Административно-правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды
(Волков А. М., Ибрагимов В. Б., Лютягина Е. А.) ("Административное право и процесс", 2012, N 5) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
А. М. ВОЛКОВ, В. Б. ИБРАГИМОВ, Е. А. ЛЮТЯГИНА
Волков Александр Михайлович, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук, кандидат технических наук, доцент.
Ибрагимов Вагиф Багирович, заслуженный инженер Азербайджанской Республики, заведующий отделом Института геологии НАН Азербайджана, кандидат технических наук.
Лютягина Елена Александровна, старший преподаватель кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук.
В статье проведен анализ законодательства России и зарубежных стран в области природопользования и охраны окружающей среды с целью определения природопользования как объекта административно-правового регулирования.
Ключевые слова: административно-правовое регулирование, объект регулирования, природопользование, охрана окружающей среды, совершенствование законодательства.
Use of natural resources is the objekt of administrative-legal regulation A. M. Volkov, V. B. Ibragimov, E. A. Lyutyagina
In article the analysis of the legislation of Russia and foreign countries of use of natural resources and environment protection for the purpose of use of natural resources definition as object of is administrative-legal regulation is carried out.
Key words: administrative-legal regulation, object of regulation, use of natural resources, environment protection, legislation perfection.
В основе жизни и существования человека и общества лежит пользование природой. Общение человека с природой, постоянно необходимое ему для обеспечения своего существования, и есть в самом общем смысле слова природопользование. Поэтому исторически и фактически природопользование составляет фундамент общественной жизни, базисное отношение в сфере взаимоотношений общества и природы <1>. -------------------------------- <1> Право природопользования в СССР. М., 1990. С. 17.
Природопользование - конституционный термин (ст. 72 Конституции Российской Федерации). И. А. Игнатьева отмечает по этому поводу, что Конституция РФ ценна для развития экологического законодательства России не только содержанием своих правовых норм, теми правами и обязанностями, которые в них заключены, но и своей терминологией. Термины Конституции РФ также являются определяющими для последующих законодательных актов, поскольку, как известно, за каждым термином стоит правовое понятие, которое, в свою очередь, должно иметь одну-единственную дефиницию <2>. Между тем "одна-единственная дефиниция" понятия "природопользование" отсутствует как в основном акте экологического законодательства - Федеральном законе "Об охране окружающей среды" <3>, так и в других нормативных правовых актах этого законодательства. В российском законодательстве есть только легальные определения понятий "пользование животным миром", "водопользование" и "недропользование". "Пользование животным миром - юридически обусловленная деятельность граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по использованию объектов животного мира" <4>. "Водопользование - использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц" <5>. "Недропользование: выполнение работ, соответствующих лицензии на право геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых, использования и захоронения отходов производства, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых" <6>. Предпримем попытку сформулировать ее путем сопоставительного анализа имеющихся доктринальных и легальных определений рассматриваемого понятия. -------------------------------- <2> Игнатьева И. А. Отражение конституционных норм в экологическом законодательстве России // Журнал российского права. 2003. N 5. <3> ФЗ от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <4> ФЗ от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462. <5> Водный кодекс РФ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <6> Государственная система обеспечения единства измерений. Метрологическое обеспечение работ по геологическому изучению, использованию и охране недр в Российской Федерации. Основные положения. ГОСТ Р 8.645-2008 (утв. Приказом Ростехрегулирования от 15.10.2008 N 259-ст).
А. К. Голиченков определяет природопользование как юридически обусловленную деятельность граждан и юридических лиц по использованию объектов природы, осуществляемую, как правило, на основе соответствующей лицензии <7>, или юридически обусловленную деятельность граждан и юридических лиц, связанную с использованием земли, недр, атмосферного воздуха, лесов, растительного мира вне лесов и др. природных объектов <8>. У С. А. Боголюбова природопользование - использование полезных для человека свойств окружающей среды - экологических, экономических, культурных, оздоровительных <9>. Другие авторы определяют природопользование как: использование человеком окружающей его природной среды с целью удовлетворения экономических, экологических, культурно-оздоровительных интересов <10>; как целенаправленную деятельность человека в сфере изучения и рационального использования природы, ее природных ресурсов, реализующего свои физические и умственные способности для получения определенных материальных благ <11>; теория и практика рационального использования человеком природных ресурсов <12>; воздействие человека на природную среду в процессе ее хозяйственного использования <13>; пользование природными ресурсами (землей, недрами, водами, лесами и др.) <14>; использование полезных свойств природных объектов (ресурсов), природы в целом как общественное отношение между людьми по поводу природных благ, регулируемое природоресурсным законодательством, а также Законом "Об охране окружающей среды" <15>. Н. Ф. Реймерс совокупность всех форм эксплуатации природно-ресурсного потенциала и мер по его сохранению называет природопользованием <16>. Оно включает: а) извлечение и переработку природных ресурсов, их возобновление или воспроизводство; б) использование и охрану природных условий среды жизни и в) сохранение (поддержание), воспроизводство (восстановление) и рациональное изменение экологического баланса (равновесия) природных систем, что служит основой сохранения природно-ресурсного потенциала развития общества; использование природных ресурсов в процессе общественного производства для целей удовлетворения материальных и культурных потребностей общества. -------------------------------- <7> Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. М., 2008. С. 275. <8> Там же. С. 249 - 251. <9> Экологическое право / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2006. С. 93. <10> Трубецкой К. Н., Волков А. М., Титов Л. М. Горное право. М.: Изд-во "Щит-М". 2005. С. 24, 225. <11> Волков А. М., Зеленцов А. Б., Федоров В. А., Лютягина Е. А. Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды: Учебник / Под общ. ред. А. М. Волкова. 2-е изд., пер. и доп. М.: Изд-во "Щит-М". 2011. С. 17. <12> Клубов С. В., Прозоров Л. Л. Геоэкология: Русско-английский понятийно-терминологический словарь. М., 1994. С. 62. <13> Волков А. С. Природопользование: Терминологический справочник. М., 2006. С. 388. <14> Перчик А. И. Горное право. М., 2002. С. 16. <15> Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2001. С. 331 - 332. <16> Реймерс Н. Ф. Природопользование. М., 1990. С. 404 - 405.
Модельный экологический кодекс для государств - участников Содружества Независимых Государств (общая часть) раскрывает природопользование как рациональное и экономное использование природных ресурсов без допущения нарушения экологического равновесия окружающей среды в целях удовлетворения социально-экономических потребностей общества с учетом нужд будущих поколений <17>. В Глоссарии под природопользованием (Environmental management; Nature management) в широком смысле понимается удовлетворение различных потребностей общества путем использования различных видов природных ресурсов, а в узком смысле - хозяйственно-экономическая деятельность общества, направленная на использование природных ресурсов с целью извлечения из них материальных благ <18>. В другом словаре: природопользование - использование природных ресурсов в процессе общественного производства для удовлетворения материальных и культурных потребностей общества; наука о рациональном (для соответствующего исторического момента) использовании природных ресурсов обществом - комплексная дисциплина, включающая элементы естественных, общественных и технических наук <19>. -------------------------------- <17> Модельный экологический кодекс для государств - участников Содружества Независимых Государств (общая часть) // КонсультантПлюс. Словарь терминов. <18> URL: http:// www. glossary. ru/ cgi-bin/ gl_sch2.cgi? RPwowukuvur; nuigtol. <19> Природопользование // Экологический энциклопедический словарь / Под ред. А. С. Монина. М.: Издательский дом "Ноосфера", 1999. С. 531.
В свою очередь, землепользование А. К. Голиченков определяет как пользование земельными участками, осуществляемое по определенным правилам <20>. Землепользование (Land-tenure) - форма распоряжения землей с целью извлечения из земли полезных свойств или дохода путем: свободного хозяйствования; рациональной организации территории; защиты земель от процессов разрушения и загрязнения; использования имеющихся на участке общераспространенных полезных ископаемых <21>. Водопользование - порядок, условия и формы использования водных ресурсов в хозяйственной деятельности человека <22>. Водопользование (Water management; Water supply; Water use) - использование водных объектов для удовлетворения нужд населения и национальной экономики с изъятием и без изъятия вод <23>. Все это доктринальные определения. -------------------------------- <20> Голиченков А. К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов. М., 2008. С. 121. <21> URL: http:// www. glossary. ru/ cgi-bin/ gl_sch2.cgi? RHlsrlvur; nuigtol. <22> Галай Е. И. Использование природных ресурсов и охрана природы. Минск, 2008. С. 238. <23> URL: http:// www. glossary. ru/ cgi-bin/ gl_sch2.cgi? RCukuvur; nuigtol.
К легальным определениям относится: природопользование - рациональное и экономное использование природных ресурсов для удовлетворения социально-экономических потребностей общества без нарушения экологического равновесия окружающей среды, с учетом потребностей будущих поколений <24>. -------------------------------- <24> Закон Азербайджанской Республики "Об охране окружающей среды" от 8 июня 1999 г. N 678-1Г.
У любого понятия имеются такие характеристики, как объем и содержание. Для любого определения, прежде всего, следует иметь четкое представление о существенных признаках понятия, каждый из которых необходим, а все вместе достаточны, чтобы с их помощью можно было отличить данный предмет (объект) от всех остальных и обобщить однородные предметы в класс <25>. -------------------------------- <25> Гетманова А. Д. Логика для юристов: Учебное пособие. 5-е изд. М., 2008. С. 43.
Несмотря на кажущееся разнообразие существенных признаков, характеризующих природопользование, из их числа относительно легко можно выделить ближайшее родовое понятие (genus proximum) и видовое отличие (differentia specifica). Родовое понятие (род) - это, как справедливо отмечает А. К. Голиченков <26>, юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц (далее - субъекты природопользования). А видовое отличие (в обобщенной форме) - это содержание, суть такой деятельности в рамках ограниченной области, т. е. в сфере природопользования: использование (и не только использование) полезных свойств природы (окружающей природной среды) в целом или отдельных ее компонентов (природных объектов, природных ресурсов) для удовлетворения материальных и иных потребностей субъектов природопользования. Однако есть необходимость уточнить, конкретизировать приведенную формулировку видового отличия понятия "природопользование", чтобы добиться однозначности в ее понимании и толковании. -------------------------------- <26> Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. М., 2008. С. 275.
Во-первых, чем мы пользуемся, когда говорим о природопользовании? Если исходить из буквального толкования рассматриваемого понятия, то - природой (окружающей природной средой). Но пользователя, когда речь идет о получении им реальной пользы (выгоды) для себя из чего-нибудь, интересует, как правило, не все, что его окружает (будь то природа или космос) <27>, а конкретная вещь, которой он обладает и из которой хочет "извлечь" полезные свойства <28>. В нашем случае такой "вещью" может быть только природный объект или природный ресурс, что находит подтверждение и в экологическом законодательстве. Как справедливо отмечает М. М. Бринчук, "...отношения по поводу использования и охраны природы фактически регулируются посредством регламентации использования и охраны ее отдельных объектов или ресурсов" <29>. -------------------------------- <27> "Никто не обнимет необъятного", - весьма разумно рассуждал Козьма Прутков. <28> Трубецкой К. Н., Волков А. М., Титов Л. М. Горное право. М.: Изд-во "Щит-М", 2005. С. 220. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <29> Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2003. С. 58.
С позиций теории экологического права понятия "природный объект" и "природный ресурс" имеют определенное соотношение: природный ресурс - это используемая или предназначенная для использования часть природного объекта <30>, "это главным образом запас природного вещества или энергии, который выявлен и признан пригодным для удовлетворения производственных или иных общественных потребностей, <...> при этом не весь запас, а только тот, который можно освоить при современном уровне развития производительных сил" <31>. Аналогичной точки зрения придерживаются и другие известные ученые-юристы <32>. Исходя из этого, объектом пользования будем считать природные ресурсы - живые и неживые ресурсы, находящиеся в любых природных объектах и обладающие полезными для человека свойствами (экологическими, экономическими, культурными, оздоровительными и др.) <33>. -------------------------------- <30> Голиченков А. К. Охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право России: Сб-к мат-в науч.-практич. конф-й. Юбилейный выпуск. 1995 - 2004 гг. / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 2004. С. 121 - 126. <31> Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. N 10. С. 27 - 28. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <32> Дубовик О. Л. Указ. соч. С. 148; Бринчук М. М. Указ. соч. С. 58; Крассов О. И. Экологическое право. М., 2008. С. 30. <33> Экологическое право / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2006. С. 93.
Во-вторых, семантика слов "пользование" и "использование" при некоторой их смысловой близости все же различна. Использование полезных свойств какой-либо вещи означает, что эти свойства ранее были выявлены, изучены, признаны пригодными и остается их только "употребить". Пользование же - более широкое понятие, включающее выявление, изучение, использование или сохранение полезных свойств данной вещи (в нашем случае - природных ресурсов). Другими словами, эти понятия находятся в отношении подчинения <34> и, следовательно, их прямое или косвенное отождествление, допускаемое в ряде научных работ <35>, некорректно. Distinguendum est inter et inter (лат.) - нужно отличать одно от другого. -------------------------------- <34> Гетманова А. Д. Указ. соч. С. 53. <35> Хасанов Д. Г. Природопользование и негативное воздействие на окружающую среду: проблема соотношения понятий // Экологическое право. 2008. N 3. С. 14 - 18.
С учетом вышеизложенного сформулируем искомую дефиницию следующим образом <36>: природопользование - это юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц по выявлению, изучению, использованию или сохранению полезных свойств природных ресурсов с целью удовлетворения своих материальных и иных потребностей. -------------------------------- <36> Definitio fit per genus proximum et differentiam specificam (лат.) - определение дается через ближайшее родовое понятие и видовое отличие.
Здесь, как нам представляется, мы учли все возможные и юридически значимые действия субъекта природопользования: сперва он выявляет (и предварительно оценивает) полезные свойства интересующего его природного ресурса, затем изучает их (чтобы убедиться в том, что эти свойства действительно полезны и убедить в этом других) и по результатам изучения принимает решение - использовать сейчас (если они удовлетворяют принятым стандартам качества, экологически безопасны, технологически доступны и т. д.) или сохранить для будущих поколений (если они уникальны, т. е. представляют особую научную или культурную ценность) <37>. -------------------------------- <37> Ибрагимов В. Б., Волков А. М. Недропользование и виды пользования недрами: подход к определению ключевых понятий и принципов классификации с позиций экологического права // Нефть. Газ. Право (журнал). 2011. N 3. С. 25 - 32.
В законодательстве и праве приводится ряд классификаций видов природопользования <38>. Наиболее общей является классификация, основанием <39> которой служит объект природы. По этому основанию различают следующие виды природопользования: землепользование, недропользование, водопользование, пользование атмосферным воздухом <40>, лесопользование, пользование растительным миром (вне лесов), пользование животным миром. В пределах каждого вида возможно дальнейшее деление понятия, но уже по другому основанию, чаще всего - по целевому назначению объекта. Виды природопользования по этому основанию определяются природоресурсным законодательством с учетом специфики природного ресурса и удовлетворяемых им общественных потребностей. Так, Земельный кодекс РФ <41> выделяет (ст. 7): земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых природных территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса. Водный кодекс РФ <42> устанавливает, что водные объекты могут использоваться для следующих целей (ст. 37, 43 - 54): питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; сброса сточных вод и (или) дренажных вод; производства электрической энергии; водного и воздушного транспорта; сплава древесины; лечебных и оздоровительных целей; рекреационных целей; рыболовства и охоты; разведки и добычи полезных ископаемых; обеспечения пожарной безопасности. Согласно ст. 10 Лесного кодекса РФ <43> леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <38> Бринчук М. М. Указ. соч. С. 160. <39> Основание - признак, по которому производится деление объема понятия. См.: Гетманова А. Д. Указ. соч. С. 74. <40> Правда, в юридической литературе о пользовании атмосферным воздухом говорится реже и меньше, чем о пользовании другими природными ресурсами. В этой сфере более остро стоят вопросы, связанные с охраной атмосферного воздуха, а не регулированием его использования. <41> Земельный кодекс РФ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <42> Водный кодекс РФ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <43> Лесной кодекс РФ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
Важное юридическое значение имеет также классификация видов природопользования, основанная на их разделении на общее и специальное по критерию "основание возникновения права природопользования" <44>. Общее природопользование является общедоступным, т. е. не требует в каждом конкретном случае особого разрешения со стороны компетентных государственных органов, а также юридических или физических лиц, за которыми природные объекты закреплены в пользование. Оно связано с реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду, гарантированного Конституцией РФ и закрепленного непосредственно в нормативных правовых актах природоресурсного законодательства с указанием в необходимых случаях пределов и условий общего пользования природными ресурсами. Например, в соответствии со ст. 11 Лесного кодекса РФ граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <44> Бринчук М. М. Указ. соч. С. 162 - 168; Дубовик О. Л. Указ. соч. С. 232.
Специальное пользование землей, недрами, водами, лесами и другими природными ресурсами связано, как правило, с удовлетворением экономических интересов общества, отдельных юридических и физических лиц. Оно осуществляется в соответствии с разрешительной системой, т. е. требует получения в установленном законом порядке разрешения (лицензии) на выполнение того или иного вида деятельности по определенным правилам или заключения договоров, характеризуется платностью и необходимостью документального закрепления права пользования природным ресурсом в границах отведенного участка (земельный участок, горный отвод, лесной участок, водный объект и т. д.). Объектами отношений природопользования являются: природный ресурс как природный объект; природный ресурс как объект природопользования; участок природного ресурса; права пользования природными ресурсами и их участками; добытые природные ресурсы; отходы природопользования; земельные участки как объект разработки природных ресурсов (кроме самих земельных ресурсов); информация о природных ресурсах. К природным ресурсам как природным объектам относятся земли, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность, животные и другие организмы. В различных странах одним или нескольким природным ресурсам уделяется повышенное внимание в силу специфики их географического положения, наличия или отсутствия тех или иных природных ресурсов. Однако есть такие природные ресурсы, которые во все времена имели решающе значение, - это земельные, лесные, водные ресурсы и ресурсы недр. Регулирование земельных отношений осуществляется исходя из представлений о том, что земля: природный объект, природный ресурс и недвижимое имущество. При этом многими странами соблюдается приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде. В частности, в Конституции Италии записано: "закон... содействует улучшению и освоению земель" <45>. -------------------------------- <45> Ст. 44 Конституции Италии. Конституции зарубежных стран: Сборник / Сост. В. Н. Дубровин. М.: Юрлитинформ, 2009. С. 72.
Лесные отношения регулируются исходя из представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Формы собственности на лесные участки определяются во многих странах в соответствии с земельным законодательством. В Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации в ст. 77 отмечено, что "Конфедерация следит за тем, чтобы леса могли выполнять свои защитные, экономические и общественные функции" <46>. -------------------------------- <46> Дубровин В. Н. Там же. С. 102.
В соответствии с российским законодательством водный объект определяется как природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. К поверхностным водным объектам относятся: моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие); водотоки; водоемы; ледники, природные выходы подземных вод <47>. Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. В Конституции Швейцарии в ст. 76 отмечено, что "Конфедерация заботится о рациональном использовании водных ресурсов, об их сохранении и борется против такого их использования, которое наносит им непоправимый ущерб" <48>. К подземным водным объектам относятся бассейны подземных вод и водоносные горизонты. Границы подземных водных объектов достаточно часто определяются в различных странах в соответствии с законодательством о недрах. -------------------------------- <47> Водный кодекс РФ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <48> Конституции зарубежных стран: Сборник / Сост. В. Н. Дубровин. М.: Юрлитинформ, 2009. С. 102.
Природные ресурсы предоставляются в пользование в виде участка природных ресурсов. Это могут быть: земельный участок, лесной участок, водный объект, участок недр. Земельный участок как объект правовых земельных отношений представляет собой часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Водный объект - объект водных правоотношений; природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Лесной участок - объект лесных правоотношений. Участок недр - объект горных правоотношений по поводу пользования недрами; участок земной коры, ограниченный почвенным слоем, дном водоемов или водотоков или дневной поверхностью и вертикальной образующей с ограничениями или без ограничений по глубине, координаты пространственных границ которого зафиксированы в табличной и графической форме на утвержденных в установленном порядке картах. Поэтому государство, заинтересованное в охране недр, и установило, что объектом права его исключительной собственности являются не только полезные ископаемые, но и все содержимое недр. Право пользования природными ресурсами и их участками - это основанная на законе возможность эксплуатации природных ресурсов, извлечения их полезных свойств пользователем. Пользователь получает от собственника права пользования природными ресурсами (участка природных ресурсов) на определенный срок и на условиях, установленных в лицензии или в договоре. Добытые природные ресурсы - природные ресурсы, отделенные от природной среды в результате деятельности человека. Так, Конституция Бразилии (ст. 176) устанавливает, что "...концессионеру гарантируется право собственности на продукт, полученный в результате их разработки" <49>. -------------------------------- <49> Там же. С. 348.
Отходы природопользования - продукты, образующиеся в процессе эксплуатации природных ресурсов, использование которых в настоящее время и на ближайшую перспективу является экономически нецелесообразным. Земельные участки как объект разработки природных ресурсов - участки земли, которые предоставлены физическим и юридическим лицам для природопользования. Под информацией о природных ресурсах понимаются все сведения, первичная и иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные, а также образцы природных ресурсов, полученные в результате выполнения работ по природопользованию и изучению свойств природных объектов. Прежде чем сформулировать понятие "природопользования" как объекта административно-правового регулирования, нужно рассмотреть вопрос об элементах или стадиях процесса природопользования. Как уже отмечалось ранее, природопользование представляет собой деятельность определенных субъектов по изучению, добыче и охране природных ресурсов. Но перед тем как осуществить такое природопользование и во время него необходимо провести определенную работу, которая состоит из ряда стадий. К ним относятся: - формирование и опубликование перечней участков природных ресурсов, аукционы или конкурсы по которым планируется провести; - определение основных условий использования природных ресурсов; - установление перечней участков природных ресурсов, право пользования которыми может быть предоставлено; - определение и разработка их условий; согласование и заключение договоров, концессий и соглашений; - принятие решения об условиях проведения аукционов (конкурсов) и их проведение; - лицензирование (предоставление разрешений на разработку природных ресурсов) или договорный порядок, государственный учет (государственный реестр, баланс и кадастр); - контроль и надзор за деятельностью природопользователей, мониторинг, подведение итогов деятельности. Кроме того, природопользование не состоится без организации органов исполнительной власти в области природопользования, а также определения и разграничения их полномочий и др. Все перечисленное в совокупности относится к административно-правовому регулированию природопользования. Следовательно, объектом нашего исследования является процесс природопользования, включающий в себя не только процесс изучения и освоения природных ресурсов, но и управленческий процесс, предваряющий и сопутствующий природопользованию. Анализируя природопользование как объект административно-правового регулирования, можно прийти к выводу, что он заключается в действиях (деятельности) субъектов предпринимательской и иной деятельности (природопользователей). Допуск частных компаний к природным ресурсам оформляется путем заключения публичных договоров, либо выдаваемой государством лицензией. Последняя является административным актом, оформляющим допуск субъекта предпринимательской деятельности к природопользованию и задающим характер взаимодействия государства и природопользователя. При заключении договоров государство как собственник природных ресурсов заключает с последними природоресурсные публичные договоры. Поскольку природопользование является объектом публично-правового регулирования, допуск к природным ресурсам может опосредоваться только публично-правовыми отношениями, складывающимися между государством и частными лицами. Предоставляя разрешение (лицензию) природопользователю на проведение геологического изучения и освоения подземных пространств, заключая соглашение о разделе продукции или природоресурсный публичный договор, государство действует как суверен, носитель публичной власти, и как собственник имущества. Разрешая такой доступ, государство распоряжается принадлежащим ему в силу закона правом на пользование природными ресурсами, проистекающим из его суверенных прав, и делегирует осуществление данных прав частному лицу (природопользователю). Поскольку предметом отношений, возникающих в этом случае между государством и природопользователем, являются публичные права, то и указанные отношения в целом следует квалифицировать как публично-правовые. В отношении охраны окружающей среды следует сказать, что государства определяют основные условия любой деятельности с точки зрения ее экологической безопасности. Подводя итоги, можно сделать следующие выводы: природопользование и охрана окружающей среды как объекты административно-правового регулирования - это урегулированная нормами права деятельность частных (индивидуальных и коллективных) субъектов права, призванная обеспечить выявление, изучение, использование или сохранение полезных свойств и охраны природных ресурсов, их воспроизводство, с целью получения определенных благ и удовлетворения своих материальных и иных потребностей, а также по созданию и соблюдению благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности человека и общества. А административно-правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды может быть определено как регламентированная нормами права деятельность наделенных властными публичными полномочиями субъектов по обеспечению выявления, изучения, использования или сохранения полезных свойств и охраны природных ресурсов, их воспроизводству, а также созданию и соблюдению благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности человека и общества.
Название документа