Обеспечение доступа граждан к экологической информации как правовое средство профилактики нарушений законодательства об охране окружающей среды (на примере Франции)
(Сосновский В. В.) ("Экологическое право", 2012, N 2) Текст документаОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПА ГРАЖДАН К ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ КАК ПРАВОВОЕ СРЕДСТВО ПРОФИЛАКТИКИ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ (НА ПРИМЕРЕ ФРАНЦИИ)
В. В. СОСНОВСКИЙ
Сосновский В. В., кандидат юридических наук.
В статье рассмотрены проблемы информационного обеспечения в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, реализация права на доступ к экологической информации во Франции.
Ключевые слова: экологическое право, охрана окружающей среды, экологическая информация, доступ к экологической информации.
Ensuring access of citizens to environmental information as a legal means of prophylactics of violations of legislation on protection of environment (as exemplified by France) V. V. Sosnovskij
The article considers problems of informational ensuring in the sphere of protection of environment and rational use of natural recourses, realization of the right to access to environmental information in France.
Key words: environmental law, protection of environment, environmental information, access to environmental information.
Значение проблемы. Несмотря на достигнутые успехи в создании гарантий реализации права на экологическую информацию и обеспечении доступа к ней общественности и отдельных граждан, во многих странах и в России многие вопросы остаются спорными либо нерешенными. К числу таких вопросов, особенно обсуждаемых в последние годы в нашей стране, относятся: а) необходимость детального правового регулирования всех аспектов информационного обеспечения в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов; б) форма и уровень правовой регламентации права на экологическую информацию (конституционные нормы, конкретизируемые в специальном акте высшей юридической силы, т. е. в законе или кодексе, либо нормы, включенные в законодательные акты федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации, либо предписания подзаконных нормативных актов); в) роль положений об экологической информации в процессе повышения эффективности охраны окружающей среды; г) значение гарантий права граждан на доступ к экологической информации для борьбы с нарушениями законодательства об охране окружающей среды и профилактики противоправного поведения; д) потребность в гармонизации российского и международного права, а также российского и зарубежного законодательства об экологической информации; е) пределы, возможности и направления использования опыта правового регулирования в области информационного обеспечения охраны окружающей среды в других странах. По некоторым из названных вопросов в науке экологического права сформировались в целом единые позиции, например относительно необходимости принятия Федерального закона "Об экологической информации" и вступления Российской Федерации в Орхусскую конвенцию. Некоторые вопросы продолжают остро обсуждаться отечественными специалистами, например о понятии и признаках экологической информации, о процедурах доступа граждан и общественных объединений к сведениям о состоянии, качестве и изменениях окружающей среды, источниках воздействия на нее и т. п., о соотношении экологической информации и сведений, составляющих государственную или иную тайну, и др. Некоторые же вопросы, на наш взгляд, до сих пор обойдены вниманием и ученых, и законодателя, и практиков. К числу таких вопросов относится соотношение права на экологическую информацию и участие общественности в борьбе с экологической преступностью и правонарушаемостью. Кроме того, зарубежный опыт правового регулирования освещен неполно. В литературе достаточно подробно представлены история, предпосылки и итоги принятия Орхусской конвенции <1>; анализ конституционного права граждан на достоверную экологическую информацию <2>, правовые основы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды <3>, юридическая ответственность за посягательства на порядок оборота экологической информации и право граждан на доступ к ней <4>. -------------------------------- <1> См.: Волков К. В. Правовое регулирование доступа к экологической информации (сравнительно-правовой анализ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ИГП РАН, 2009; Выпханова Г. В. Экологическая информация: проблемы теории и законодательства / Под ред. М. М. Бринчука. М.: Издательский дом "Городец", 2009. С. 207 - 228; Дубовик О., Самончик О., Разбаш О. и др. Перспективы присоединения России к Орхусской конвенции. М.: РРЭЦ, 2003; Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза. М.: Издательский дом "Городец", 2007. С. 46 - 48 и др. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Экологическое право" М. М. Бринчука включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <2> См.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. 4-е изд. М.: Эксмо, 2010. С. 202 и след.; Бринчук М. М. В кн.: Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации / Отв. ред. И. Ю. Богдановская. М.: Юстицинформ, 2009. С. 332 - 338; Дубовик О. Л. Экологическое право: Учебник. 3-е изд. М.: Проспект, 2009. С. 202 - 205; Миняев А. О. Экологическое право: конституционные основы. М.: Издательский дом "Городец", 2004. С. 97 - 135. <3> См., напр.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. 4-е изд. С. 200 - 228; Выпханова Г. А. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. М.: Издательский дом "Городец", 2009; Дубовик О. Л. Экологическое право: Учебник. 3-е изд. С. 209 - 221 и др. <4> См.: Карху О. С. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об экологической информации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ИГП РАН, 2004; См. также комментарии к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 8.5) и Уголовному кодексу Российской Федерации (ст. 237).
Потребность в экологической информации, ее открытости и доступности обусловливается тем, что в современном мире существует множество негативных для окружающей среды тенденций, которые, в частности, и обусловливают все возрастающее значение отрасли экологического права - глобальное потепление, разрушение естественных экосистем, загрязнение воздуха, водных объектов, почв, уменьшение биоразнообразия и т. п. Такие негативные для окружающей среды тенденции, явления и процессы (так же как и экологические преступления) не всегда легко выявить: например, глобальное потепление измеряется в десятых долях градуса Цельсия, а констатация изменений требует долгосрочных наблюдений <5>. Более того, если и нарушения окружающей среды не так-то просто выявить, то что уж говорить о сложности выявления источников такого негативного влияния. В связи с этим право общественности на информацию об экологической ситуации (обстановке), о состоянии окружающей среды, ее качестве, воздействии на здоровье людей <6> и об источниках опасности для окружающей среды выступает как средство предупреждения экологических правонарушений, так как позволяет идентифицировать экологические угрозы, источники, средства и субъектов правонарушений в сфере экологии. -------------------------------- <5> См.: Семенихина В. А. Правовое регулирование охраны климата: сравнительно-правовой анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ИГП РАН, 2010. <6> См. подр.: Яблоков А. Россия: здоровье природы и людей. М.: Российская объединенная демократическая партия "Яблоко". Фракция "Зеленая Россия", 2007.
Регламентация права на доступ к экологической информации во Франции. Французское законодательство об охране окружающей среды уже в начале 70-х годов прошлого века закрепило первые обязательства государственной власти по информированию населения об экологически значимых аспектах жизнедеятельности (или право на свободный доступ к экологической информации). Так, ст. 3 Декрета от 2 февраля 1971 г. обязывает Министра экологии и устойчивого развития информировать население о состоянии окружающей среды и привлекать общественное мнение к проблемам экологии. Таким образом, французский законодатель рассматривает право на информацию в социальном, а не индивидуальном ракурсе, что позволяет всему обществу в целом встать на защиту экологических ценностей. Следует обратить внимание на то, что право на информацию трактуется французской наукой экологического права как неразрывно связанное с принципом предосторожности, так как оно (так же как и этот принцип) рассматривается в качестве средства предупреждения экологических рисков <7>. Иначе говоря, право на информацию позволяет обеспечить действие принципа предосторожности, поскольку в ситуации научной неизвестности (например, в отношении генно-модифицированных организмов и продуктов) или некоторых новых химических субстанций (наносубстанций) оно дает возможность принять во внимание несколько различных (даже противоположных) осведомленных мнений. В свою очередь, принцип предосторожности стимулирует развитие транспарентности в отношении экологических вопросов и предполагает более интенсивное информирование населения о проблемах окружающей среды <8>. Принцип предосторожности, иногда обозначаемый как принцип предусмотрительности, требует, чтобы принятые меры не позволили причинить вредное воздействие окружающей среде и как таковым наступить негативным последствиям, а не чтобы меры сняли уже наступивший вред <9>. -------------------------------- <7> См., напр.: Hermitte M.-A. Sante, environnement, pour une deuxieme revolution hygieniste, Melanges Kiss. P. 27. <8> См.: Noiville C. Principe de precaution et gestion des risques en droit de l'environnement et en droit de la sante, LPA 30 nov. 2000. P. 39. <9> См.: Кремер Л. В кн.: Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник. 2-е изд. / Под ред. О. Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2008. С. 137.
Сегодня, в отличие от эпохи, когда право на информацию было задумано французским законодателем лишь как право на доступ к экологически значимым сведениям, которыми располагают различные государственные учреждения <10>, оно стало не просто правом на доступ к информации, но и правом быть информированным об экологически значимых сведениях. Действительно, не без влияния актов международного и европейского права французское законодательство закрепило довольно прогрессивное понятие права на информирование. Так, один из последних на сегодняшний день законодательных актов, касающийся данного вопроса, - Закон N 2005-1319 от 26 октября 2005 г. <11>, закрепил обязательство государственной власти активно информировать население об экологически значимых проблемах. Отныне данное право кодифицировано и закреплено в ст. 124-7 и ст. 124-8 Экологического кодекса Франции <12>. -------------------------------- <10> Закон. 1978. N 78-753. 17 июля. <11> См.: JORF du 27 Octobre 2005. <12> О структуре и содержании Экологического кодекса Франции см.: Калиниченко В. Т. Экологический кодекс Франции // Экологическое право. 2010. N 6. С. 44 - 46 и др. работы В. Т. Калиниченко.
В соответствии со ст. 124-4 указанного Кодекса в качестве информации, подлежащей распространению, выступает информация о состоянии окружающей среды (атмосферы, воды, земли и т. п.), побережья и морских ресурсов. Еще одной категорией информации, подлежащей распространению, являются сведения о влиянии деятельности отдельных лиц (государственных и частных предприятий) на экологическую ситуацию (обстановку), к которым относятся данные о химических субстанциях (веществах), осуществляемых выбросах, производимых, экспортируемых, импортируемых, перерабатываемых отходах и т. п. Также к информации, которую надлежит распространять, Экологический кодекс относит и сведения о влиянии отдельных аспектов состояния окружающей среды на здоровье человека. Обязательство по предоставлению и распространению информации о состоянии окружающей среды в первую очередь лежит на органах государственной власти и местной власти (ст. 124-3 Экологического кодекса). Данное обязательство также распространяется на государственные предприятия и предприятия, в которых государство или местные власти обладают контрольным пакетом акций. Следует особо обратить внимание на субъектов, обладающих этим правом, так как от того, кому принадлежит это право, зависит его более или менее эффективное использование, а эффективное использование данного права является залогом профилактики нарушений в сфере экологического законодательства. Как уже отмечалось, субъекты данного права определены законодателем довольно широко, так как оно носит не индивидуальный, а социальный характер. Это явным образом следует из ст. 124-1 Экологического кодекса Франции, которая устанавливает в качестве субъекта данного права "любое лицо". Более того, реализация данного права, например, в судебном порядке даже не предполагает необходимости наличия и доказывания заинтересованности лица в получении такой информации. Термин "любое лицо" предполагает, что данное право: - реализуется в отсутствие особых требований к гражданству лица; - реализуется как физическими, так и юридическими лицами; - может быть реализовано государственными структурами, а чаще всего - местными учреждениями и образованиями (при условии наличия статуса юридического лица). Необходимо указать, что французская наука экологического права проявляет особый интерес к последней категории правообладателей, так как в их число входят органы местной и региональной власти, которые, так же как и юридические лица гражданского права, обладают правом на обращение за информацией о состоянии окружающей среды в национальные органы государственной власти. Например, в одном из решений Административного суда Версаля было признано, что коммуна (как юридическое лицо местной власти) обладает правом на обращение к Министру промышленности за информацией о строительстве высоковольтных линий электропередачи <13>. -------------------------------- <13> См.: TA Versailles, 4 juill. 1980, Cne Longuesse c / min. Industrie, AJDA 1981. P. 203.
Наибольший интерес в плане реализации права на доступ к экологической информации и соответственно ее использование в целях предупреждения нарушений законодательства об охране окружающей среды представляют такие субъекты права на получение информации об окружающей среде, как неправительственные природоохранные организации. Действительно, из всех субъектов данного права неправительственные природоохранные организации являются его наиболее активным субъектом. Так, по статистическим данным Комиссии по доступу к административной документации (La commission d'acces aux documents administratifs), 39,1% всех запросов на получение информации об окружающей среде за 2006 г. было направлено именно неправительственными природоохранными организациями. Еще одним важным фактором специалисты считают вклад неправительственных организаций в борьбу с экологическими правонарушениями, особенно в их предупреждение. Во Франции помимо обычных, зарегистрированных в установленном порядке, ассоциаций или неправительственных организаций существуют такие неправительственные организации, выступающие в защиту экологии, которые удостаиваются внесения в официальный список организаций, обладающих в глазах государственных учреждений особой компетенцией и серьезностью своих гражданских позиций (ст. 141-1 Экологического кодекса). Иначе говоря, Экологический кодекс Франции предусматривает установление определенного статуса за некоторыми неправительственными природоохранными организациями, которые в качестве целей своей деятельности выбрали защиту окружающей среды и которые были внесены в соответствующие списки государственной (Министерством экологии и устойчивого развития) или региональной (децентрализованной) властью (префектами). Таким образом, списки этих организаций устанавливаются как на национальном, так и на региональном уровне в соответствии с критериями, предъявляемыми к данным организациям Декретом, одобренным Государственным советом Франции (ст. 141-3 Экологического кодекса). В чем конкретно заключается сущность особого положения неправительственных природоохранных организаций, внесенных в официальные списки государственной власти? Действительно, данный вопрос легитимен, так как привилегированное положение лишь отдельных неправительственных организаций является значимой особенностью именно французского экологического законодательства. Итак, подлежат внесению в официальные списки природоохранных неправительственных организаций, т. е. подлежат официальному государственному признанию в качестве таковых соответствующей компетентной для этого государственной или местной властью, лишь те из организаций, которые обладают достаточным значением и содействуют "выполнению миссии общественной пользы". Такой особый статус отдельных неправительственных природоохранных организаций был предусмотрен еще Законом от 10 июля 1976 г. <14> (ст. 40). Отныне именно в Экологическом кодексе кодифицированные и не раз реформированные <15> положения (ст. 141-1 и след.) устанавливают условия (требования) включения неправительственных природоохранных организаций в такие списки, а также устанавливают обязательство соответствующих органов государственной власти по внесению таких организаций в эти списки в случае, если они удовлетворяют соответствующим требованиям (условиям). -------------------------------- <14> См.: L. N 76-629, 10 juill. 1976, JORF du 13 Juillet 1976. <15> См., напр.: Закон от 2 февраля 1995 г. L. N 95-101, 2 fevr. 1995, JORF du 3 Fevrier 1995.
"Если организация функционирует более трех лет на легальной основе и занимается природоохранной деятельностью, выступает в защиту диких животных, улучшения качества жизни, защиты водных ресурсов, воздуха, земель, строительства и влияния урбанистической политики на экологию, или в качестве своей цели устанавливает защиту от всякого рода загрязнений окружающей среды, или выступает каким-либо другим образом в защиту окружающей среды, то она может быть внесена в официальный список имеющих важное значение природоохранных неправительственных организаций" (ст. 141-1 Экологического кодекса). Таким образом, условия внесения организаций в указанный список не являются довольно строгими. Так, условие "легальной основы" функционирования таких организаций лишь предполагает наличие статуса юридического лица у данной организации. Следует обратить внимание лишь на то, что закон устанавливает обязательство функционирования организации в форме юридического лица, т. е. с момента официальной регистрации префектурой в качестве неправительственной природоохранной организации должно пройти как минимум три года. Это сделано для того, чтобы избежать внесения в список организаций-однодневок. Условие, касающееся уставных целей, т. е. деятельности организации в сфере защиты окружающей среды, на наш взгляд, не совсем удачно сформулировано. Дело в том, что законодатель попытался перечислить различные виды природоохранной деятельности (что является вполне логичным), а соблюдение данного условия является довольно простым, тем более что на практике были зарегистрированы в качестве таковых даже организации, не имеющие в качестве одной из своих уставных целей те, что перечислены в ст. 141-1 Экологического кодекса Франции. Тем не менее помимо уставных целей защиты окружающей среды законодатель требует еще, чтобы деятельность организации действительно осуществлялась в защиту окружающей среды (ст. 141-2). Запрос на включение в списки неправительственных природоохранных организаций, имеющих важное значение, осуществляется президентом организации, который специально наделяется данным полномочием высшим коллегиальным органом этой организации (ст. 141-4). Запрос направляется в префектуру по месту регистрации организации (ст. 141-8) и рассматривается в течение максимум шести месяцев (ст. 141-15). Если префекты (или Министр экологии в том, что касается общенациональных природоохранных организаций) не включают в официальные списки значимых природоохранных организаций те из них, которые соответствуют всем требованиям закона, то их решения, касающиеся внесения в списки или отказа во внесении в данные списки, могут быть оспорены заинтересованной организацией в судебном порядке. В связи с этим решения префектуры или Министра о внесении таких организаций в соответствующие списки подлежат мотивированию (ст. 141-16). При этом внесение в список не является постоянным; оно подлежит пересмотру каждый год, а организация, не соответствующая требованиям закона или не предоставляющая ежегодного отчета о своей природоохранной деятельности, может быть выведена за рамки соответствующего списка и лишена привилегий, которые он предоставляет (ст. 141-20). По вопросу о полномочиях неправительственных природоохранных организаций, обладающих привилегированным статусом в связи с их внесением в официальные списки влиятельных природоохранных организаций, следует отметить, что они оказывают значительное влияние на борьбу с правонарушениями в сфере экологии, а также занимаются деятельностью профилактического характера в отношении посягательств на окружающую среду. В первую очередь нужно отметить, что признание государственной властью таких организаций придает неправительственным природоохранным организациям ряд юридически значимых полномочий в отношении самих органов государственной власти. Так, в соответствии со ст. 141-2 Экологического кодекса неправительственные организации, внесенные в такие списки, привлекаются к участию в деятельности органов государственной власти, касающейся экологических проектов. Также в соответствии со ст. 141-3 они приглашаются к участию в консультативных инстанциях, рассматривающих вопросы экологической политики и политики устойчивого развития. Таким образом, неправительственные организации этого типа обладают привилегированным положением по отношению к обычным неправительственным природоохранным организациям, что позволяет им в числе прочего оказывать значительное влияние на организацию уголовно-экологической политики и профилактики правонарушений в этой сфере. В качестве иллюстрации масштабов деятельности таких организаций в работе органов государственной власти можно привести примеры их участия в таких публичных структурах (организациях), как: - Национальный совет защиты природы (Conseil national de la protection de la nature); - административные советы по управлению водными ресурсами (les conseils d'administration des agences de l'eau); - комиссии департаментов по отдельным территориям (les commissions departementales des sites); - региональные коллегии природного наследия (les colleges regionaux du patrimoine et des sites); - советы департаментов по охоте и дикому животному миру (les conseils departementaux de la chasse et de la faune sauvage); - советы департаментов по гигиене (les conseils departementaux d'hygiene) и т. п. Но все же необходимо учитывать, что неправительственные природоохранные организации, внесенные в официальные списки государственной власти, не обладают монополией на участие в работе указанных государственных и местных органов власти, но довольно часто в законе прямо указывается, что такая привилегия принадлежит исключительно им. Например, ст. 121-3 Экологического кодекса, в соответствии с которой была создана Национальная комиссия по публичному обмену мнениями (Commission nationale du debat public), предусматривает, что участие в ее деятельности могут принимать только неправительственные природоохранные организации, внесенные в официальные списки. Также в соответствии с Декретом N 2003-515 от 17 июня 2003 г. участие неправительственных организаций в деятельности Французского агентства по санитарной и экологической безопасности (l'Agence francaise de securite sanitaire environnementale) ограничено лишь теми из них, которые внесены в указанные списки. Таким образом, статус природоохранных организаций, значение которых было признано государственной властью посредством их внесения в официальные списки неправительственных природоохранных организаций, сложно переоценить, так как в некоторых случаях закон закрепляет за ними эксклюзивное полномочие по работе с государственными учреждениями. Тем не менее основным средством таких неправительственных организаций в борьбе с правонарушениями в сфере экологии является право на иск в защиту принципов и ценностей, ради охраны которых они и были созданы (ст. 142-1 Экологического кодекса). Стоит отметить, что в соответствии с пунктом первым данной статьи это право принадлежит любой неправительственной организации. Но все-таки именно неправительственные природоохранные организации, внесенные в списки государственной властью, в соответствии со ст. 142-2 Экологического кодекса обладают "качеством гражданского истца в любом деле, где выступают в защиту общественных интересов, которые они в соответствии со своим уставом призваны защищать, и где речь идет о фактах нарушения положений законодательства, касающихся защиты окружающей среды". В соответствии с судебной практикой неправительственные природоохранные организации, внесенные в списки государственной властью, в соответствии со ст. 142-2 Экологического кодекса могут выступать в судебном процессе в качестве стороны, если речь идет о правонарушении, наносящем ущерб окружающей среде, когда данное правонарушение нанесло ущерб интересам, для защиты которых была создана данная неправительственная организация <16>. Например, неправительственные природоохранные организации, внесенные в официальные списки, уставными целями которых является защита морских ресурсов, могут выступать в уголовном процессе в качестве истца, преследуя факты нарушения законодательства, касающегося морских ресурсов, но не могут инициировать уголовный процесс за нарушения законодательства, касающегося обращения с отходами <17>. -------------------------------- <16> См.: TGI Pau, 16 mai 2006, N 736-2006: Dr. env. nov. 2006. P. 333, note Leost. <17> См., напр.: Cass. crim., 28 nov. 1991, N 90-84.642, Le Dreff, JurisData N 1991-003627; Bull. crim. 1991, N 447.
Весьма важно, что природоохранные организации, значение которых было признано государственной властью посредством их внесения в официальные списки неправительственных природоохранных организаций, обладая правом на подачу иска, выполняют в отношении нарушителей экологического законодательства не только репрессивную, но также и превентивную миссию. Действительно, в соответствии со ст. 162-3 Экологического кодекса право на иск данных организаций имеет превентивный эффект в отношении таких правонарушений, так как "природоохранные организации, упомянутые в ст. 141-1, а также любое лицо, которому грозит наступление ущерба в смысле настоящей главы Кодекса, могут информировать об этом соответствующий государственный орган. Они также могут потребовать от этого органа принять соответствующие превентивные меры или меры по возмещению ущерба". В том, что касается возмещения экологического ущерба и восстановления нарушенных интересов в случаях, когда требуется принятие срочных мер, природоохранные организации, упомянутые в ст. 141-1, также обладают правом на обращение в соответствующие органы государственной власти с целью реализации мер по предотвращению угроз окружающей среде (ст. 162-15). Помимо права на обращение в органы уголовной юстиции, природоохранные организации, упомянутые в ст. 141-1, обладают и правом на обращение в органы административной юстиции (ст. 142-1). Здесь к обращениям неправительственных природоохранных организаций, внесенных в официальные списки, предъявляются аналогичные требования. Подача иска такими организациями в органы административной юстиции возможна, если: а) оспариваемое организацией решение органа государственной (или местной) власти имеет прямую связь с уставными целями данной организации; б) оспариваемое решение органа государственной (или местной) власти наносит ущерб окружающей среде. Более того, неправительственные организации, внесенные в официальные списки природоохранных организаций, могут играть роль адвоката или представителя стороны (потерпевшего в результате экологического правонарушения). Так, в соответствии со ст. 143-3 Экологического кодекса, "когда несколько физических лиц понесли индивидуальный ущерб, нанесенный одним лицом, любая организация, внесенная органами власти в официальные списки природоохранных неправительственных организаций, может быть наделена одним или несколькими из указанных физических лиц правом на ведение процесса в его (их) пользу". Подчеркнем, что здесь речь не идет о так называемых классовых исках (class action), так как лица, которым нанесен ущерб, должны быть точно определены, а также потому, что такие иски возможны лишь в пользу физических, но не юридических лиц. Также необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что данные иски направляются неправительственными природоохранными организациями, внесенными в официальные списки, не в пользу своих членов, а в пользу любого физического лица. Таким образом, ассоциации и неправительственные организации, внесенные в государственные списки природоохранных неправительственных организаций, принимают непосредственное участие в борьбе с экологическими правонарушениями. В первую очередь это касается их деятельности по выявлению и предупреждению всякого рода загрязнений окружающей среды, а также посягательств на объекты дикого животного мира <18>. Довольно часто неправительственные природоохранные ассоциации являются, так сказать, юридическими "первопроходцами", так как они инициируют судебные иски в отношении тех или иных фактов нарушения экологического законодательства. Это привлекает внимание общественности, формирует общественное мнение и вызывает реакцию членов прокуратуры на такие факты. Последние, в свою очередь, также обладают правом инициировать иски государственного обвинения против экологических правонарушителей. В связи с этим в науке и на практике уже не раз обращалось внимание органов государственной власти <19> на необходимость сотрудничества с представителями неправительственных природоохранных организаций, так как это способствует повышению эффективности борьбы с правонарушениями в сфере экологии. -------------------------------- <18> Статистические данные свидетельствуют об этом. См., напр.: Jacqueline Morand-Deviller, Droit de l'environnement, De Boeck Secundair, 2000. <19> См., напр.: Циркуляр от 2 августа 2005 г., касающийся ориентирования уголовной политики в сфере экологии. URL: http:// www. bulletin= officiel. developpement durable. gouv. fr/ fiches/ exboenvireco/ 200518/ A0180001.php.
Наконец, стоит отметить, что неправительственные природоохранные организации, внесенные в официальные списки природоохранных организаций, имеющих высокое значение, обладают - в сравнении с обычными неправительственными природоохранными организациями - еще одной привилегией, а именно правом на доступ к информации о состоянии окружающей среды. Действительно, несмотря на закрепление в Экологическом кодексе права всех лиц на доступ к информации об окружающей среде (ст. 124-1), довольно часто положения Кодекса резервируют данное право за неправительственными природоохранными организациями, внесенными в официальные списки природоохранных организаций, имеющих высокое значение. Кроме того, среди важных полномочий указанных неправительственных организаций можно назвать право на консультационный доступ к документам, касающимся публичных расследований (Enquete publique). Действительно, в соответствии со ст. 123-8 Экологического кодекса привилегированные неправительственные природоохранные организации, внесенные в официальные списки, обладают доступом к документам, касающимся публичных расследований о влиянии на окружающую среду тех или иных проектов или видов деятельности. Такое же эксклюзивное право данных неправительственных организаций закреплено за ними положениями Закона N 82-1153 от 30 декабря 1982 г. (ст. 28-2), который устанавливает, что только данные организации могут быть привлечены к сотрудничеству с властями, организующими деятельность городских транспортных систем. Отсутствие проведения необходимых консультаций соответствующих властей с указанными неправительственными природоохранными организациями влечет за собой признание недействительными их действий и актов, которые в соответствии с законом должны были быть реализованы только после соответствующих консультаций с такими организациями <20>. -------------------------------- <20> См., напр.: TA Nantes, 22 aout 2002, N 0005579, Fed. La sauvegarde de l'Anjou, Environnement 2002, comm. 121.
Следует обратить внимание на то, что право на информацию об окружающей среде связано с такими инструментами экологического права, как: оценка экологического риска, экологический мониторинг, экологический аудит (обязательный и добровольный) и публичные расследования (Enquete publique) и др. Это объясняется тем, что право на информацию чаще всего реализуется активным образом посредством или в связи с использованием именно этих процедур и инструментов экологического права. Так, примером могут служить публичные расследования, позволяющие частным лицам проводить лично следственные действия, направленные на защиту окружающей среды. В качестве средства получения информации и способа непосредственного участия общественности в защите окружающей среды процедура публичных расследований была установлена еще Законом от 12 июля 1983 г. <21>. Статья 2 этого Закона указывает, что "публичные расследования направлены на информирование общественности, а также на зондирование общественного мнения... что позволяет соответствующим органам власти при принятии решения проконсультироваться со всеми заинтересованными лицами". Можно добавить, что процедура публичных расследований позволяет не только информировать граждан о действиях, оказывающих влияние на окружающую среду, и консультироваться с ними по данным вопросам, но и выявлять те потенциальные нарушения экологического законодательства, на которые органы государственной власти не обратили своего внимания. Действительно, довольно часто информированные таким образом граждане, заинтересованные в защите своих прав, обращаются в суд для пресечения или даже для предотвращения правонарушений в сфере охраны окружающей среды. -------------------------------- <21> См.: JORF du 13 Juillet 1983.
Подобным образом право на информацию об окружающей среде связано и с оценкой экологического риска, экологическим мониторингом и экологическим аудитом. В качестве конкретного примера взаимодействия права на информацию об окружающей среде и борьбы с правонарушениями в сфере экологии, а также и профилактики таких правонарушений можно указать французское законодательство о генно-модифицированных организмах. Так, в соответствии с Законом от 13 июля 1992 г., касающимся контроля за посадкой, выращиванием и распространением генно-модифицированных сельскохозяйственных культур, любое лицо имеет право на информацию о влиянии распространения таких культур на окружающую среду и здоровье человека. Отныне кодифицированный текст Закона (ст. 532-4 Экологического кодекса Франции) также предусматривает обязательства работника сельского хозяйства по информированию широкого круга лиц о получении им разрешения на культивацию генно-модифицированных сельскохозяйственных культур при их изначальном использовании или сбыте. Следовательно, основываясь на принципе предосторожности и с целью ограничения распространения генно-модифицированных культур в природе, культивирование последних было ограничено, а общественность получила право на доступ к информации об их распространении и культивации. Таким образом, общественность, и в частности природоохранные организации, обладая информацией о сельскохозяйственных предприятиях, занимающихся культивированием генно-модифицированных культур, могут проводить неофициальный мониторинг соблюдения последними законодательства об охране окружающей среды, а в случае необходимости могут инициировать судебные процессы против сельскохозяйственных производителей, нарушающих данное законодательство. Другим примером взаимодействия права на информацию об окружающей среде и борьбы с правонарушениями в сфере экологии, а также профилактики таких правонарушений является законодательство об отходах <22>. Закон от 13 июля 1993 г., касающийся переработки отходов <23>, закрепил право на информацию о влиянии производств по переработке отходов на окружающую среду и здоровье человека. Данное право реализуется посредством предоставления любому лицу возможности ознакомиться с документацией, касающейся того или иного производства по переработке отходов. Информация о производстве по переработке отходов собирается самим предприятием по переработке отходов и представляется в форме досье, где указывается влияние данной переработки на состояние окружающей среды (ст. 125-1 Экологического кодекса). Тем не менее такого рода информация собирается и органами местной власти и префектурами, на территории которых находится предприятие по переработке отходов (ст. 125-3 и 125-4 Экологического кодекса). -------------------------------- <22> См.: Калиниченко В. Т. Правовое регулирование охраны окружающей среды во Франции и Италии / Под ред. О. Л. Дубовик. М.: Издательский дом "Городец", 2010. С. 136 - 143; Степаненко В. С. Правовое регулирование обращения с отходами: сравнительно-правовой анализ / Под общ. ред. О. Л. Дубовик. М.: НИА-Природа; РЭФИА, 2011. С. 165 - 191. <23> См.: JORF du 14 Juillet 1992.
Более того, на местном уровне создаются так называемые Местные комиссии контроля и информации (Commissions locales d'information et de surveillance), которые состоят как из представителей местной власти, так и из представителей неправительственных природоохранных предприятий. Данные комиссии специально предназначены для информирования общественности о влиянии производств по переработке отходов на окружающую среду <24>. Очевидно, что такая транспарентность деятельности производств по переработке отходов является источником общественного интереса к их деятельности и довольно часто выражается в судебных исках природоохранных организаций, жалующихся на нарушения положений Экологического кодекса. Таким образом, и в данной сфере экологического права право на информацию служит как средством борьбы с правонарушениями в сфере экологии, так и средством предупреждения этих правонарушений. -------------------------------- <24> См., напр.: Циркуляр Министра экологии от 22 июля 1983 г., который отныне кодифицирован в ст. 125-1-II, 2.
В качестве еще одного примера взаимодействия права на информацию об окружающей среде и борьбы с экологическими правонарушениями, а также профилактики таких правонарушений можно указать законодательство о загрязнении воздуха. В соответствии с Законом о воздухе и рациональном использовании энергии от 30 декабря 1996 г. <25> каждый обладает правом на информацию о состоянии качества воздуха и о его влиянии на состояние окружающей среды и здоровье человека. В соответствии с положениями данного Закона (как и другие акты, он был кодифицирован в Экологический кодекс Франции) государство и его органы являются ответственными за эффективную реализацию данного права (ст. 125-4 Экологического кодекса), что, в частности, реализуется посредством публикации ежегодных отчетов о состоянии и качестве воздуха, составляемых органами государственной власти (ст. 221-6 Экологического кодекса). Стоит обратить внимание на то, что подобные отчеты составляются и независимыми организациями по контролю за качеством воздуха (Associations agreees pour la surveillance de la qualite de l'air), в состав которых входят представители как органов государственной власти и частных предприятий, так и неправительственных природоохранных организаций (ст. 221-4). Основной целью деятельности таких организаций является информирование населения о состоянии качества воздуха и его влияния на окружающую среду, а также здоровье человека. В свою очередь, это позволяет как гражданам, так и природоохранным организациям на основании полученной информации обращаться с иском за защитой своих интересов против предприятий и производств, являющихся источниками загрязнения воздуха, т. е. против потенциальных правонарушителей экологического законодательства, а также стимулирует последних не нарушать его. -------------------------------- <25> См.: JORF du 1er Janvier 1997.
Таким образом, опыт правового регулирования права на экологическую информацию во Франции наглядно показывает, каким образом обеспечение доступа общественности и отдельных граждан к сведениям о состоянии и изменениях окружающей среды, источниках негативного воздействия на нее может быть эффективно использовано в целях выявления, пресечения и предупреждения нарушений экологического законодательства.
Название документа