Проблемы кадастровой оценки месторождений полезных ископаемых
(Смоляк С. А., Микерин Г. И., Медведева О. Е., Артеменков А. И.) ("Имущественные отношения в Российской Федерации", 2012, N 5) Текст документаПРОБЛЕМЫ КАДАСТРОВОЙ ОЦЕНКИ МЕСТОРОЖДЕНИЙ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ
С. А. СМОЛЯК, Г. И. МИКЕРИН, О. Е. МЕДВЕДЕВА, А. И. АРТЕМЕНКОВ
Смоляк С. А., главный научный сотрудник федерального государственного бюджетного учреждения науки "Центральный экономико-математический институт Российской академии наук", профессор федерального государственного бюджетного учреждения образования "Государственный университет управления", доктор экономических наук (г. Москва). Микерин Г. И., ведущий научный сотрудник федерального государственного бюджетного учреждения науки "Центральный экономико-математический институт Российской академии наук", профессор федерального государственного бюджетного учреждения образования "Государственный университет управления", кандидат технических наук (г. Москва). Медведева О. Е., профессор федерального государственного бюджетного учреждения образования "Государственный университет управления", доктор экономических наук (г. Москва). Артеменков А. И., финансовый аналитик закрытого акционерного общества "Международный центр оценки", MRICS, кандидат экономических наук (г. Москва).
В статье анализируются теория и практика геологической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых в России и за рубежом. Указываются особенности, возникающие при проектировании и стоимостной оценке нефтяных месторождений. Обосновывается возможность перехода к кадастровой оценке месторождений на базе существующей системы утверждения запасов полезных ископаемых. Предлагается процедура проведения кадастровой оценки месторождений, предусматривающая участие проектных организаций и государственных органов и обеспечивающая рациональное использование богатств недр.
Ключевые слова: месторождение полезных ископаемых, способ разработки месторождения, кадастровая оценка месторождений, стоимостная оценка, кадастр месторождений, кадастровая стоимость месторождения.
Some problems of cadastral assessment for natural resource properties S. A. Smolyak, G. I. Mikerin, O. E. Medvedeva, A. I. Artemenkov
The paper discusses the state of theory and practice of geological evaluation and value-based assessment for natural resource properties in Russia and abroad. It contains an overview of some peculiar features that arise during the technical specification of exploration design and value appraisal of oil-producing properties. It is contended that implementation of the national cadastral valuation system ("assessment rolls") for natural resource properties can be achieved on the basis of the existing system for state certification of natural resource reserves. A specific design set-up for the cadastral assessment which is suggested provides for the involvement of both project designing bureaus and state authorities and would ensure a rational use of mineral wealth.
Key words: mineral deposit, the method of field development, cadastral valuation of deposits, valuation, inventory fields, the cadastral value of the deposit.
Месторождение полезных ископаемых авторы настоящей статьи, опираясь на Гражданский кодекс Российской Федерации, рассматривают как недвижимое имущество, требующее количественной и стоимостной оценки. В отличие от других видов имущества каждое месторождение создано природой, уникально и не копируется, что не позволяет использовать для его стоимостной оценки <1> ни затратный, ни сравнительный подходы, которые вводятся в принятых стандартах оценки наряду с доходным подходом. -------------------------------- <1> Термин "стоимостная оценка" используется в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах".
При этом количественная (натуральная) оценка месторождения отражает как общее количество разных содержащихся в нем полезных ископаемых (геологические запасы), так и его часть, которая может быть экономически эффективно извлечена из него (извлекаемые запасы). Количественные оценки российских месторождений рассчитываются специалистами и (после государственной экспертизы и утверждения) отражаются в государственном балансе запасов полезных ископаемых. Процедура количественной оценки месторождений в России выглядит так. Любое месторождение должно разрабатываться в соответствии с проектными документами, проверенными государственными органами. Это значит, что до начала извлечения полезных ископаемых такие проектные документы должны быть разработаны и представлены на государственную экспертизу. В некотором смысле "наиболее ранними" из них являются Подсчет запасов и Технико-экономическое обоснование (далее - ТЭО) (для нефтяных месторождений - ТЭО коэффициентов извлечения нефти (ТЭО КИН), для месторождений твердых полезных ископаемых - ТЭО кондиций). Такие документы составляют проектные организации по заданию недропользователя. Обычно они имеют статус конфиденциальных материалов. При этом в Подсчете запасов рассчитываются геологические запасы, в ТЭО - извлекаемые. Основой для их оценки является геологическая модель месторождения. В ней месторождение разбивается на отдельные параллелепипедальные ячейки (число их может достигать десятков миллионов), каждая из которых характеризуется своим набором физических, химических и иных параметров. Обратим внимание, что на момент формирования такой модели о месторождении имеется, как правило, неполная и неточная информация, которая может по-разному интерпретироваться. По этой причине в принципе у одного и того же месторождения может быть несколько альтернативных моделей, и при государственной экспертизе в конечном счете будет выбрана одна из них, скажем, "наиболее правдоподобная", наиболее согласованная с имеющейся информацией о самом месторождении и его аналогах. Таким образом, размер геологических запасов, определяемый на основе геологической модели, оказывается всего лишь "наиболее правдоподобным" на дату оценки, и его нельзя считать достоверным. Разумеется, позднее, при поступлении новой информации, модель может быть пересмотрена. В таких случаях соответствующие изменения вносятся и в Подсчет запасов, и в ТЭО, и в показатели государственного баланса. Однако такие изменения могут быть как в сторону увеличения запасов, так и в сторону их уменьшения. Тот факт, что наличие запасов полезного ископаемого в отдельных частях месторождения (ячейках модели) не подтвержден достаточным объемом информации, не означает, что впоследствии запасов там не окажется. Аналогично в обратной ситуации, когда в каких-то участках месторождения предполагается, но должным образом не подтверждено отсутствие полезных ископаемых, впоследствии может выявиться, что их запасы там имеются. Для того чтобы оценить размер извлекаемых запасов, геологическую модель надо дополнить технологией и экономикой. Для нефтяных месторождений этот этап включает разработку гидродинамической или фильтрационной модели месторождения, которая описывает движение нефти, газа и воды в нефтегазоносных пластах в период добычи. Для проведения технологических расчетов месторождение обычно делится на несколько эксплуатационных объектов (участков, пластов, залежей), каждый из которых разрабатывается своим технологическим способом. По каждому эксплуатационному объекту формируются несколько вариантов разработки месторождения, которые, естественно, должны удовлетворять установленным экологическим и иным ограничениям. Затем по каждому варианту рассчитывается динамика объемов добычи, а для месторождений твердых полезных ископаемых - динамика объемов горно-капитальных работ. На этой основе формируются денежные потоки, связанные с разработкой объекта, и рассчитывается показатель интегрального эффекта (чистого дисконтированного дохода - ЧДД, NPV) от этой разработки - сначала по каждому объекту в отдельности, а затем по месторождению в целом. Разумеется, в указанных денежных потоках отражаются не только текущие затраты на добычу полезных ископаемых, но и капитальные вложения (например, в бурение нефтяных и газовых скважин, строительство насосных станций и трубопроводов, для месторождений твердых полезных ископаемых - в строительство обогатительных фабрик и осуществление вскрышных работ). Здесь уместно указать несколько чрезвычайно важных особенностей проектирования разработки именно нефтяных и нефтегазовых месторождений, которые не позволяют напрямую использовать приемы оценки стоимости обычных объектов недвижимости и бизнеса и в приемлемые сроки рассмотреть большое число вариантов разработки <2>: -------------------------------- <2> Обычно по каждому эксплуатационному объекту рассматриваются от двух до четырех вариантов.
1) длительный период реализации проекта, сложная и индивидуальная динамика технико-экономических показателей; 2) использование сложных геологической и фильтрационной моделей. В частности, расчет технологических показателей по таким моделям для одного варианта разработки одного эксплуатационного объекта может занимать около недели, даже при использовании самых мощных современных компьютеров; 3) необходимость оптимизации большого числа проектных решений (например, количество, размещение и сроки ввода скважин, условия их отключения); 4) неопределенность динамики цен на нефть; 5) нулевая или отрицательная рыночная стоимость многих взятых по отдельности объектов имущества (скважин, некоторых зданий и т. п.). Сопоставляя объемы добычи полезного ископаемого и ЧДД по различным вариантам разработки разных объектов, недропользователь предлагает утвердить одну из комбинаций таких вариантов. Однако государственная экспертиза (сейчас она организуется Государственной комиссией по запасам полезных ископаемых (ГКЗ) и проводится с привлечением независимых экспертов) может предложить к утверждению какой-то другой вариант. В последнее время здесь руководствуются следующим алгоритмом: к утверждению рекомендуют комбинацию, которая обеспечивает наибольший объем извлекаемых запасов при положительном значении интегрального эффекта. Окончательное решение принимает государственный орган (сейчас - Федеральное агентство по недропользованию; далее - Роснедра). В соответствии с этим решением и определяются количественные оценки запасов полезных ископаемых, отражаемые в государственном балансе. Но в таком случае интегральный эффект от разработки месторождения утвержденным способом оказывается близким по экономическому содержанию к стоимости недвижимости, оцененной (в рамках доходного подхода) методом дисконтирования денежных потоков при определенном способе использования. Более того, показатели интегрального эффекта, по сути, отражают стоимость месторождения как единого обособленного комплекса действующего предприятия, включающего также имущество, вовлеченное в разработку. При этом утвержденный технологический способ разработки месторождения играет ту же роль ограничителя, что и разрешенный вид использования при оценке стоимости зданий или земельных участков. Это дает нам основание рассматривать величину интегрального эффекта как оценку рыночной стоимости месторождения. Посмотрим, как рекомендуется оценивать стоимость месторождений в международных и страновых стандартах и руководствах. В Международные стандарты оценки седьмого и восьмого изданий (МСО 2005 и МСО 2007) было включено Международное руководство (МР-14) "Оценка стоимости объектов имущества в добывающих отраслях", отражающее общие принципы и наилучшую мировую практику. Оно разрабатывалось на основе руководств VALMIN и CIMVAL и опирается на методологию, закрепленную в документах Комитета по международным стандартам отчетности о запасах твердых полезных ископаемых (CRIRSCO), и близких по смыслу определений из рамочной классификации ООН (UNFC). Однако содержание этого руководства вызвало ряд возражений, и в последнем издании Стандартов (МСО 2011) такого руководства пока нет. В большинстве случаев к стоимостной оценке месторождений привлекаются независимые оценщики, которые иногда называют себя горными аудиторами <3>. Они обращаются к недропользователю, берут у него геологическую модель месторождения и, используя собственные упрощенные технологические и экономические модели, строят денежные потоки, связанные с разработкой месторождения, а на их основе определяют стоимость месторождения методом ДДП. Правильность такой оценки гарантируется, по сути, только репутацией оценщика. -------------------------------- <3> Такое название представляется нам не вполне корректным, поскольку по общему правилу в задачу аудиторов входит только проверка соблюдения аудируемым субъектом установленных норм и правил при осуществлении определенной деятельности. Именно такая проверка проводится при финансовом, экологическом, энергетическом и иных видах аудита, а ее результатом является "оценка соответствия" установленным нормам и правилам, а не оценка стоимости.
Правда, в штате Аризона (США) процедура оценки организована иначе. Здесь месторождения являются объектами адвалорного налогообложения и оцениваются (тем же методом) специализированными налоговыми оценщиками штата (асессорами), и оценка может быть оспорена (в форме апелляции) налогоплательщиками в общем порядке. При этом все шахтное имущество оценивается как единый обособленный комплекс действующего предприятия - бизнеса (unit valuation business concept). Однако если к оценке месторождений привлекать независимых или государственных оценщиков, то они будут вынуждены повторять работу проектировщиков, да еще и в условиях дефицита времени и ограниченности информации. Именно это ожидает нас, если будут приняты предложения отдельных чиновников о проведении стоимостной оценки месторождений силами горных аудиторов. Но нужно ли России перенимать такую зарубежную практику? Представляется, что нет. В современных российских условиях гораздо проще осуществлять стоимостную оценку месторождений, опираясь на проектную документацию, представляемую недропользователями в государственные органы. Организацию подобной массовой оценки мы обсудим далее. А пока рассмотрим еще один аспект проблемы. Речь пойдет о кадастровой оценке месторождений. В мире имеются различные системы учета полезных ископаемых. Основными целями создания таких систем (по сути, кадастров) являются: - защита прав недропользователей (полицензионный кадастр минеральных прав); - обеспечение информацией потенциальных инвесторов (интернет-портал MIN FILE в Британской Колумбии, Канада); - информационное обеспечение налогообложения недропользователей (штат Аризона, США); - обеспечение правительств и общества информацией о распределении доходов от добычи полезных ископаемых (инициатива прозрачности в добывающих отраслях); - статистический учет (зеленые счета и т. д.). В России складывается иная ситуация. Существует развитая система кадастров основных видов природных ресурсов - лесных, водных, земельных, минеральных. Согласно сложившейся в прошедшее десятилетие идеологии кадастровая система должна только защищать интересы правообладателей недвижимого имущества и содержать информацию о налогооблагаемой базе (кадастровой стоимости) недвижимости. В этих целях, в частности, создается кадастр единых объектов недвижимости, включающий: - капитальные строения вместе с земельными участками под ними; - незастроенные земельные участки; - лесные участки; - участки под водными объектами. Наряду с этим в системе Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) ведется кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, никак не увязанный с кадастром недвижимости. В соответствии с Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" этот кадастр ведется для обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народнохозяйственных целях. В нем имеются сведения о каждом месторождении, характеризующие количество и качество запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов, горно-геологические, гидрогеологические условия и горнотехнические особенности разработки месторождения, его геолого-экономическую оценку, а также сведения о каждом проявлении полезных ископаемых. Раздел, содержащий показатели стоимости месторождения, в том числе кадастровой, отсутствует. К тому же этот кадастр не включен в единую федеральную информационную систему и не отвечает задачам развития рыночных отношений. В результате: - недропользователи и соответствующие государственные органы не обеспечиваются информацией о правах на земельные участки (в том числе в границах горного отвода), сопряженные с месторождением, и об ограничениях (экологических, технологических и социальных) в добыче полезных ископаемых; - снижается степень правовой защиты недропользователей; - инвесторы не получают необходимую информацию о выгодности разработки месторождений. Мы считаем, что назначение такого кадастра должно быть расширено и он должен обслуживать не только интересы отдельного ведомства, но и интересы участников рынка. Для изменения ситуации следует модернизировать государственный кадастр месторождений полезных ископаемых. В этих целях необходимо: 1) интегрировать кадастр с полицензионными базами данных и базами данных о недропользователях; 2) интегрировать кадастр с геоинформационной системой; 3) интегрировать кадастр с государственным балансом запасов полезных ископаемых; 4) помимо сведений об объемах запасов полезных ископаемых включить в кадастр стоимостные оценки месторождений. Такой модернизированный кадастр будет способствовать развитию рыночных отношений в стране. Новый государственный кадастр месторождений должен: - обеспечивать надежной и достоверной геологической информацией лиц, принимающих решение в сфере государственного регулирования использования недр, инвесторов, руководителей действующих предприятий добывающих отраслей и заинтересованных участников процесса геологоразведки; - обеспечивать защиту интересов обладателей прав в сфере недропользования посредством описания объекта этих прав и государственного учета в кадастре; - обеспечивать инвесторов и лиц, принимающих решения в сфере недропользования, информацией о правах на земельные участки (в том числе в границах горного отвода), сопряженные с месторождением, и об ограничениях в добыче полезных ископаемых природоохранного, экологического и социального характера; - давать информацию о различных видах стоимости минерального имущества (активов); - давать информацию о распределении доходов от добычи минеральных ресурсов, включая публичный (в России - государственный) сектор; - обеспечивать информацией органы статистики, в том числе для определения макроэкономических показателей (например, национального богатства и т. д.). К тому же, если исходить из основных положений Стратегии развития геологической отрасли до 2030 года, кадастр должен обеспечивать: - формирование единого информационного пространства в сфере недропользования, консолидирующего информацию различных ведомств, относящуюся к проблемам государственного управления в области геологического изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы; - информационное обеспечение государственного контроля геологической отрасли; - информационное обеспечение государственного управления геологическим изучением недр; - повышение инвестиционной привлекательности геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы; - привлечение инвестиций недропользователей в геологоразведочные работы; - осуществление государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и проектов геологоразведочных работ; - создание и функционирование прозрачной системы санкций за нарушение условий пользования недрами и установления формализованных оснований для прекращения, приостановления или ограничения права пользования участками недр. Несмотря на общность некоторых задач, государственный кадастр месторождений полезных ископаемых не может быть идентичен государственному кадастру недвижимости по двум причинам. Во-первых, в России действует законодательный запрет на совершение сделок с месторождениями ископаемых и правами на них и, как следствие, отсутствует рынок месторождений и прав на них. Во-вторых, налогообложение в сфере недропользования пока не имеет адвалорный характер - взимаемые государством с недропользователей налоговые и неналоговые платежи за пользование полезными ископаемыми исходят из физических объемов добытых полезных ископаемых. Особенностью разработки концепции современного кадастра месторождений полезных ископаемых как системы их учета и массовой стоимостной оценки на государственном уровне является отсутствие международной практики подобных работ. Теперь остановимся более подробно на технике оценки кадастровой стоимости месторождений. Согласно Международным стандартам оценки единственно приемлемая оценка месторождений осуществляется методом дисконтирования денежных потоков. Это позволяет принять в качестве кадастровой стоимости указанный выше интегральный эффект от разработки месторождения утвержденным технологическим способом. Казалось бы, никаких новых методических проблем в таких расчетах возникать не должно. Увы, это не так! Укажем только три существенные проблемы, не имеющие аналога при оценке обычной недвижимости. 1. Для оценки рыночной стоимости месторождения методом ДДП нужна ставка дисконтирования, и эта ставка должна быть рыночная. Сейчас любой оценщик, применяющий метод ДПП, сам устанавливает такую ставку. Однако было бы нелогично, если бы разные проектные организации, оценивающие разные месторождения на одну и ту же дату, самостоятельно выбирали разные ставки дисконтирования, а полученные в результате стоимостные оценки заносились в один и тот же государственный кадастр. Стало быть, ставки должны устанавливаться государственными органами централизованно. Это делается и сейчас - в отраслевых нормативно-методических документах годовая ставка дисконтирования установлена на уровне 10 процентов <4>, но такая ставка явно не рыночная. В связи с этим ставку дисконтирования государственные органы должны ежегодно пересматривать, привлекая к этой работе профессиональных оценщиков. -------------------------------- <4> Расчеты производятся без учета инфляции, то есть в неизменных ценах на дату оценки, поэтому указанная ставка должна рассматриваться как реальная, а не как номинальная.
2. Объемы добычи углеводородов при любом варианте разработки месторождения существенно и неравномерно меняются по годам. Да и по окончании разработки месторождений твердых полезных ископаемых годовые объемы добычи существенно снижаются. Это обусловливает необходимость формирования денежных потоков на весь период разработки (по нефтяным месторождениям - 40 - 70 лет и более). Между тем при стоимостной оценке месторождений денежные потоки нередко формируют на 20 - 25 лет или на срок действия лицензии, что приводит к грубым ошибкам при сравнении и выборе технологических вариантов разработки отдельных эксплуатационных объектов и месторождения в целом. Положение осложняется тем, что по окончании разработки необходимы огромные затраты на ликвидацию сооруженных объектов <5> и эти затраты также должны быть отражены в денежном потоке (в финансовой отчетности, составляемой в соответствии с МСФО, такие затраты учитываются в пассивах как особые будущие обязательства). -------------------------------- <5> Ликвидация одной морской платформы при разработке шельфовых нефтяных месторождений обходится в сотни миллионов долларов США.
3. Весьма важной представляется и проблема определения сроков разработки месторождения. Суть ее в следующем. Рассмотрим месторождение, имеющее положительную стоимость. Его разработка утвержденным технологическим способом дает положительный интегральный эффект, а доходность вложений недропользователя в эту разработку превышает рыночную ставку дисконтирования. Однако при приближении к концу разработки денежные потоки обычно становятся отрицательными. Если в соответствующем году недропользователь оценит стоимость месторождения методом ДДП (суммируя дисконтированные потоки за оставшийся срок), то он увидит, что она стала отрицательной. Другими словами, продолжение разработки месторождения станет неэффективным. Как в таком случае поступит разумный недропользователь? Вот несколько вариантов, подтверждаемых мировой практикой. Первый: недропользователь дождется момента окончания срока лицензии (а этот срок обычно много меньше срока разработки месторождения) и откажется ее продлевать. Второй: недропользователь объявит себя банкротом и заявит о невозможности далее продолжать разработку из-за отсутствия средств. Третий: недропользователь просто не будет разрабатывать такое месторождение, ссылаясь на любые причины. В любом случае государство получит в полное распоряжение "остаток" месторождения, не представляющий для любого участника рынка никакого коммерческого интереса (особенно из-за необходимости несения больших ликвидационных затрат по окончании разработки). Такая ситуация (а она, подчеркнем, выявляется при проектировании разработки подавляющего большинства месторождений) свидетельствует о том, что на завершающем этапе разработка месторождений <6> требует государственной поддержки. Снижение ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в последние годы разработки нефтяных месторождений является лишь робким шагом в нужном направлении, не снимающим указанную проблему. -------------------------------- <6> Подчеркнем, что речь идет о поддержке процесса разработки месторождения, а не конкретного недропользователя, осуществляющего эту разработку.
Кардинально решить проблему можно, например, так. Следует разрешить недропользователям в период рентабельной добычи создавать специальный резервный фонд, средства которого можно было бы использовать как на покрытие убытков в последние годы разработки месторождения, так и на финансирование ликвидационных расходов. Отчисления в такой резервный фонд должны уменьшать налоговую базу для исчисления налога на прибыль. Однако механизм формирования такого фонда должен утверждаться государством (это необходимо, чтобы гарантировать финансовую возможность добычи извлекаемых запасов в полном объеме и последующей ликвидации сооруженных объектов). По поводу этих предложений могут возразить, что они могут быть отклонены Министерством финансов Российской Федерации (далее - Минфин России). И это действительно так. Однако и Минфин России, и Минприроды России, и Роснедра - это государственные органы, и все они должны выполнять действующие законы. И если позиция Минфина России мешает реализации требований Закона "О недрах" о наиболее полном использовании запасов полезных ископаемых, то следует либо менять эту позицию, либо уменьшать объемы извлекаемых запасов полезных ископаемых. Чтобы было принято какое-то взаимоприемлемое решение, достаточно, чтобы в утверждении технологических способов разработки месторождений и соответствующих объемов извлекаемых запасов принимали участие не только эксперты ГКЗ, чиновники Роснедр и Минприроды России, но и представители Минфина России (которые сейчас в утверждении запасов не участвуют). Вполне возможно, что в таком случае в отношении одних месторождений будет принято решение о государственной поддержке их разработки, а в других придется уменьшить объемы извлекаемых запасов. Однако и в том и в другом случае кадастровая стоимость месторождения адекватно отразит те выгоды, которые получит разрабатывающий его участник рынка. При существующем положении дел показатель интегрального эффекта разработки отдельных эксплуатационных объектов и месторождения в целом является вспомогательным, нужным лишь для утверждения размеров запасов, выгодность разработки которых участником рынка проблематична или сомнительна. При предлагаемом подходе роль экономических расчетов и показателей кадастровой стоимости как основного их результата существенно возрастает. Они необходимы: - для экономического обоснования отдельных технических и технологических решений в проектах разработки месторождений полезных ископаемых, рациональных способов и сроков разработки месторождений полезных ископаемых (сейчас этим занимаются проектировщики); - для установления стартового платежа при проведении конкурса на получение лицензий и платы за передачу государством прав недропользования частным инвесторам не на торгах; - для оценки ущерба, наносимого отступлениями от утвержденных проектных документов, и установления санкций за неиспользование и нерациональное использование месторождений полезных ископаемых; - для разделения запасов на балансовые (экономические, коммерчески выгодные) и забалансовые (коммерчески не выгодные); - для формирования организационно-экономического механизма взаимоотношений недропользователя и государства, включая обоснование размеров и форм государственной поддержки проекта разработки месторождения; - для оценки эффективности инвестирования государственных средств в освоение месторождений и софинансирования частно-государственных проектов освоения отдельных месторождений полезных ископаемых и их групп (кластеров); - для информационного обеспечения системы налогообложения недропользователей; - для отражения стоимости месторождений в финансовой отчетности недропользователей; - для оценки национального богатства. При этом система стоимостной (кадастровой) оценки месторождений должна основываться на следующих принципах: - экономические расчеты в составе проектных материалов рассматриваются как бизнес-план, а их исполнители (проектировщики) - как оценщики месторождения; - денежные потоки формируются на весь период разработки (сейчас для твердых полезных ископаемых - на 20 - 25 лет), включая этап ликвидации сооруженных объектов; - проектировщики формируют несколько приемлемых для недропользователя вариантов разработки месторождения, выбирая технические и технологические проектные решения по критерию максимума его интегрального эффекта; - по результатам экспертизы из всех вариантов государство утверждает один - рациональный, в соответствии с которым рассчитывается интегральный эффект разработки месторождения. По смыслу этот показатель аналогичен рыночной стоимости недвижимости в Российской Федерации (при ограничениях на способы использования) и рыночной стоимости месторождений согласно Международным стандартам оценки (МСО). Унификация методов расчета и централизованное установление ставки дисконтирования дают основания трактовать его как кадастровую стоимость месторождения; - рациональный способ разработки месторождения может и не быть наиболее эффективным для недропользователя, хотя должен быть для него коммерчески выгодным, причем не только на дату оценки, но и во все последующие годы - вплоть до прекращения разработки. При необходимости это должно обеспечиваться применением определенных мер государственной поддержки, закрепленных в утверждаемых проектных документах и условиях лицензионных соглашений. Чтобы этого добиться, не нужно революционных изменений в существующей системе (институциональный аспект остается таким же), она вполне может быть приспособлена для целей не только геологической (объемной) оценки запасов, но и стоимостной оценки недр. При этом получаемые результаты стоимостной оценки будут понятными и на международном уровне. Для этого вначале должны быть приняты решения об изменении нормативно-методических требований к составу и содержанию проектных документов (ТЭО КИН, ТЭО кондиций, проектов разработки месторождений), а также сроков представления недропользователями проектных документов и стоимостных оценок разрабатываемых ими месторождений. Также необходимо определить и порядок пересмотра ранее утвержденных кадастровых стоимостей. Далее в соответствии с решениями государственного органа каждый недропользователь сам определит, когда именно надо будет представить на утверждение кадастровые стоимости разрабатываемых им месторождений, и выберет проектную организацию - исполнителя этих работ (по месторождениям нераспределенного фонда исполнителя назначает государство), а после приемки выполненной работы будет нести за нее ответственность. Разработанные исполнителями проектные документы (например, ТЭО кондиций) недропользователи представляют на государственную экспертизу. С учетом результатов экспертизы Роснедра принимают решение об утверждении запасов и кадастровых стоимостей и отражении их в государственном кадастре и государственном балансе. При отрицательных результатах экспертизы проектный документ подлежит пересоставлению. Обратим внимание, что сейчас подсчеты запасов ТЭО КИН или ТЭО кондиций по разрабатываемым месторождениям время от времени пересматриваются (например, в связи с получением новой информации, изменяющей запасы более чем на 20 процентов). Однако интервалы времени между последовательными пересмотрами не регламентируются и могут достигать десятков лет. За это время уточняется имеющаяся и появляется новая геологическая информация, выявляется целесообразность или нецелесообразность отдельных проектных решений. Периодически пересматриваются и утверждаемые проектные документы, однако показатели в государственном балансе не меняются. Между тем рынок заинтересован в возможно более оперативной информации о запасах полезных ископаемых и о стоимости месторождений. В связи с этим было бы целесообразно установить для недропользователей нормативную периодичность пересмотра запасов и кадастровых стоимостей (например, один раз в 3 года). Чтобы при этом не приходилось каждый раз заново разрабатывать модели месторождений, недропользователям становится выгодным создавать постоянно действующие модели своих месторождений, что им, кстати, и сейчас рекомендуют действующие нормативно-методические документы. Такие модели, корректируемые по мере поступления новой информации, окажутся полезными и тогда, когда потребуется дать стоимостную оценку месторождения в промежутке между "обязательными" пересмотрами. Одновременно проектные организации, осуществляющие подсчет запасов, составление ТЭО и иных проектных документов, становятся как бы постоянными оценщиками соответствующих месторождений. Однако в отличие от обычных оценщиков они будут участвовать и в выборе рациональных вариантов разработки месторождений, и (в порядке авторского надзора) в практической реализации своих предложений, и в корректировке построенных ими же моделей месторождений, с учетом ими же полученной новой информации. Вместе с тем остается ряд не решенных к настоящему времени проблем, связанных со стоимостной оценкой месторождений. Укажем две из них. 1. Обычно денежные потоки рассчитываются в неизменных ценах на дату оценки. Инфляция и технический прогресс в производстве оборудования и методах извлечения полезных ископаемых при этом не учитываются, что может сильно повлиять на стоимость месторождений. Более того, при формировании денежных потоков в них отражаются налоги, исчисляемые в соответствии с законодательством, действующим на дату оценки. Но государство довольно часто планирует перспективные изменения налоговой системы. Казалось бы, при кадастровой оценке необходимо хотя бы приближенно и единообразно учесть эти обстоятельства. Однако для этого государство должно давать соответствующие долгосрочные прогнозы цен, технологий и налогов, чего оно пока не делает, не может и не умеет. 2. В зависимости от того, насколько полной и детальной является информация об отдельных "частях" месторождения, они делятся по категориям (в России - A, B, C1, C2, на Западе - достоверные, вероятные, возможные). В одном и том же эксплуатационном объекте может быть несколько "частей" разных категорий, причем размеры геологических запасов определяются раздельно по каждой категории. Но одни и те же по объему запасы разных категорий оцениваются рынком по-разному. Между тем при составлении технологических схем разработки месторождения и формировании денежных потоков все "части" эксплуатационного объекта рассматриваются как достоверные. Различия в степени неопределенности запасов разных категорий не учитываются и неясно, как именно это можно учесть. Более того, интегральный эффект от разработки эксплуатационного объекта есть экономическая характеристика этого объекта в целом, и ее нельзя разложить на составляющие, относящиеся к отдельным "частям" объекта. Другими словами, оказывается невозможным оценить стоимость запасов разных категорий, представляющую интерес для участников рынка. Изложенные соображения свидетельствуют о том, что осуществление кадастровой оценки месторождений полезных ископаемых вполне реально и не требует каких-то революционных изменений, хотя методы такой оценки пока еще недостаточно совершенны и нуждаются в развитии.
Литература и информационные источники
1. Международные стандарты оценки (МСО 2005, МСО 2007). 2. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах". 3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 года N 1039-р "Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года". 4. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 июля 2009 года N 207 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию исполнения государственной функции по ведению государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых, осуществлению в установленном порядке постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса" (с изменениями от 19 мая 2010 года). 5. Методическое руководство по составлению паспортов государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых (вторая редакция, проект 2002 года). URL: http:// www. rfgf. ru/ instrukziy/gkm/ instr2002/ met-ruk/ met-ruk. doc. 6. Appraisal Manual for centrally valued natural resource property for valuation year 2010 Tax year 2011, by Arizona Department of Revenue, Property Tax division, 2011. 7. Australian Institute of Mining and Metallurgy (2005), Code for the Technical Assessment and Valuation of Mineral and Petroleum Assets and Securities for Independent Expert Reports (The VALMIN Code), 2005 Edition. 8. Canadian Institute of Mining, Metallurgy and Petroleum (2003), Standards and Guidelines for Valuation of Mineral Properties (CIM-VAL), Special Committee of The Canadian Institute of Mining, Metallurgy and Petroleum on Valuation of Mineral Properties, Toronto, Canada, 2003.
Название документа