его следующим образом: собственнику должна выплачиваться начальная цена за вычетом не только расходов на реализацию земельного участка, но и установленных экспертизой расходов, которые потребуются для восстановления надлежащего состояния земельного участка. Данный вывод объясняется тем, что основная цель земельно-правовой ответственности - изъять земельный участок у "нерадивых" собственников (пресечь бесхозяйственное использование), а также обеспечить его восстановление и дальнейшее рациональное и целевое использование. Необходимо заметить, что на практике все чаще выдвигается и более радикальное предложение решения данного вопроса: законодательно исключить возможность возврата денежных средств собственникам за изъятые земли <10>. -------------------------------- <10> Доклад об осуществлении Управлением федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан государственного земельного надзора за 2012 год. URL: http://www. to16.rosreestr. ru/kadastr/ goszemkontrol/ gos_zem_kontr/doklad_gzk (дата обращения: 15.04.2013).
Не вызывает сомнения, что процедура привлечения виновных лиц к земельно-правовой ответственности не получила до сих пор широкого распространения. В судебной практике можно найти немного примеров привлечения виновных землепользователей и землевладельцев к земельно-правовой ответственности, но они есть (например, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 27 ноября 2007 г. N Ф03-А59/07-1/4070 по делу N А59-159/07-С17; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16 мая 2008 г. по делу N А28-9165/2007-129/13 и др.) <11>. Исковые требования о прекращении прав на земельные участки судами удовлетворяются при условии наличия оснований и соблюдения досудебного порядка изъятия земельного участка. Факт, что ст. 54 ЗК РФ - "рабочая", неоспорим. -------------------------------- <11> СПС "КонсультантПлюс".
К. Х. Ибрагимов объясняет низкую эффективность земельно-правовой ответственности на практике "наличием правового нигилизма в сознании граждан и отсутствием особого спроса на земли сельскохозяйственного назначения на большей части территории страны" <12>. -------------------------------- <12> Ибрагимов К. Х. Указ. соч.
Однако органы, осуществляющие государственный земельный надзор, объясняют данный факт "человеческим фактором", а именно: бездействием органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в принятии мер по прекращению прав на землю. Так, по данным Доклада "Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) за 2011 год", в 2011 г. в 77% случаях органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления меры по прекращению прав на землю не были приняты. В связи с чем в целях повышения качества землепользования Росреестр выступил с предложением наделить должностных лиц Росреестра правом обращаться в суд с заявлением о принудительном прекращении полностью или частично права на земельный участок или его часть, что следует поддержать, если виновным лицом выступает собственник земельного участка. В свою очередь, суды, отказывая в удовлетворении требований о прекращении прав на земельные участки, чаще всего ссылаются на несоблюдение органами государственного земельного надзора предусмотренного ст. 54 Земельного кодекса РФ порядка принудительного прекращения права пользования земельным участком. Таким образом, низкая эффективность применения на практике земельно-правовой ответственности объясняется как несовершенством законодательства, так и недостатками в деятельности компетентных органов, а в целом недооценкой значения земельно-правовой ответственности для обеспечения земельного правопорядка. Причина сложившейся проблемы видится в том числе в отсутствии единого мнения об отнесении исследуемой ответственности к разновидности гражданско-правовой либо административно-правовой ответственности либо признании в качестве специальной земельно-правовой. Окончательное разрешение данного вопроса позволит определить ту отрасль законодательства, в которой процедуру принудительного прекращения прав на земельный участок ввиду ненадлежащего его использования можно будет четко урегулировать. Разбросанность статей в гражданском и земельном законодательстве, как это существует сейчас, не способствует последовательному совершенствованию как порядка привлечения к данному виду ответственности, так и правоприменительной практики. В то время как слабость механизма реализации данного института непосредственно отражается на эффективности использования земельных ресурсов, выступает одним из факторов, снижающих уровень земельного правопорядка в России. Следует отметить, что аргументом в пользу необходимости регулирования рассматриваемого института исключительно земельно-правовыми нормами, помимо уже высказанных выше соображений, может служить и тот факт, что ни в административном, ни в гражданском законодательстве модернизировать его не планируется. Такой санкции, как принудительное изъятие земельного участка за совершение административного земельного правонарушения, в КоАП РФ не содержится, несмотря на высказываемые в теории предложения. Что касается Гражданского кодекса РФ, то анализ ст. 296.4 - 296.6 проекта Федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 27 апреля 2012 г.) <13>, позволяет сделать вывод, что их содержание практически полностью дублирует содержание ныне действующих и не применяемых на практике ст. 284 - 286 ГК РФ. И только в земельном законодательстве предпринимаются попытки совершенствования земельно-правовой ответственности, что следует признать вполне логичным. -------------------------------- <13> СПС "КонсультантПлюс".
В качестве вывода хотелось бы отметить следующее: 1) земельно-правовая ответственность - специальный вид юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель, имеющий свои особые правовые основания; наступающий в не характерном для других видов ответственности порядке; применяемый особым кругом лиц; предусматривающий "собственные" неблагоприятные последствия, закрепленные в земельном законодательстве. Она не является разновидностью гражданско-правовой ответственности, поскольку предусматривает несвойственные для гражданского права особенности процессуального осуществления; не является видом административно-правовой ответственности, поскольку такой санкции, как прекращение права на земельный участок, в административном законодательстве не предусмотрено; 2) цель земельно-правовой ответственности - укрепление земельного правопорядка посредством лишения прав на земельные участки лиц, осуществляющих нерациональное, бесхозяйственное, ненадлежащее их использование; 3) субъектами земельно-правовой ответственности собственники, на наш взгляд, являться должны, однако изъятие земельных участков у них должно производиться на возмездной основе за вычетом как расходов на их реализацию, так и установленных экспертизой расходов, требуемых для восстановления надлежащего состояния земельных участков; 4) причины низкой эффективности земельно-правовой ответственности заключаются в рассогласованности норм Земельного кодекса РФ и Гражданского кодекса РФ по вопросу ее регулирования; недостатках деятельности органов государственного земельного надзора по установлению оснований и соблюдению досудебного порядка привлечения к земельно-правовой ответственности, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления в принятии мер по прекращению прав на земельные участки посредством обращения в суд с соответствующими исковыми заявлениями. Для решения вышеназванных проблем необходимо исключить из Гражданского кодекса РФ нормы, устанавливающие основания изъятия земельных участков у собственников, и разрешить исчерпывающим образом все вопросы земельно-правовой ответственности в Земельном кодексе РФ.
ЛИТЕРАТУРА
1. Аверьянова Н. Н. К вопросу о специальной земельно-правовой ответственности // Известия Саратовского университета. Т. 10. Сер. "Экономика. Управление. Право". Вып. 2. 2010. 2. Амелин Ю. А. Административная ответственность за правонарушения в сфере земельных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 3. Анисимов А. П., Чаркин С. А. Теоретические вопросы земельно-правовой ответственности // Евразийский юридический журнал. 2012. N 51. 4. Анисимов А. П., Рыженков А. Я. Земельная функция современного государства: Монография. М.: Новый индекс, 2012. 5. Духно Н. А., Чубуков Г. В. Земельный правопорядок и ответственность: Учеб. пособие. М., 1998. 6. Елисеева И. А. Юридическая ответственность за порчу земли. Краснодар, 2004. 7. Жевлакович М. С. Институт аренды земельных участков в законодательствах Российской Федерации и государств - членов Европейского союза. М., 2011. 8. Живихина И. Б., Филиппов П. М. Гражданско-правовые средства защиты интересов собственника при прекращении права собственности // Гражданское право. 2011. N 4. 9. Ибрагимов К. Х. Вопросы земельно-правовой ответственности // Журнал российского права. 2006. N 10. 10. Чубуков Г. В. Земельное право России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция". М.: Издательство г-на Тихомирова М. Ю., 2002.
Название документа