Проблемы перевода земель из одной категории в другую: теоретические и правоприменительные аспекты
(Балкаров А. Б.) ("Юрист", 2012, N 3) Текст документаПРОБЛЕМЫ ПЕРЕВОДА ЗЕМЕЛЬ ИЗ ОДНОЙ КАТЕГОРИИ В ДРУГУЮ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ <*>
А. Б. БАЛКАРОВ
Балкаров Алим Борисович, юрист, г. Ростов-на-Дону.
Перевод земель из одной категорию в другую имеет большое значение для развития хозяйственной деятельности, при этом правоприменительная практика сталкивается с рядом проблем в данной сфере. В статье анализируются не только нормативные акты, регламентирующие перевод земель из одной в другую категорию, но и судебная практика. Выводы, изложенные автором, могут быть использованы в правоприменительной деятельности.
Ключевые слова: перевод земель, строительство, земельный участок, ходатайство, суд.
Transfer of lands form one category to another is important for development of economic activity, at that law-application practice faces a number of problems in this sphere. The article analyses not only normative acts, regulating transfer of lands from one category to anther, but also judicial practice. The conclusions set forth by the author can be used in law-application practice.
Key words: transfer of lands, construction, land plot, motion, court.
К настоящему времени практически все земельные участки уже отнесены к той или иной категории земель по их целевому назначению. Однако в связи с необходимостью осуществления нового жилищного и промышленного строительства, проведения дорог и коммуникаций, расширения границ населенных пунктов возникает потребность в изменении целевого назначения уже утвержденных категорий земли для реализации указанных целей. В данном случае механизмом реализации этих потребностей выступает важнейший институт земельного права - институт перевода земель из одной категории в другую. Сегодня земельное законодательство регулирует основания и порядок перевода земель из одной категории в другую, устанавливает круг субъектов, правомочных осуществлять перевод, сроки перевода и т. д., однако остаются нерешенными многочисленные проблемы, мешающие землевладельцам, землепользователям, собственникам земли использовать землю как общественное достояние и извлекать из нее необходимые и дозволенные законом общественно полезные блага. Хотелось бы осветить некоторые теоретические и практические проблемы перевода земель из одной категории в другую.
Теоретические неточности в законодательстве
Ученые и практики отмечают, что в Федеральном законе от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <1> (далее - Закон) зачастую используются оценочные понятия: "заинтересованное лицо", "правообладатель", "ненадлежащее лицо" и т. д. С одной стороны, это понятно: ведь законодатель не может идти по пути урегулирования в законе всех без исключения понятий, формализации отношений и пошаговой регламентации всех действий, так как это будет способствовать захламлению всей законодательной базы и приданию закону инструкционного характера. С другой же стороны, на практике это вызовет большие трудности, так как даст возможность государственным органам, непосредственно занимающимся проведением процедуры перевода, трактовать такие понятия каждому по-своему, что может повлечь нарушение конституционного принципа равноправия: в одном регионе какое-то понятие будет означать одно, а в другом - совсем другое <2>. -------------------------------- <1> Российская газета. N 290. 2004. 30 декабря. <2> Демидкова Е. Перевод земельного участка в другую категорию // Юрист. 2005. N 7.
Закон закрепил, что можно переводить не только земли, но и отдельные земельные участки, однако, по каким критериям их различать, не разъясняется. Следующая проблема касается сроков перевода. В целом для осуществления перевода до момента его регистрации необходимо около 3 - 4,5 месяца. Однако на практике, скорее всего, данная процедура будет занимать в два и более раз больше времени. Это объясняется тем, что для осуществления перевода необходимо подготовить пакет документов (чего только стоит проведение экологической экспертизы, которая в соответствии с ФЗ "Об экологической экспертизе", ФЗ "Об охране окружающей среды" необходима в большинстве случаев). Кроме этого, со стороны уполномоченных на перевод органов вполне ожидаемо затягивание процесса. К примеру, они могут отказать в рассмотрении ходатайства, причем законодательная формулировка основания отказа настолько неточна, что под нее можно подвести очень большое количество случаев (в соответствии с п. 2 ст. 3 Закона в рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо либо к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям федеральных законов). При рассмотрении вопроса об особенностях перевода отдельных категорий земель хотелось бы отметить, что Закон урегулировал изменения не всех видов земель, например, в отношении земель сельскохозяйственного назначения установлены случаи перевода только земель сельхозугодий. Перевод всех остальных земель сельскохозяйственного назначения, к сожалению, сегодня остается неурегулированным (ни этим Законом, ни каким-либо другим). В Законе указано, что к ходатайству о переводе земли из одной категории в другую требуется согласие правообладателя. Вместе с тем в числе оснований для отказа в переводе земли из одной категории в другую (ст. 4 Закона) несогласие правообладателя не указано вообще. К тому же неясно, кто понимается под "правообладателем" - только собственник и/или иной титульный владелец. В пункте 2 статьи 2 Закона указано, что перечень прилагаемых к ходатайству документов в отношении земель сельскохозяйственного назначения устанавливается субъектом Федерации, а иных земель - Правительством РФ. Вместе с тем пункт 4 этой же статьи содержит закрытый перечень документов, прилагаемых к ходатайству при переводе всех категорий земель. Данный вопрос всплывал и в судебной практике. Так, прокурор Новосибирской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими некоторых положений Требований к содержанию ходатайства и составу прилагаемых к нему документов о переводе земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, утвержденных Постановлением администрации Новосибирской области от 29 августа 2005 г. N 65. В обоснование требований прокурор указал на то, что оспариваемые положения противоречат положениям Закона, поскольку устанавливают дополнительные требования к содержанию ходатайства и составу прилагаемых к нему документов о переводе земель из одной категории в другую. Решением Новосибирского областного суда в удовлетворении заявления отказано. Суд кассационной инстанции оставил решение в силе, обосновав тем, что в силу п. 1 и п. 2 ст. 2 Закона содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации. В отношении иных земель содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются Правительством Российской Федерации. Отвергая доводы прокурора о том, что оспариваемые им положения устанавливают дополнительные требования к содержанию ходатайства и составу прилагаемых к нему документов к требованиям, содержащимся в Законе, суд исходил из того, что перечень сведений, которые должны указываться в ходатайстве, и перечень необходимых документов, прилагаемых к ходатайству, указанные в Законе, касаются перевода земельных участков, но не земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации. Поэтому отклонены судом как несостоятельные доводы прокурора о тождественности понятий "земля" и "земельный участок" <3>. -------------------------------- <3> Определение Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. N 67-Г08-5 // СПС "КонсультантПлюс".
Следующая проблема. В статье 13 Закона установлено, что перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается определенный документ - акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель. Однако в некоторых ситуациях одного акта о переводе недостаточно. В соответствии с ЗК РФ в земли запаса могут переводиться земли, подвергнувшиеся радиоактивному и химическому загрязнению. Вместе с тем в законодательстве отсутствует требование об экологической экспертизе и о планах рекультивации земель при переводе земель в земли запаса. Решение этого вопроса могло бы обеспечить право граждан на благоприятную окружающую среду.
Проблемные аспекты при переводе земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию земель
Судебная практика подтверждает, что для перевода земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда наличия мнения правообладателя недостаточно, необходимо получение его согласия. Так, 9 октября 2008 г. Правительством Ярославской области принято Постановление N 537-п "О переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда". В качестве приложения к данному Постановлению утвержден Перечень земельных участков, переводимых из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда. Сельскохозяйственный производственный кооператив "Призыв" (далее - СПК "Призыв") обратился в суд с заявлением об оспаривании указанного выше акта, ссылаясь на то, что перевод поименованного в нем земельного участка из одной категории земель в другую противоречит требованиям ЗК РФ и ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", произведен без согласия кооператива и нарушает его право постоянного (бессрочного) пользования данным участком. Решением Ярославского областного суда от 11 декабря 2009 г. требования СПК "Призыв" удовлетворены, признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу соответствующие пункты перечня земельных участков, переводимых из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда. В кассационной жалобе заинтересованное лицо (Правительство ЯО) утверждало, что при разрешении вопроса о переводе земельного участка из одной категории в другую учету подлежит лишь мнение собственника такого участка; отсутствие согласия правообладателя не является основанием к отказу в переводе земельных участков из одной категории в другую. Кассационная инстанция оставила предыдущие решения судов в силе, обосновав тем, что нарушение установленного Земельным кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к иным категориям, о переводе их из одной категории в другую. Состав и порядок подготовки документов для перевода земельных участков из одной категории в другую установлен статьей 2 Закона. К ходатайству должно быть приложено в числе других документов согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую. Право исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления ходатайствовать о переводе земельных участков в составе земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков предусмотрено Законом только в случаях перевода земельных участков из одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов. Из содержания оспариваемого заявителем кассационной жалобы Постановления не следует, что земли сельскохозяйственного назначения переведены в земли лесного фонда именно в указанных целях. Между тем согласие СПК "Призыв" к ходатайству о переводе указанного земельного участка в категорию земель лесного фонда приложено не было, такое согласие у СПК "Призыв" не испрашивалось <4>. -------------------------------- <4> Определение Верховного Суда РФ от 3 марта 2010 г. N 8-Г10-1 // СПС "КонсультантПлюс".
Аналогичные дела рассматривались Верховным Судом РФ из той же Ярославской области <5>. -------------------------------- <5> Определение Верховного Суда РФ от 11 ноября 2009 г. N 8-Г09-30; Определение Верховного Суда РФ от 19 августа 2009 г. N 8-Г09-21 // СПС "КонсультантПлюс".
Проблемные аспекты при переводе земель лесного фонда в другую категорию
Решение о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы может быть принято только на общегосударственном уровне Правительством РФ, в то время как в иных случаях подобные полномочия переданы субъектам РФ. Именно Правительство РФ, руководствуясь общенациональными интересами, обязано решать, не нанесет ли в данном случае изъятие земель в лесах первой группы ущерба интересам государства и общества. Гарантией объективности такого решения должны служить: процедура экологической экспертизы, установленная Федеральным законом "Об экологической экспертизе", и процедура получения согласия ряда федеральных ведомств. В случае отрицательного заключения экологической экспертизы или при отсутствии заключения Правительство РФ не имеет права принимать какие-либо решения по данному вопросу. То же касается и согласия федеральных ведомств. Кроме того, предусмотрено, что при переводе лесных земель в нелесные одновременно устанавливаются условия изъятия и предоставления земельного участка, а также определяется плата за перевод лесных земель в нелесные, равная размерам убытков. Таким образом, действующие правовые нормы демонстрируют заботу государства о сохранении особо ценных лесов первой группы. Однако можно ли считать вопрос решенным? Анализ судебной практики по переводу земель лесного фонда в нелесные земли показывает, что распоряжения Правительства РФ по вопросам перевода лесных земель в нелесные принимаются в большинстве случаев уже после того, как рассматриваемые земельные участки переданы в пользование. Иными словами, они уже освоены, ненужный лес вырублен, и на них уже определенное время ведется хозяйственная деятельность. В апреле 1997 г. в Верховном Суде РФ слушалось дело по жалобе общественных организаций и граждан против Правительства РФ. Истцы требовали признать недействительными двенадцать распоряжений Правительства РФ о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы, принятых в промежутке с января 1996 г. до января 1997 г. В качестве основного аргумента заявители выдвигали в адрес Правительства РФ обвинение в том, что упомянутые распоряжения были приняты без проведения экологической экспертизы. Кроме того, они уверяли, что практика перевода лесных земель в нелесные приводит к уничтожению особо ценных российских лесов. Жалоба была удовлетворена, распоряжения Правительства РФ признаны недействительными. Такое решение подразумевает вполне определенные юридические последствия. Отмена распоряжений Правительства РФ означает, что эти земельные участки должны быть возвращены в лесной фонд в пригодном для их использования состоянии. Следовательно, признание недействительными всех решений, если таковые были, государственных и муниципальных органов о предоставлении земель, их приватизации и регистрации влечет обязанность пользователей вернуть земли, не предоставляя им права на компенсацию.
Проблемные аспекты при переводе земель в земли населенных пунктов
1. Особый интерес вызывает вопрос о переводе земель лесного фонда, находящихся в пределах населенного пункта, в земли населенного пункта. Суды считают, что Закон не предусматривает возможности без соблюдения надлежащей правовой процедуры перевода земель лесного фонда в земли поселения в случае изменения городской черты. То есть при изменении черты города в данном случае следует одновременно подавать ходатайство о переводе земель лесного фонда в земли населенного пункта. Показательным является следующий пример <6>. -------------------------------- <6> Постановление Президиума ВАС РФ от 2 сентября 2008 г. N 16490/07 по делу N А76-738/2007-22-204 // Вестник ВАС РФ. 2009. N 1.
Администрация муниципального образования "Чебаркульский городской округ" (далее - местная администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с иском к Управлению Федеральной регистрационной службы по Челябинской области (далее - ТУ ФРС по Челябинской области), Территориальному управлению Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Челябинской области (далее - ТУ ФАУФИ по Челябинской области) об исключении из земель категории "лесной фонд" кварталов Чебаркульского лесничества общей площадью 2366 га, субъектом права собственности на которые является Российская Федерация, а также о признании указанных кварталов землями категории "земли населенных пунктов" муниципального образования "Чебаркульский городской округ" и восстановлении положения, существовавшего до проведения государственной регистрации права собственности Российской Федерации, путем прекращения права собственности Российской Федерации на спорный земельный участок. Решением от 19 июня 2007 г. Арбитражного суда Челябинской области иск удовлетворен. Удовлетворяя иск, суд руководствовался статьей 8 Закона, так как признал, что перевод земель из земель лесного фонда в земли поселений осуществлен посредством установления городской черты муниципального образования "Чебаркульский городской округ", а потому государственная регистрация права федеральной собственности на спорный участок лесного фонда, находящегося в пределах городской черты, должна быть прекращена. Постановлением от 26 сентября 2007 г. Федерального арбитражного суда Уральского округа решение первой инстанции оставлено без изменения. Дело было передано на рассмотрение в Президиум ВАС РФ, который посчитал, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, дело - передаче на новое рассмотрение по следующим основаниям. Согласно материалам лесоустройства Чебаркульского лесничества Чебаркульского лесхоза (описанию расположения, ведомости поквартальных итогов распределения площади лесного фонда, схеме лесхоза) спорный участок относится к землям лесного фонда. В силу статьи 101 ЗК РФ границы земель лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий в соответствии с материалами лесоустройства. В силу пункта 1 статьи 84 ЗК РФ черта городских, сельских поселений представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий. Обязательность процедуры перевода земель лесного фонда в земли поселений (населенных пунктов) подтверждается правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной им в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Однако судом не проверялось соблюдение процедуры перевода земель из земель лесного фонда в земли поселений при утверждении проекта городской черты города Чебаркуль в 1967 г. с включением в городскую черту территории площадью 7270 га, поэтому принятые по делу судебные акты подлежат отмене, дело - передаче на новое рассмотрение. Кроме того, суд неправомерно применил при рассмотрении настоящего дела Закон, поскольку он не действовал в период государственной регистрации права федеральной собственности на спорный участок лесного фонда. 2. На практике часто возникают вопросы: вправе ли орган местного самоуправления изменить черту поселения таким образом, что в результате часть единого участка окажется в новой черте города, а часть - за чертой? Является ли это основанием для перевода части земельного участка, оказавшейся в черте города, в категорию земель поселения, в то время как оставшаяся часть этого участка сохраняет прежнюю категорию (земли промышленности) или иную категорию? ФАС СКО отметил, что в соответствии со статьей 83 ЗК РФ землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель иных категорий. Землями промышленности и иного специального назначения признаются земли, которые расположены за чертой поселений (ст. 87 ЗК РФ). Земли поселений, земли промышленности и иного специального назначения в силу статьи 7 ЗК РФ составляют самостоятельные категории земель Российской Федерации. Согласно статье 84 ЗК РФ черта городских, сельских поселений представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий. Установление черты поселений проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам. В соответствии со статьей 84 ЗК РФ черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам, поэтому орган государственной власти не вправе изменить черту поселения таким образом, что часть земельного участка окажется в новой черте поселения, а часть - за чертой. Разделение земельного участка, в результате которого часть участка будет отнесена к земле другой категории, приведет к невозможности использования части участка по целевому назначению. Поскольку черта поселения не может быть изменена таким образом, что часть земельного участка окажется за его чертой, то отсутствуют основания для перевода части земельного участка из земель поселений в земли промышленности. В силу статьи 8 Закона установление или изменение черты поселений является переводом земель поселений или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли поселений. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 3 ст. 5 названного Закона). Таким образом, включение земельного участка в составе земель другой категории (земли промышленности) в черту поселения всегда влечет за собой перевод земельного участка из земель другой категории (земли промышленности) в земли поселений <7>. -------------------------------- <7> Вопросы и ответы по материалам заседаний Президиума Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа (ноябрь 2006 г. - май 2007 г.) // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2007. N 4.
Заключение и предложения по совершенствованию действующего законодательства
В современный период в условиях научно-технического прогресса земля не потеряла ни одного из своих назначений. Наука и производство, достигнув успехов в освоении природы, все же не нашли замены земле. Более того, за последние годы пришло понимание ценности земель как незаменимого элемента единого мира природы, участвующего в поддержании необходимого для выживания человека экологического баланса. Долгое отсутствие специального закона, который регулировал бы процедуру перевода земель из одной категории в другую, создавало правовые проблемы однообразного ее использования. Однако в связи с принятием ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" многие проблемы были решены. Вместе с тем анализ судебно-арбитражной практики показал, что этот Закон уже сегодня требует доработок, и в этих целях хотелось бы предложить пути совершенствования законодательства по переводу земель в иные категории. 1. Дать определение таким оценочным категориям, как "заинтересованное лицо", "правообладатель", "ненадлежащее лицо", в целях осуществления перевода. Разграничить понятия "земля" и "земельный участок". 2. Сократить сроки рассмотрения ходатайства: для Правительства РФ - до двух месяцев, для исполнительных органов государственной власти субъектов РФ - до одного месяца. 3. Дополнить ФЗ N 172-ФЗ положениями, касающимися перевода отдельных видов земель сельскохозяйственного назначения, например занятых внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) явлений, и т. д. 4. Следует законодательно уточнить, распространяется ли закрытый перечень прилагаемых к ходатайству документов при подаче его в орган государственной власти субъекта РФ для перевода земель с/х назначения. 5. Установить для перевода земли из земель запаса требование об экологической экспертизе и планах рекультивации земель.
Название документа