Правовой режим земельного участка: от идеальных конструкций к практике
(Савенко Г. В.) ("Право и экономика", 2014, N 1) Текст документаПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА: ОТ ИДЕАЛЬНЫХ КОНСТРУКЦИЙ К ПРАКТИКЕ
Г. В. САВЕНКО
Савенко Георгий Владимирович, партнер юридической фирмы "Кузин, Мохорев, Савенко и партнеры" (г. Владимир). Кандидат юридических наук. Кадастровый инженер. Специалист по земельному праву, истории европейского права, истории юридической мысли в России. Основные направления научных исследований: земельный участок как объект кадастровой деятельности и гражданского оборота, территориальное землеустройство, градостроительные регламенты, правила землепользования и застройки. Родился 20 декабря 1964 г. в г. Первомайске Ворошиловградской обл. В 1991 г. окончил исторический факультет Ивановского государственного университета. В качестве эксперта и юриста участвовал в 2007 - 2013 гг. в крупных проектах по формированию земельных участков сельскохозяйственного назначения, подготовке правовых заключений по вопросам деятельности сельскохозяйственных предприятий, текущем консультировании российских компаний различных форм собственности, представлял интересы физических и юридических лиц в федеральных и арбитражных судах Российской Федерации. Автор и соавтор нескольких публикаций (статьи, книги, иные материалы) в России и за рубежом по земельному праву и истории европейского права, истории юридической мысли в России.
В статье анализируется легальное определение "земельный участок" и его реальные характеристики. Приводится техническая классификация земельных участков. Рассматривается проблема пересечения границ земельных участков. Раскрывается соотношение в ЗК РФ понятий "земельный участок", "земля", "земли", "территории".
Ключевые слова: земельный участок, земля, земли, территории, ранее учтенный земельный участок, пересечение границ, "перенос" земельных участков.
Legal status of land plot: from ideal constructions to legal practice G. V. Savenko
The article analyses legal definition of a land plot and its actual characteristics. The author classifies plots from the technical point of view. The problem of intersection of plots' borders is considered as well. The author discloses a correlation of plot, earth, lands, territories in the Land Code of the Russian Federation.
Key words: plot, earth, lands, territories, inventory accounting of plots, intersection of plots' borders, "transference" of plots.
Земельный участок (или его часть) является ключевым объектом земельных отношений. При этом в широкий оборот (с учетом переоформления порой не совсем определенных прав на него) он введен чуть более двадцати лет назад. Дважды за последние десять лет законодатель изменял его дефиницию в Земельном кодексе Российской Федерации (далее - ЗК РФ), следуя, по сути, за изменениями в сфере кадастровой деятельности, землеустройства и межевания земель. Однако и эта сфера изменялась и изменяется до самого последнего времени [1], вызывая поток официальных писем, а также разъяснений Минэкономики России. Такая "пластичность" российского права не лучшим образом сказывается на обороте земельных участков, для которого важны определенность, предсказуемость, стабильность технических и юридических свойств объектов оборота. К сожалению, за пределами законодательного регулирования остаются некоторые характеристики земельного участка, которые он приобрел в разные периоды современной аграрной реформы. Вне поля зрения юристов также остаются проблемы, которые, хотя и являются техническими (неустановленность или пересечение границ), однако существенно влияют на права участников оборота. Цель данной статьи - проанализировать комплекс проблем, связанный с оборотом земельных участков, которые накопились за последние два десятилетия, и дать в руки юристов эффективные инструменты защиты прав на земельные участки.
К вопросу о понятии "земельный участок"
Определение земельного участка как объекта правовых отношений имеет существенное значение, так как ряд земельных отношений (заключение и исполнение договоров, направленных на переход прав на земельные участки, обеспечение обязательств (ипотека), налогообложение, установление частных и публичных сервитутов и т. д.) может быть реализовано только в отношении земельного участка [2]. Как известно, единственное законодательное определение земельного участка содержится в ст. 11.1 ЗК РФ - земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами, - и отражает только его технические свойства как объекта кадастровой (и землеустроительной) деятельности. Во всех остальных случаях, используя понятие "земельный участок", законодатель либо уточняет эти же свойства (ранее учтенный, многоконтурный и т. д.), либо говорит исключительно о юридической составляющей (лесной участок, участок в составе охранной зоны и т. д.). Таким образом, законодатель сделал акцент на таком родовом признаке, как "границы". Более широкие определения конструкции "земельный участок" приводятся в научных исследованиях и пособиях [3 - 5] <1>, однако внимание федерального законодателя они на себя пока не обратили. Причина этого, представляется, в попытках выйти далеко за пределы главного родового признака земельного участка. Однако дефиниция должна быть построена четко, логично, последовательно. -------------------------------- <1> Более удобным для практического руководства является определение С. А. Чаркина: земельный участок - "...это часть поверхности земли, характеризующаяся наличием площади, границ, кадастрового номера и целевого назначения, параметры и виды разрешенного использования которой, включая все то, что находится над и под ее поверхностью, определяется правилами землепользования и застройки и (или) иными нормативными правовыми актами" [6].
Дефиниции присущи, как правило, четыре элемента: определяемое понятие, т. е. то, что определяется; предикат - то, что говорится об определяемом; родовой признак, т. е. качество, которое присуще ряду родственных предметов или явлений; видовое отличие - качество, характерное только для данного определяемого понятия [7]. Приложим указанные элементы к объекту нашего исследования и определим, нуждается ли дефиниция "земельный участок" в доработке. Для начала напомним о том, что действующая дефиниция является второй по счету в ЗК РФ. В первоначальном варианте (до 24 октября 2008 г.) <2> дефиниция выглядела следующим образом: земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Как мы видим, с 24 октября 2008 г. из определения исключили такие признаки, как "почвенный слой" и "описаны и удостоверены в установленном порядке". В настоящее время дефиниция "земельный участок" включает единственный родовой признак, присущий только ему, - границы. Почвенный слой таковым являться не может, в том числе потому, что до сих пор легального определения почвы на уровне федерального закона нет [8. С. 63]. Кроме того, почвенный слой (почва) является элементом природной среды (можно сказать, вторичным, по сравнению с землей - важнейшим компонентом окружающей среды), к тому же понятием неюридическим. Что же касается описания и удостоверения границ "в установленном порядке", то замена их на "определение" границ отразила не смену одного родового признака на другой (они таковыми и не являются), а изменение требований к документам о межевании, которые необходимы для постановки земельного участка на кадастровый учет <3>. -------------------------------- <2> До изменения редакции статьи п. 4 ст. 5 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений". Текст Закона опубликован в "Российской газете" 25 июля 2008 г., вступил в силу 24 октября 2008 г. <3> До введения в действие Федерального закона N 221-ФЗ применялись требования к документам о межевании, необходимым для постановки земельного участка на государственный кадастровый учет (утв. Приказом Росземкадастра от 2 октября 2002 г. N П/327. Документ опубликован не был). Документом о межевании для государственного кадастрового учета являлось описание земельного участка (п. 3 указанных требований).
Итак, определяемое понятие (земельный участок) и предикат (даваемое ему определение) в дефиниции "земельный участок" налицо. Родовой признак, границы, присущ всем объектам землеустроительных и кадастровых работ (другой вопрос: какие исключения в процессе их определения для тех или иных объектов установил законодатель?). Что касается видового отличия, все объекты землеустроительных и кадастровых работ обладают качеством, характерным для понятия "земельный участок", - границами. Однако не у всех указанных объектов граница определена таким же образом, как у земельного участка, и, как следствие, для каждого из них подготавливается свой вид проектного документа, а их границы на местности закрепляются своими знаками. Можно возразить, указав на то, что дефиниция "земельный участок" все же нуждается в доработке, является неполной и сослаться на Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <4> (далее - ФЗ N 221-ФЗ). Так, п. 3 ч. 1 ст. 7, по сути, уточняет часть приведенного определения, говоря не просто о границах, а об "описании местоположения границ земельного участка", что подчеркивает особенности отражения сведений о земельном участке в государственном кадастре недвижимости (далее - ГКН). В других случаях в этом же Законе и других актах речь идет о характерных точках границ земельного участка (п. 7 ст. 38 ФЗ N 221-ФЗ), положении на местности характерных точек границы земельного участка <5>, проекции границ земельного участка (п. 8 ст. 38 ФЗ N 221-ФЗ), об уточнении границ земельного участка или о местоположении границ (п. 9 ст. 38 ФЗ N 221-ФЗ). Однако, на наш взгляд, приведенные уточнения объясняются либо разными стадиями образования земельного участка и их документального отражения, либо видом кадастровых работ (образование земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или уточнение границ существующего), либо точностью и методами определения координат характерных точек границ земельного участка. Наиболее общим элементом дефиниции, родовым понятием без которого не могут существовать ни характерные точки, ни проекции границ, все же являются "границы". Все остальные элементы, которые включают в понятие "земельный участок" отечественные ученые, - конкретизация его технических и юридических свойств. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017. <5> См.: пункт 2 требований к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка, а также контура здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке (утв. Приказом Минэкономразвития России от 17 августа 2012 г. N 518) (далее - требования к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка).
Классификация видов земельных участков
Определившись с родовым понятием, мы можем предложить классификацию видов земельных участков с технической точки зрения. В зависимости от характера границ земельного участка можно выделить три вида. Первый - земельный участок, состоящий из одной части (участок имеет один контур, который полностью совпадает с его границами; часть земной поверхности в пределах этого контура и является земельным участком) <6>. Таких участков - подавляющее большинство (среди них: приусадебные участки; под зданиями, строениями, сооружениями; полевые участки для ведения личного подсобного хозяйства). -------------------------------- <6> Мы назвали бы это идеальной (или первичной) конструкцией земельного участка.
Второй вид - земельный участок, в состав которого входят нескольких обособленных частей (частей участка), не выходящих за пределы контура земельного участка; такой земельный участок называется единым землепользованием <7>. Едиными землепользованиями являются, например, участки в составе земель сельскохозяйственного назначения, которые были приватизированы в соответствии с Указом Президента от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" <8>. -------------------------------- <7> Такое определение следует из содержания абз. 5 п. 1 письма Минэкономразвития России от 12 сентября 2013 г. N Д23и-2729. <8> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 1. Ст. 53.
Третий вид - многоконтурный земельный участок - часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с действующим законодательством и представляют собой несколько замкнутых контуров; каждый контур границы многоконтурного земельного участка отделяется от других контуров его границы иными земельными участками или землями (контуры границы многоконтурного земельного участка не имеют общих характерных точек границ) <9>. Чаще всего многоконтурные участки образуются под линейными объектами и их частями. -------------------------------- <9> См.: абзац 2 п. 1 и п. 2 письма Минэкономразвития России от 22 декабря 2009 г. N 22409-ИМ/Д23.
Приведенную классификацию полезно иметь в виду в процессе защиты прав на земельные участки как при виндикации (в целом земельного участка или его частей), так и в негаторных исках, когда объем требования и формулировка предмета искового заявления зависит от того, какие именно фактические препятствия в реализации правомочий собственника послужили поводом для обращения в суд. Отсутствие накануне аграрных преобразований 90-х гг. XX в. каталогов координат точек границ подавляющего числа отведенных <10> ранее земельных участков, а также особенности формирования информационной базы государственного земельного кадастра (ГЗК) и Государственного реестра земель кадастрового района (ГРЗ КР) стали причиной появления "ранее учтенных земельных участков". К ним относились все участки, кадастровый учет которых был осуществлен (в "старой" терминологии - проведен) до вступления в силу Федерального закона от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре", что должно было подчеркнуть непрерывность ведения ГЗК. Сведения об этих участках, полученные из документов, содержащихся в распоряжении земельных комитетов, включались в инвентаризационные описи, а из них - в ГЗК. Правообладатели и сами могли напрямую обращаться в орган кадастрового учета с заявлениями о включении сведений об их участках в ГЗК. В целом же инвентаризация сведений о ранее учтенных участках была неполной [9]. В настоящее время ст. 45 ФЗ N 221-ФЗ сохранила конструкцию "ранее учтенный земельный участок" как разновидность более общей конструкции - "ранее учтенного объекта недвижимости" <11>. -------------------------------- <10> Конструкция "отвод земельного участка" исчезла из законодательства в период аграрных преобразований в связи с изменением правовой политики в области предоставления земельных участков на том или ином праве. <11> См.: пункт 1 ст. 45 Федерального закона N 221-ФЗ.
Выделим три подвида ранее учтенных земельных участков. Первый из них - земельные участки, границы которых на местности не устанавливались. Они не обладают всеми свойствами "земельного участка" (в понимании его в соответствии со ст. 11.1 ЗК РФ) из-за отсутствия характерных точек границ и их местоположения, не говоря уже о координатах этих точек. Местоположением каждого такого земельного участка является кадастровый квартал (какой-либо населенный пункт или часть населенного пункта, состоящего из нескольких кадастровых кварталов, а то и квартал в землях сельскохозяйственного назначения, а также квартал на межселенной территории). Технические свойства такого участка не позволяют в отношении его осуществлять определенные виды кадастровой деятельности (например, раздел; при этом возможен выдел участка из состава земель сельскохозяйственного назначения) и ограничивают его свойства как имущества. Одновременно с "неотмежеванными" ранее учтенными земельными участками существует большое количество земельных участков, местоположение границ которых определялось (в "старой" терминологии - устанавливалось) на местности с привязкой к окружным границам населенных пунктов в системе координат 1963 г. (СК 63) или в условной системе координат. Подготовленные землеустроительные дела в отношении таких земельных участков передавались в райкомземы, а те впоследствии включали сведения об участках в инвентаризационную опись, и уже из описи - в ГЗК. По не совсем ясной причине (возможно, из-за небрежности или нехватки времени) информация материалов межевания земельных участков с ранее установленными границами в ГЗК не вносилась, хотя в настоящее время входит в состав государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства. А ведь специалистам кадастрового органа необходимо было просто перевести данные о местоположении границ из одной системы координат в другую (при наличии связи между системами и ключей перехода, например, из условной системы координат в систему координат какого-либо города), что являлось относительно простой задачей даже для начинающего инженера-землеустроителя <12>. -------------------------------- <12> Такое положение не может не вызывать споры по поводу местоположения границ. Так, в производстве Ивановского районного суда Ивановской области находились с января 2010 г. по 7 сентября 2012 г. дела N 2-101/10, N 2-575/12 и N 2-793 (судья Н. Ю. Белоусова) по иску Мердеевой О. Г. к администрации городского округа Кохма и КУМИ г. о. Кохма о признании недействительным постановления главы администрации о выделении земельного участка ООО "Контур-М" под строительство домов, а затем по иску о признании незаконными трех решений главы администрации о формировании земельного участка с кадастровым N 37:29:020106:2 и предоставлении его в аренду ООО "Контур-М". Главная задача, которую преследовала истец, - устранить пересечение принадлежащего ей на праве собственности земельного участка с указанным выше земельным участком, получив возможность уточнить местоположение границ земельного участка N 37:29:020106:23. Только 21 ноября 2013 г. О. Г. Мердеева смогла поставить свой участок на кадастровый учет. Таким образом, на судебные разбирательства и уточнение местоположения границ земельного участка правообладателю понадобилось почти три года. (Из личного архива Г. В. Савенко.)
Помимо указанных двух подвидов ранее учтенных земельных участков, в настоящее время в ГКН внесены сведения о земельных участках с установленными уже после 2 января 2000 г. (после вступления в силу Закона N 28-ФЗ) и до 1 марта 2008 г. (даты вступления в силу Закона N 221-ФЗ) на местности границами, но со статусом "ранее учтенные". При этом в ГКН указывается "уточненная" площадь, сведения о которой, как известно, получают после определения на местности местоположения границ земельного участка. Статус в ГКН "отмежеванных" "ранее учтенных" не препятствует включению таких участков в гражданский оборот в качестве объектов аренды. Не следует удивляться существованию конструкции "ранее учтенный земельный участок", который прямо ни в ЗК РФ, ни тем более в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ) не указывается. При этом сведения о таких земельных участках, как мы уже указывали, внесены в ГКН <13>. Все изложенное о "ранее учтенных земельных участках" отражает особенности проведения аграрной реформы в России, массового переоформления прав и приватизации земельных участков без должного землеустроительного сопровождения <14> и, наконец, сложности формирования государственного кадастра недвижимости. Мы все еще наблюдаем переходный период в земельных отношениях, который завершится постановкой на кадастровый учет, условно говоря "последнего" ранее учтенного земельного участка <15>. -------------------------------- <13> Ранее учтенным объектам недвижимости была посвящена только ст. 45 Федерального закона N 221-ФЗ. При этом в ст. 7 этого же Закона "Состав сведений государственного кадастра недвижимости об объекте недвижимости" такие объекты не упоминаются вообще. <14> Исключением можно было бы назвать массовую подготовку проектов землеустройства (перераспределения) земель колхозов и совхозов в 1992 - 1995 гг. Однако и здесь государство ограничилось выделением средств только на установление границ контуров сельхозугодий картометрическим методом. (См.: [10].) <15> Корректности ради следовало бы добавить "и переоформлением прав на "последний" земельный участок, а также приватизацией "последнего" земельного участка под "последним" созданным до вступления в силу Земельного кодекса РФ зданием, строением или сооружением".
Проблема пересечения границ и "переноса" земельных участков
Частым явлением при проведении землеустройства (в отношении территорий и зон), а также при образовании земельных участков в соответствии с ФЗ N 221-ФЗ является пересечение границ земельных участков. Пересечение границ земельных участков может быть следствием ошибки, допущенной при выполнении: территориального землеустройства в отношении ранее учтенных земельных участков, т. е. если государственный кадастровый учет земельных участков осуществлен до 1 марта 2008 г.; кадастровых работ в отношении земельных участков, государственный кадастровый учет которых осуществлен после 1 марта 2008 г. <16>. -------------------------------- <16> См.: письмо Минэкономразвития России от 15 января 2010 г. N Д23-64. (Документ опубликован не был.)
Пересечение границ связано в подавляющем большинстве случаев "...с наличием ошибки в местоположении границы ранее учтенного земельного участка" <17>, причем такого, местоположение границ которого определено, а сведения о них внесены в ГКН. В данном случае уместно было бы говорить о потенциальном пересечении или предвидимом, которое устанавливает кадастровый инженер еще на стадии подготовки межевого плана при сопоставлении сведений из ГКН и данных натурных съемок, указывая на это в своем заключении. Причем при исправлении ошибки в местоположении границы ранее учтенного земельного участка могут измениться его площадь и конфигурация. Если кадастровый инженер исчерпывающе обоснует необходимость и даже неизбежность таких изменений, то исправленные сведения без приостановления осуществления кадастрового учета вносятся в ГКН. В некоторых случаях пересечение границ является реальным и возникает вследствие нахождения на части уточняемого земельного участка какого-либо объекта недвижимости, например, автомобильной дороги, если акт выбора земельного участка и разрешение на строительство выданы с грубым нарушением закона. Кадастровому инженеру, который осуществляет на местности натурные съемки такого объекта, ничего не остается, как закоординировать точки пересечения и объяснить заказчику кадастровых работ в своем заключении (это может быть экспертное заключение, которое правообладатель положит в основу искового заключения) невозможность в сложившейся ситуации уточнения местоположение границ. Реальность пересечения <18> делает невозможным уточнение местоположения границ земельного участка правообладателя до тех пор, пока не будет устранено препятствие - сам построенный объект - и не будет доказана незаконность образования земельного участка под таким объектом <19>. -------------------------------- <17> Такова официальная позиция, изложенная в письме Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 27 марта 2009 г. N 4448-ИМ/Д23 "Об устранении несоответствий в местоположении границ земельных участков". (Документ опубликован не был.) <18> В подобных случаях реальность пересечения является фактически кадастровой ошибкой. Однако юридически ее никто не совершал, так как местоположение границ уточняемого земельного участка еще только предстоит уточнить (установить точки такого пересечения). Если перевести описанное положение в плоскость защиты прав, мы увидим, что правообладатель не может, во-первых, виндицировать часть своего земельного участка (отсутствуют юридические границы как в целом, так и в части). Во-вторых, трудности возникнут у правообладателя и в случае с негаторным требованием: в суде необходимо доказать реальность пересечения как препятствия для уточнения местоположения границ земельного участка. Если в границах населенных пунктов можно "привязаться" не только к ближайшему пункту опорной межевой сети и к ближайшим объектам (углы зданий, столбы), то за их пределами, особенно на землях сельскохозяйственного назначения, это сделать значительно труднее. <19> Н. М. Смирнов обратился в Приволжский районный суд Ивановской области с иском к органам местного самоуправления о защите прав собственника от нарушений, не связанных с лишением владения, и об устранении препятствий для уточнения местоположения границ земельного участка на местности, указав на невозможность постановки на кадастровый учет своего земельного участка после состоявшегося в 2010 г. согласования местоположения границ администрации Приволжского муниципального района; такая невозможность связана с нахождением на межуемом земельном участке истца объекта капитального строительства - автомобильной дороги Спасское-Миловка (Плес). Суд пришел к выводу о том, что разрешительная документация составлена "без существенного несоблюдения установленного порядка и в соответствии с положениями статей 30 и 31 Земельного кодекса и Градостроительного кодекса" // решение Приволжского районного суда Ивановской области от 7 декабря 2012 г. по делу N 2-618/2012 (судья М. Л. Цветкова). (Из личного архива Г. В. Савенко.)
Вернемся к понятию земельного участка, закрепленному в ст. 11.1 ЗК РФ, согласно которому важнейшим свойством земельного участка является наличие у него границ. Как метко подметила Е. С. Болтанова, "...конкретный земельный участок относительно системы координат находится в строго определенном месте и не может быть перенесен на другое место" [8. С. 25]. Данное свойство, взятое как часть идеальной конструкции "земельный участок", позволяет отделить земельный участок не только от других природных и искусственных объектов, но и индивидуализировать его для целей гражданского оборота, когда собственник вправе им распоряжаться по собственному усмотрению. Однако некоторые исследователи указывают на сложность вопроса об установлении границ между земельным участком и, например, недрами, а также иными природными объектами. "Установление точной и универсальной границы между землей и недрами, - пишет С. А. Чаркин, - в ряде случаев бывает затруднительно, особенно когда имеет место выход на поверхность земли месторождений полезных ископаемых" (но не ранее учетный земельный участок) [6. С. 121] <20>. -------------------------------- <20> Данное интересное замечание следовало бы осмыслить и в дальнейшем развить.
Невозможность перенести земельный участок на другое место, а точнее, невозможность получить тот же самый каталог координат, "сдвинув" его в любую сторону, не работает в отношении "неотмежеванных" ранее учтенных земельных участков. В кадастровой деятельности является обычной практика, когда при уточнении местоположения границ (особенно в сельских населенных пунктах) ранее учтенный земельный участок "сдвигается" с сохранением конфигурации и площади к участкам других правообладателей или к земельным участкам общего пользования дабы избежать чересполосицы. Подобный "перенос" возможен только в случае, если, во-первых, все "смежные" земельные участки не имеют установленных на местности границ, и, во-вторых, акт согласования местоположения границ подпишут все "смежники", включая администрацию сельского поселения. Необходимость массового "переноса" многих земельных участков в ближайшие годы видится просто неизбежной, если учесть информацию профессиональных картографов. П. П. Лебедев (Государственный университет по землеустройству, г. Москва) приводит примеры недостатков подготовки и содержания документов по установлению территориальных зон и зон с особыми условиями использования для их кадастрового учета в шести муниципальных районах Тюменской области: пространственные расхождения топографических основ с планами земельных участков в среднем составляют 10 м, а максимальные - достигают 150 м; несоответствия границ на планах смежных земельных участков составляют более 50% общего количества смежных пар; границы населенных пунктов на генеральных планах не соответствуют границам изображенных на планах установленных и учтенных в кадастре пограничных земельных участков [11]. ЗК РФ, как мы заметили, отсылает в вопросе о местоположении границ к федеральному законодательству. Однако до настоящего времени, как это не покажется странным, ни в одном федеральном законе нет легального определения "границы (местоположение) границ земельного участка", как и нет подробного описании процедуры кадастровых работ по ее определению. Пункт 7 ст. 38 ФЗ N 221-ФЗ в одном предложении указывает только на то, как они устанавливаются. В законодательстве также отсутствует легальное определение конструкции "смежный земельный участок". В пункте 3.1 ст. 25 ФЗ N 221-ФЗ он упоминается четыре раза в связи с "...учетом изменений земельного участка в связи с уточнением части границ земельного участка, которая одновременно является частью границ других земельных участков (далее - смежные земельные участки)...". В пункте 14 требований к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка указывается, что смежные земельные участки имеют общие характерные точки границ земельных участков. При этом значительное число споров рассматривается в судах именно по искам собственников смежных земельных участков. Как правило, это по преимуществу негаторные иски, главное требование которых - устранение препятствий в пользовании земельным участком: требования демонтировать чужое строение или забор на своем земельном участке, убрать строительные материалы и т. д. <21>. -------------------------------- <21> По этому вопросу мы отправили бы читателя к отточенным формулировкам К. И. Скловского (см.: [12]), а также к коллективному труду российских судей (см.: [13]).
Что касается ненормативных актов, то Приказ Министерства экономического развития РФ от 24 ноября 2008 г. N 412 "Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков" <22>, как видно из его наименования, отражает через межевой план результат определения местоположения границ земельного участка. Однако местоположение границ земельного участка определяется кадастровыми инженерами все еще в соответствии с Инструкцией по межеванию земель, утвержденной 8 апреля 1996 г. Роскомземом и Методическими рекомендациями по проведению межевания объектов землеустройства, утвержденными 17 февраля 2003 г. руководителем Федеральной службы земельного кадастра России С. И. Сай в той части, которая не противоречит действующему законодательству. Новые требования к точности определения координат характерных точек утверждены в 2012 г. уже упоминавшимся нами Приказом Минэкономразвития России от 17 августа 2012 г. N 518. -------------------------------- <22> СПС "КонсультантПлюс".
Понятие "земельный участок" и соотнесение его с другими понятиями ЗК РФ
Рассмотрим соотнесение понятия "земельный участок" с другими понятиями, что позволит нам завершить составления "реестра" существующих проблем. Нельзя не отметить некоторую понятийную неточность в действующем земельном законодательстве. Так, подп. 1 п. 1 ст. 6 ЗК РФ относит к объектам земельных отношений наряду с земельными участками и их частями и землю как природный ресурс. Однако если придерживаться представления о земле как об исходном природном объекте и природном ресурсе, придется признать отсутствие принципиального отличия понятий "земельный участок" и "земля", хотя это противоречит определению земельного участка как "части земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральным законом". Земля, как таковая, не может являться, по меньшей мере, объектом имущественных отношений и сделок вследствие отсутствия свойств, присущих индивидуально-определенной вещи. Тем не менее законодатель использует не понятие "земля", а "земли" при раскрытии более широкого понятия "земельные отношения" - отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 3 ЗК РФ). И это несмотря на то, что в подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ говорится об отношениях по использованию и охране земли. В ЗК РФ, таким образом, мы не находим соотнесения на уровне четких юридических определений понятий "земля" и "земельный участок". Рассмотрим теперь соотношение понятий "земельный участок" и "земли". В статье 7 ЗК РФ перечисляются категории земель, которые являются частью "состава земель Российской Федерации". В то же время в п. 1 ст. 3 ЗК РФ в качестве объекта имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению указывает на земельные участки. Этим самым законодатель, представляется, наделяет земли свойством оборотоспособности через земельные участки. Если следовать данной логике, то надо бы признать, что земли - это совокупность земельных участков. Общеизвестно, однако, что в состав земель входят как земельные участки, так и земли общего пользования, например, дороги, доступ к которым должен обеспечиваться при образовании земельных участков. Из муниципальных земель происходит образование земельных участков. Как соотнести между собой содержание того и другого? Может быть, ответ кроется в том, что понятие "земли" включает и "землю" как исходный природный ресурс, и земельные участки как индивидуализированные части этого ресурса? Тогда пришлось бы признать, что понятие "земли" шире по объему, чем "земля". Однако это противоречит ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, где земля указана в числе "природных ресурсов" как "...основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории". "Земли" в таком случае представляются больше категорий юридической и производной от всеобъемлющего понятия "земля", т. е. частным проявлением последней. В самой Конституции РФ (ч. 2 ст. 9) мы находим объекты, которые наделяются свойствами земельного участка - "земля" и "другие природные ресурсы". Такая же картина и в ч. 1 ст. 36: "...граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю". Однако разговор о собственности подразумевает не что иное, как имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению. Однако этими "оборотоспособными" свойствами, как мы отметили выше и будем отмечать далее, наделяются только земельные участки! При обращении к гл. 17 ГК РФ (ч. 1) уже в самом начале, в п. 1 ст. 260, мы также сталкиваемся с тем, что "право собственности на землю" раскрывается через способы распоряжения земельным участком. "Право собственности на землю", следуя логике пункта, вполне может заменить собой "право собственности на земельный участок". И это несмотря на то, что ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам относит только земельные участки и участки недр, исключая "землю". Следуя указанной логике, допустив то, что предметом распоряжения (оборота) является земля, попытаемся зарегистрировать на нее право в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон 122-ФЗ) <23>. В итоге, без сомнения, мы получим отказ по той причине, что государственная регистрация прав осуществляется только в отношении земельного участка (ст. ст. 19, 25.2 Закона 122-ФЗ), права аренды на земельный участок (участок недр) или часть его (ст. 26 Закона 122-ФЗ), сервитута в отношении части земельного участка или всего земельного участка (п. 2 ст. 27 Закона 122-ФЗ). Наконец, ст. 30.1 указанного Федерального закона и по своему названию ("Государственная регистрация права собственности на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю"), и по содержанию указывает на то, что земля не может быть предметом распоряжения и объектом регистрации. -------------------------------- <23> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Соотнося между собой понятия "земли" и "земельный участок", вернемся еще раз к ЗК РФ, его понятийному аппарату. В статьях 9 - 11 ЗК РФ о полномочиях в области земельных отношений речь идет в числе прочего и о "резервировании земель", и об "изъятии земельных участков". Из пункта 2 ст. 56.1 ЗК РФ следует, что под "резервированием земель" подразумевается "ограничение права собственности и иных вещных прав на земельные участки". Создается впечатление, что законодатель под "землями" как будто понимает совокупность "земельных участков" или даже ставит между ними знак равенства. Статья 49 ЗК РФ посвящена целиком изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Ни в одном случае изъятия не идет речь о "землях". Из этого следовало бы сделать вывод, что понятия "земли" и "земельные участки" не тождественны и "земли", как может показаться, есть совокупность земельных участков. В подтверждение такого заключения можно было бы сослаться на п. 1 ст. 85: "...в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки...", а также и на п. 12 ст. 85, в котором говорится о земельных участках общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами. В части 2 ст. 26 ФЗ 221-ФЗ указывается проход или проезд от земельных участков общего пользования к образуемому или изменяемому земельному участку. Однако о вхождении понятия "земельные участки" в "земли" как об определяющем начале в данном случае можно было бы говорить только тогда, когда площади, улицы, проезды и т. д. существовали как объект, определение которого приведено в ст. 11.1 ЗК РФ, т. е. как земельный участок. Но объекты (назовем их так) общего пользования в составе земель населенных пунктов образовывались в последние двадцать лет и даже в более ранний период не по принципу "сформирован земельный участок - возник объект общего пользования/земельный участок общего пользования", а по принципу "(раз) за пределами застроенных территорий, жилых и производственных зон (значит) - объекты общего пользования". Таким образом, имеются достаточные основания говорить о несогласованности на данный момент понятийного аппарата законодательства о земельных отношениях и градостроительной деятельности (в той части, которая связана со статусом земельных участков), о произвольной подмене узкого понятия "земельный участок" более широкими понятиями, не обладающими свойствами земельного участка. Возможно, законодателю следовало бы доработать правовые конструкции "природные ресурсы", "земля", "земли" <24>, "территория", "территориальная зона" и соотнести их с понятием "земельный участок". -------------------------------- <24> В современном законодательстве нет четких указаний по установлению границы поселений и населенных пунктов (т. е. "земли") в документах территориального планирования; отсутствует методика установления границ населенных пунктов. Особенно это касается районов Крайнего Севера. (Подробнее об этом см.: [14].)
Список литературы
1. Савенко Г. В. Кадастровая деятельность и учет: взгляд юриста и кадастрового инженера // ЭЖ-Юрист. 2013. N 46. 2. Галиновская Е. А. Применение земельного законодательства: проблемы и решения: Научно-практическое пособие. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Юриспруденция, 2012. С. 61. 3. Крассов О. И. Юридическое понятие "земельный участок" // Экологическое право. 2004. N 2. С. 12 - 17. 4. Крассов О. И. Земельный участок - основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. 2011. N 4. С. 4 - 12. 5. Митягин К. С. Понятие "земельный участок" // Законодательство. 2007. N 5. 6. Чаркин С. А. Земельные правоотношения как межотраслевая правовая категория: Монография. М.: Юрайт, 2012. С. 122. 7. Апт Л. Ф. Правовые дефиниции в законодательстве // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2000. С. 301. 8. Болтанова Е. С. Основы правового регулирования застройки земель: Монография. М.: РИОР; ИНФРА-М, 2014. 9. Варламов А. А., Гальченко С. А. Земельный кадастр. М.: КолосС, 2007. Т. 3. Государственные регистрация и учет земель. С. 229 - 242. 10. Савенко Г. В. Современные проблемы оборота земельных долей и участков сельскохозяйственного назначения: Научно-практическое пособие. М.: ЦППИ, 2009. С. 32 - 37. 11. Лебедев П. П. Географический подход к представлению и изучению ограничений прав на землю // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2013. N 9. С. 40, 41. 12. Скловский К. И. Собственность в гражданском праве. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Статут. С. 678 - 691. 13. Гражданско-правовые способы защиты права собственности на недвижимость: Научно-практическое пособие по применению гражданского законодательства. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2012. С. 137 - 145. 14. Попова О. О. Экономическое обоснование установления границ населенных пунктов в схемах территориального планирования муниципального района в условиях Крайнего Севера: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2013.
Название документа