К вопросу о понятии государственной лесной политики
(Быковский В. К.) ("Юридический мир", 2014, N 2) Текст документаК ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЛЕСНОЙ ПОЛИТИКИ
В. К. БЫКОВСКИЙ
Быковский Вадим Кириллович, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук.
В работе рассмотрена актуальная и важная проблема совершенствования государственной лесной политики, проведен анализ законодательства в данной области. Кроме того, в статье дано авторское понятие государственной лесной политики, проанализирован вопрос о том, в каком нормативном правовом акте должна получить нормативное закрепление государственная лесная политика.
Ключевые слова: государственная лесная политика, Лесной кодекс РФ, лесопромышленный комплекс.
About the notion of the state forest policy V. K. Bykovskij
Bykovskij Vadim Kirillovich, associate professor department of environmental and natural resources law Moscow state university of law them. O. E. Kutafin, candidate of juridical sciences.
The paper considers relevant and important problem of the improvement of the state forest policy, analysis of the legislation in this area. In addition, the article is the author's concept of the state forest policy, examine how regulatory act must get the legal fixation of the state policy.
Key words: state forest policy, Forest code of the Russian Federation, the timber processing complex.
Государственная лесная политика является основой для обеспечения рационального использования и охраны лесов. В науке под правовой политикой подразумеваются "основы, принципы, направления, задачи, стратегия и тактика правового регулирования общественных отношений" <1>. Между тем проблема соотношения правовой и государственной политики не получила достаточного освещения в литературе. -------------------------------- <1> Общая теория права / Под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 97.
Распоряжением Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. N 1724-р "Об утверждении Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года" <2> утверждены Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 г. -------------------------------- <2> СПС "Гарант".
Данный нормативный акт занимает центральное место среди стратегических концептуальных правовых актов, определяющих направления развития лесного хозяйства в ближайшем будущем. В настоящее время приняты нормативные акты, определяющие отдельные направления государственной лесной политики. К ним в первую очередь следует отнести Приказ Министерства промышленности и торговли РФ и Минсельхоза РФ от 31 октября 2008 г. N 248/482 "Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года" <3>. -------------------------------- <3> СПС "Гарант".
Однако последний правовой акт практически предусматривает меры по развитию лесной промышленности без принятия достаточных взаимосогласованных мер и направлений развития в области охраны и защиты лесов. Анализ его содержания дает возможность сделать вывод, что основное внимание в нем уделено развитию лесной промышленности. Охрана лесов регулируется им в недостаточной степени, а реализация прав граждан на природные блага леса как природного объекта почти не отражена в нем. Как представляется, государственная лесная политика - это система официально выраженных представлений об использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов. Она должна быть закреплена в нормативном правовом порядке. Возникает вопрос: каким государственным органом она должна быть утверждена? Ввиду особой значимости основные положения государственной лесной политики должны обладать высокой юридической силой. Достаточен ли уровень распоряжения Правительства РФ? Нормативная природа распоряжений Правительства РФ носит весьма спорный характер. В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <4> акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Для обеспечения эффективности ее действия необходимо, чтобы все остальные лесные правовые акты соответствовали основам государственной лесной политики. В противном случае нет в ней смысла, поскольку содержащиеся в ней положения не будут реализованы. Согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Из данной нормы вытекает, что основные направления государственной политики должны быть закреплены в указе Президента РФ. Данный вывод согласуется с п. "б" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, согласно которому Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии. Буквальное толкование данной нормы означает, что Правительство РФ занимается реализацией государственной политики, которая выработана Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ. Представляется, что для обеспечения эффективного действия и обеспечения верховенства положений государственной лесной политики необходимо ключевые ее положения (направления) закрепить в ЛК РФ. Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 г. имеют очень важное значение для охраны и использования лесов, в них предусмотрены основные направления государственной лесной политики. Поэтому следует положительно оценить принятие данного нормативного акта. Основной вопрос, возникающий сразу, заключается в том, достаточно ли сформулированных его положений для полноценной охраны лесов. Для этого необходимо проанализировать это распоряжение Правительства РФ. В нем закреплены принципы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Для реализации государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов необходимо достичь следующих целей: а) в экономической сфере - эффективное управление лесным сектором экономики и увеличение валового внутреннего продукта в лесном секторе на основе рыночного спроса; б) в экологической сфере - благоприятная окружающая среда для граждан и сохранение биосферной роли лесов России; в) в социальной сфере - рост уровня жизни граждан, связанных с лесом, и устойчивое социально-экономическое развитие лесных территорий. Для того чтобы достигнуть данных целей, необходимо решить ряд задач, которые содержатся в четвертом разделе Основ государственной лесной политики. Для решения каждой задачи предусмотрен специальный механизм реализации в пятом разделе. Главной положительной стороной данного документа по сравнению с другими аналогичными концептуальными документами <5> является детально проработанный механизм реализации его положений (задач). Однако некоторые положения механизма реализации сформулированы довольно абстрактно, что требует дальнейшей их детализации. -------------------------------- <5> Например, в сравнении с Приказом Министерства промышленности и торговли РФ и Минсельхоза РФ от 31 октября 2008 г. N 248/482 "Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года".
Например, в качестве механизма реализации задачи сохранения экологического потенциала лесов предусматривается сохранение генетического, видового, экосистемного и ландшафтного разнообразия лесов, а также предотвращение фрагментации лесов (в первую очередь лесов, имеющих высокую экологическую ценность). Между тем данное положение является, по сути, задачей, которую решить достаточно сложно и для выполнения которой необходимо разработать специальный механизм реализации. Таким образом, прежде всего следует отметить важное значение для обеспечения охраны и рационального использования лесов принятых Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 г., т. е. на долгосрочный период. Данный документ, как в нем отмечается, является основой для разработки и совершенствования лесного законодательства. В целом можно отметить достаточно высокий уровень подготовки Основ, однако, как и в Стратегии развития лесного комплекса, сохраняется тенденция (перекос) в сторону обеспечения наиболее полного использования лесов. Между тем консервативный способ охраны окружающей среды предполагает наименьшее вмешательство в природные экосистемы <6>. -------------------------------- <6> При написании статьи использована справочная правовая система "Гарант".
Литература
1. Баскакова С. И., Шарова Г. Н. Проблемы охраны лесов от пожаров // Экологическое право. 2012. N 2. С. 21 - 24. 2. Василишина М. И. Совершенствование системы управления лесами Российской Федерации // Экологическое право. 2012. N 6. С. 22 - 27. 3. Конституция РФ // СПС "Гарант". 4. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. 5. Общая теория права / Под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. 6. Приказ Министерства промышленности и торговли РФ и Минсельхоза РФ от 31 октября 2008 г. N 248/482 "Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года" // СПС "Гарант". 7. Распоряжение Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. N 1724-р "Об утверждении Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года" // СПС "Гарант". 8. Федеральный конституционной закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Название документа