Административно-правовые меры противодействия природным катастрофам и стихийным бедствиям в Китае и устранения их последствий
(Бирюлин Е. В.) ("Публично-правовые исследования" (электронный журнал), 2012, N 2) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПРИРОДНЫМ КАТАСТРОФАМ И СТИХИЙНЫМ БЕДСТВИЯМ В КИТАЕ И УСТРАНЕНИЯ ИХ ПОСЛЕДСТВИЙ
Е. В. БИРЮЛИН
Проблема природных катастроф и стихийных бедствий стала одной из наиболее важных во внутренней жизни Китая. За последние десятилетия частота, разнообразие характера и масштабы такого рода явлений очень заметно возросли, и Китай стал их глобальным сосредоточием. На проходившей в Чунцине 25 - 26 августа 2011 г. конференции, посвященной вопросам политики адаптации Китая к климатическим изменениям и целевой подготовки действий в этом направлении было сообщено, что экономический ущерб, наносимый Китаю метеорологическими бедствиями, составляет в среднем более 200 млрд. юаней в год. В период с 1991 г. по 2009 г. в результате различных метеорологических бедствий, происходивших в Китае, в среднем в год погибало 3973 человека, количество пострадавших составляло 400 млн. человек, пострадало также 48,4 млн. га посевных площадей <1>. -------------------------------- <1> Синьхуа. 27.08.2011.
Согласно заявлению руководителя отдела климатических изменений метеорологического управления КНР Юань Цзяшуана в Китае имеют место практически все возможные метеорологические катастрофы, которые составляют примерно 71% от всех стихийных бедствий и включают в себя тайфуны, грозы и ливневые дожди, аномальную жару, засуху, аномальные холода и прочее <2>. -------------------------------- <2> IBID.
Более 70% территории Китая, 50% населения и 80% занятых в промышленном и сельскохозяйственном производстве районов и городов каждый год в той или иной степени страдают от метеорологических бедствий. В восточных прибрежных районах в среднем в год наблюдается около семи тропических циклонов, в отдельные годы их количество достигало двенадцати. Локальные и региональные засухи случаются практически каждый год. В летний период частота подтоплений, вызванных сильными ливневыми дождями в прибрежных районах провинции Гуандун, Гуанси-Чжуанского автономного района, на северо-востоке провинции Цзянси и в других районах составляет более 50% <3>. -------------------------------- <3> IBID.
Не менее, а, возможно, еще более серьезные последствия для Китая несут природные геологические катастрофы, прежде всего землетрясения и оползни. Их частота заметно ниже, чем метеорологических бедствий, но масштабы и приносимый ими ущерб, как правило, намного больше. Так, землетрясение в г. Таншане 28 июля 1976 года магнитудой 8,2 считается крупнейшей природной катастрофой XX века. По официальным, очевидно заниженным, данным властей КНР, количество погибших составляло 242 419 человек, однако, по экспертным оценкам, количество жертв достигло 800 тысяч человек. При этом оно длилось менее 30 секунд <4>. -------------------------------- <4> Материал Википедии: http:// ru. wikipedia. org/ wiki/ Таншаньское_землетрясение; http:// nazinvladislav. livejournal. com/ 91592.php.
Отмечается тенденция нарастания частоты геологических катастроф. По данным Министерства земельных и природных ресурсов КНР, в 2010 году в Китае произошло 30 670 геологических бедствий, в том числе 382 привело к людским жертвам: 2246 человек погибли, 669 пропали без вести и 534 получили ранения. По этим показателям 2010 год стал самым неблагополучным годом для Китая за последние 10 лет. Между тем благодаря усилению работы по профилактике геологических бедствий в 2010 году в стране успешно были нейтрализованы последствия 1166 геобедствий, в результате 95 776 человек были спасены, прямой экономический ущерб сократился на 930 млн. юаней <5>. -------------------------------- <5> Синьхуа. 06.02.2011.
Согласно статистике в 2010 году геологические бедствия были отмечены в 28 провинциях, автономных районах и городах центрального подчинения. Главными причинами, приведшими к горным оползням, сходу селевых потоков и другим серьезным геобедствиям, были сильные дожди <6>. -------------------------------- <6> IBID.
Самым большим геологическим бедствием последнего десятилетия было катастрофическое землетрясение, произошедшее в середине дня 12 мая 2008 года на территории уезда Вэньчуань провинции Сычуань, в результате которого число человеческих жертв было оценено сначала в 3 - 5 тыс. человек, затем в 69,1 тыс. человек. Общее число пострадавших составило 45,7 млн. человек. Большинство городов провинции было полностью разрушено <7>. -------------------------------- <7> РИА Новости. 12.05.2008; Жэньминь жибао. 05.06.2008.
Для смягчения последствий землетрясения и помощи населению провинции были задействованы многие инстанции административного аппарата страны вплоть до самых верхних эшелонов. Уже в день катастрофы из центрального бюджета в провинцию Сычуань на ликвидацию последствий стихийного бедствия было немедленно отправлено 700 млн. юаней, на следующий день - еще 160 млн. Срочно на место катастрофы были отправлены формирования спасателей, причем в этой работе приняли участие и спасатели из России, которые были отмечены правительством Китая, а Министерству чрезвычайных ситуаций РФ была вручена государственная грамота КНР <8>. -------------------------------- <8> Синьхуа. 08.09.2011.
На заседании ПК Политбюро ЦК КПК обсудили вопрос об адресной шефской помощи пострадавшим от землетрясения районам. При Государственном совете КНР был создан Генеральный штаб по ликвидации последствий землетрясения, а несколько позже на место катастрофы выехал Премьер Госсовета Вэнь Цзябао. 4 июня под председательством Премьера Госсовета КНР Вэнь Цзябао состоялось заседание Постоянного комитета Госсовета, который одобрил проект Положения о восстановительных работах в районах, пострадавших от землетрясения 12 мая. Документ требовал в ходе восстановительных работ в зоне землетрясения руководствоваться концепцией "Человек превыше всего" и принципами научного планирования, поэтапного осуществления, сочетания опоры на собственные силы, государственной поддержки и социальной помощи. В документе отмечается необходимость отдавать приоритет восстановлению поврежденного или разрушенного землетрясением жилья, транспортной инфраструктуры, объектов связи, электро - и водоснабжения, больниц и учебных заведений. Были выдвинуты особые требования к сейсмостойкости запланированных к строительству лечебных учреждений, школ и других объектов общественной инфраструктуры. При составлении плана восстановительных работ необходимо было обеспечить участие специалистов и внимательно прислушиваться к мнению кадровых работников и жителей пострадавших районов. В документе отмечается необходимость обеспечения гласности и прозрачности относительно использования целевых денежных средств и материальных ресурсов и распределения временного жилья, предусмотрено ужесточение контроля за качеством строительных работ в рамках восстановления пострадавших районов <9>. -------------------------------- <9> Жэньминь жибао. 12.05.2008, 13.05.2008, 05.06.2008, 06.06.2008.
Ряд установлений Положения стал основой разработки последующих правовых актов по противодействию природным катастрофам и стихийным бедствиям. В конце июня, когда положение частично нормализовалось, на 22-м заседании генерального штаба по ликвидации последствий землетрясения была принята долгосрочная программа восстановления разрушенных районов широкого диапазона при приоритетном восстановлении коммунальных сооружений, которая в силу колоссального объема работ была завершена только осенью 2011 г. <10>. -------------------------------- <10> Жэньминь жибао. 27.06.2008; http:// russian. cri. cn/ 841/ 2011/ 04/ 23/ 1s379317.php.
Организационный опыт работы по ликвидации последствий землетрясения в Сычуане дал толчок к развитию административных механизмов противодействия природным катастрофам и стихийным бедствиям. Успешная деятельность генерального штаба по ликвидации последствий землетрясения 2008 г. подтолкнула исполнительные органы Китая к созданию аналогичных штабов других направлений. Так, высокую эффективность показал постоянно действующий государственный штаб КНР по борьбе с наводнениями и засухой. В частности, именно по его поручению в мае 2011 г. из центральных резервов в провинции Хунань и Хубэй, страдающие от жестокой засухи, была завезена дорогостоящая техника для противодействия этому стихийному бедствию и оказана большая материальная поддержка населению <11>. -------------------------------- <11> Синьхуа. 20.05.2011.
Кроме того, был создан так называемый государственный механизм реагирования на стихийные бедствия нескольких степеней как наиболее оперативный первоначальный инструмент противодействия природным катастрофам и стихийным бедствиям. Например, в связи с серьезными наводнениями в провинции Шаньдун Госкомитет по противодействию стихийным бедствиям и Министерство гражданской администрации КНР в конце июля 2011 года экстренно задействовали механизм реагирования на стихийные бедствия четвертой степени и направили специальные рабочие формирования в пострадавшие районы для организации борьбы со стихией. В начале сентября того же года решением государственного штаба КНР по борьбе с наводнениями и засухой был введен в действие механизм экстренного реагирования на засуху в связи с неблагополучной ситуацией, сложившейся в Юго-Западном Китае <12>. -------------------------------- <12> Синьхуа. 27.07.2011, 08.09.2011.
Важными административными мерами в налаживании работы по предотвращению природных катастроф и стихийных бедствий стали расширение прав и обязанностей Министерства гражданской администрации КНР, организация отрядов спасения при народно-освободительной армии Китая и совершенствование систем предупреждения и мониторинга природных катастроф и стихийных бедствий. Министерство гражданской администрации было в значительной степени освобождено от излишней опеки и контроля в этих вопросах и получило возможность оперативно и самостоятельно решать проблемы срочной организации работ, их финансового обеспечения и материальной помощи пострадавшим. При этом ответственность ведомства за результаты его деятельности была ужесточена. В Китае было сформировано восемь отрядов государственного уровня по спасению и реагированию на чрезвычайные происшествия, состоящих из 50 тыс. военнослужащих: а именно - отряд по борьбе с наводнениями, отряд по ликвидации последствий землетрясений, отряд по реагированию на ядерные, биологические и химические кризисы, отряд по выполнению экстренных авиаперевозок, отряд по экстренному реагированию на ЧП в области транспорта, поисково-спасательный отряд на море, отряд по обеспечению мобильной связи в чрезвычайных ситуациях и санитарно-противоэпидемический отряд. Китайские исследователи добились значительного прогресса в разработке ключевых технологий по уменьшению опасности стихийных бедствий при помощи систем раннего предупреждения. Наибольший прогресс достигнут в четырех областях: раннее предупреждение о природных катастрофах, выявление стихийных бедствий в наиболее ранней стадии, их мониторинг и оценки рисков. Системы раннего предупреждения были установлены, в частности, в провинции Юньнань, в провинции Фуцзянь и в районе ГЭС "Три ущелья" на среднем течении реки Янцзы <13>. -------------------------------- <13> Синьхуа. 11.02.2011, 31.03.2011.
Серьезнейшим испытанием эффективности сформированного административного механизма противодействия природным катастрофам и стихийным бедствиям стали события 8 августа 2010 г. в уезде Чжоуцюй провинции Ганьсу, где в результате невиданного схода селевых потоков произошли массовые разрушения жилищ и общественных зданий, погибло не менее полутора тысяч человек, несколько тысяч человек пропали без вести <14>. Правительство Китая незамедлительно приняло ряд оперативных мер по устранению тяжелых последствий этой катастрофы: были посланы специальные спасательные и строительные отряды, оказана срочная финансовая, гуманитарная и медицинская помощь, в значительных количествах было завезено топливо и продовольствие. 8 августа Вэнь Цзябао созвал заседание с участием руководителей Госкомитета по делам развития и реформ, министерств финансов, водного хозяйства, земельных и природных ресурсов, здравоохранения, гражданской администрации и транспорта, а также руководителей Исследовательского центра при Госсовете, Генштаба НОАК и других ведомств. На нем была обсуждена ситуация со стихийными бедствиями в Чжоуцюй и принято решение о создании временного штаба Госсовета по борьбе с наводнениями и ликвидации последствий стихийных бедствий в Чжоуцюй <15>. -------------------------------- <14> Синьхуа. 02.09.2010. <15> http:// russian. people. com. cn/ 31521/ 7098775.php; http:// russian. people. com. cn/ 31521/ 7097495.php
Населению была оказана значительная материальная и психологическая помощь. Впервые в практике работы по устранению последствий природных катастроф и стихийных бедствий 225 матерям-одиночкам, живущим за чертой бедности, была выплачена компенсация в размере 2 млн. 250 тыс. юаней, то есть по 10 тыс. юаней на человека, а также оказывалась индивидуальная психологическая помощь в течение двух лет <16>. -------------------------------- <16> http:// russian. news. cn/ social/ 2011-08/ 04/ c_131029976.php
Масштабы бедствия были настолько велики, что только через месяц с лишнем удалось очистить территорию, дороги и русло реки Байлунцзян от илистого грунта, убрать завалы разрушенных домов и начать восстановление уезда. Затем началось возобновление хозяйственной деятельности двух третей местных производственных и торговых предприятий. Все это время премьер Госсовета КНР Вэнь Цзябао продолжал руководить спасательными работами во всем районе бедствия <17>. -------------------------------- <17> http:// russian. news. cn/ nature/ 2010-09/ 12/c_13491158.php; http:// russian. news. cn/ nature/ 2010-09/ 20/ c_13521615.php; http:// russian. people. com. cn/ 31521/ 7098775.php
Серьезные природные катастрофы и стихийные бедствия, прежде всего засухи, происходили и в 2011 году, и весь накопленный управленческий опыт противодействия им активно применялся по всей территории Китая. Как следствие, китайское руководство сумело создать эффективный механизм если не предотвращения, то по крайней мере своевременного устранения наиболее тяжелых последствий природных катастроф и стихийных бедствий. Однако стало совершенно ясно, что одних административных мер недостаточно, нужна адекватная правовая база, тем более, что раздел административного права КНР находится пока в процессе формирования и применить заменяющие установления действующих нормативных актов к сфере природных катастроф и стихийных бедствий достаточно трудно. Этот пробел был в значительной мере восполнен принятием 30 июня 2010 г. на очередном заседании Государственного совета КНР утвержденных Указом премьера Госсовета и имеющих силу закона Правил противодействия природным катастрофам и стихийным бедствиям и устранения их последствий. Этот важный нормативный акт декларирует, что работа по противодействию природным катастрофам и стихийным бедствиям и устранению их последствий должна вестись в соответствии с принципами ориентированности на людей, правительственного руководства, многоступенчатого управления, общественной солидарности и активной позиции пострадавшего населения по самостоятельным действиям по оказанию помощи, но в то же время под руководством народных правительств всех уровней, которые обязаны включать работу по ликвидации последствий природных катастроф и стихийных бедствий в государственные планы социально-экономического развития <18>. -------------------------------- <18> http:// www. gov. cn/ zwgk/ 2010-07/ 14/ content_1654087.php
Детально разработана схема подготовки к спасательным работам - она должна следовать четко сформированному и принятому к обязательному исполнению плану подготовки к спасательным работам, включающему в себя прогнозирование и предупреждение природных катастроф и стихийных бедствий, создание особых подразделений по ликвидации последствий природных катастроф и стихийных бедствий, выделение финансовых средств, материалов, оборудования и средств экстренной помощи и другие меры. Также должны создаваться склады материальных резервов для устранения последствий природных катастроф и стихийных бедствий. Четко определены меры экстренной помощи, включающие оповещение, развертывание временных мест пребывания, обеспечение всех форм безопасности и, главное, эвакуацию потерпевших и оказание им помощи. Вводится жесткое требование безусловного возвращения всего реквизированного по чрезвычайным обстоятельствам. Пожалуй, самым важным разделом документа является регулирование управления финансовыми и материальными средствами для оказания помощи. За распределение финансовых средств, предназначенных для оказания помощи при возникновении природных катастроф и стихийных бедствий, отвечают финансовые органы и органы гражданской администрации народных правительств; при этом фонд финансовых и материальных средств, предназначенных для устранения последствий природных катастроф и стихийных бедствий, используется только для особых целей и его использование является безвозмездным. Очень существенно то, что наконец-то подведена четкая правовая база предоставления и использования финансовых и материальных средств, предоставленных в качестве пожертвований. Детально разработан раздел правовой ответственности за правонарушения, от таких, казалось бы, не слишком значительных, как предоставление запоздалой информации о произошедших природных катастрофах и стихийных бедствиях и их последствий, до столь серьезных, как одиночные или массовые грабежи финансовых и материальных средств, предназначенных для устранения последствий этих бедствий. Предусмотрены и разные виды наказаний для совершивших правонарушения служащих и ответственных лиц, и прежде всего за такие действия, как злоупотребление служебным положением, халатное отношение к своим обязанностям, корыстные действия, кумовство, мошенничество и тому подобное. Во всех случаях, когда при совершении противоправных действий имеется состав преступления, применяется уголовное наказание. В результате в Китае создан действенный правовой механизм противодействия природным катастрофам и стихийным бедствиям. Тем не менее государство не снизило активную роль в работе по устранению их последствий. Так, в начале сентября 2011 г. Генеральный секретарь ЦК КПК Ху Цзиньтао и Премьер Госсовета КНР Вэнь Цзябао подчеркнули необходимость усилить борьбу со стихийными бедствиями и, в частности, уделять повышенное внимание серьезной засухе в некоторых районах Юго-Западного Китая, а Министерство финансов КНР выделило 1,3 млрд. юаней (203 млн. долл. США) для борьбы с усугубляющейся засухой в этих провинциях <19>. -------------------------------- <19> http:// russian. news. cn/ china/ 2011-09/ 11/ c_131132679.php; http:// russian. news. cn/ nature/ 2011-09/ 13/ c_131136574.php
Таким образом, в результате большой организационной работы в Китае сформирована солидная административная и правовая база по противодействию природным катастрофам и стихийным бедствиям и устранению их последствий. Этот ценный опыт представляет значительный интерес для соседних с Китаем стран, в том числе и для России. Весьма желательно налаживание контактов и российско-китайского взаимодействия в этой жизненно важной сфере.
Название документа