Возникновение экологических проблем в сельском хозяйстве: исторические и правовые аспекты
(Смольяков А. А.) ("История государства и права", 2012, N 14) Текст документаВОЗНИКНОВЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ В СЕЛЬСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ: ИСТОРИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ <*>
А. А. СМОЛЬЯКОВ
Смольяков Андрей Анатольевич, доцент кафедры государственного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения, кандидат юридических наук, доцент.
В представленной статье излагаются основные исторические и правовые причины возникновения в Советской России экологических проблем в аграрном секторе экономики.
Ключевые слова: экология, экологическое право, аграрный сектор, сельское хозяйство.
In the present paper outlines the main historical and legal reasons for occurrence in the Soviet Russia of environmental problems in the agrarian sector of the economy.
Key words: ecology, the ecological right, the agrarian sector, and agriculture.
Еще в период двоевластия (Временное правительство и Совет рабочих, солдатских и крестьянских депутатов) 21 апреля (4 мая) 1917 г. был принят закон об учреждении Главного земельного, губернских, уездных и волостных комитетов по подготовке земельной реформы. Это был первый правовой акт, нацеленный на проведение земельной реформы на социалистических принципах. После ареста Временного правительства советская власть взяла на себя обязательство обеспечить безвозмездную передачу помещичьих, удельных и монастырских земель в распоряжение крестьянских комитетов <1>. -------------------------------- <1> Новая российская энциклопедия. М.: Энциклопедия, 2004. Т. 1. 959 с.
Таким образом, земельное право как самостоятельная отрасль права возникло после Октябрьской социалистической революции с первым Декретом ВЦИК "О земле" от 27 октября 1917 г. В результате национализации земли обособилась совокупность отношений, связанных с земельной собственностью. Так в системе российского права выделилось самостоятельное земельное право <2>. -------------------------------- <2> Сыродоев Н. А. Земельное право. М.: Проспект, 2011. 368 с.
В мае 1922 г. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) принял Основной закон о трудовом землепользовании, по которому признавались одинаково законными все формы землепользования, а 30 октября того же года был одобрен Земельный кодекс, подтверждавший принцип национализации земли <3>. -------------------------------- <3> Новая российская энциклопедия. М.: Энциклопедия, 2004. Т. 1. 959 с.
Зимой 1929 - 1930 гг. в целях прекращения падения сельскохозяйственного производства, обеспечения бесперебойного снабжения городов и установления жесткого контроля над деревней был взят курс на "сплошную коллективизацию" и ликвидацию зажиточного слоя крестьянства (кулачества) как класса. К 1932 г. было "коллективизировано" 61,5%, а к 1937 г. - 93% крестьянских хозяйств. В 1932 г. крестьяне были лишены паспортов, что полностью прикрепило их к земле. Все дореволюционные реформы в сельском хозяйстве были направлены на интенсификацию производства сельхозпродукции путем раскрепощения крестьян, передачи им в собственность части земель и, наконец, коллективизацию мелких крестьянских артелей и общин. При этом обработка сельхозугодий производилась вручную с использованием домашних животных (лошадь, вол и др.) и примитивных крестьянских орудий труда. Для увеличения урожайности крестьяне использовали естественные удобрения, технология получения которых насчитывала века и тысячелетия. В результате этого никаких проблем экологического характера в сельском хозяйстве не возникало. Они стали возникать по мере индустриализации народного хозяйства РСФСР. Промышленность стала поставлять в сельское хозяйство новую технику, которая позволяла крестьянским артелям и кооперативам интенсифицировать сельскохозяйственное производство. На сельскохозяйственных угодьях появились тракторы, косилки, молотилки, комбайны и другие механизмы, которые давали крестьянам возможность механизировать сельский труд и повысить производительность труда. Нельзя не отметить тот факт, что советское правительство планировало наладить выпуск электрического плуга, на испытаниях которого 22 октября 1921 г. присутствовал глава правительства В. И. Ленин. Этот факт свидетельствует о дальновидности руководителей государства, которые - можно с уверенностью утверждать - предвидели возникновение проблем с загрязнением атмосферного воздуха и почвы продуктами сгорания топлива. За четыре года советской власти (два из которых - Гражданская война) государство сумело разработать и провести полевые испытания первого в мире электроплуга. В тридцатых годах прошлого века использование техники помогло существенно интенсифицировать и механизировать сельскохозяйственное производство. Поначалу не обращалось внимания на загрязнение почвы продуктами сгорания топлива, считалось, что химические и биологические компоненты почвы нейтрализуют вредное воздействие загрязняющих веществ. Оглядываясь назад и учитывая международную обстановку того времени, можно с уверенностью утверждать, что индустриализация экономики и коллективизация крестьянских хозяйств в Советском Союзе были правильными и нужными мероприятиями, которые позволили нашей стране выжить в годы Великой Отечественной войны, разгромить немецко-фашистскую армаду и в короткие сроки восстановить разрушенное войной народное хозяйство. Ю. Одум <4> обращал внимание на то, что "индустриализация аграрного сектора ("агроиндустрия") способствовала преодолению основных лимитирующих факторов в производстве сельхозпродуктов. При этом увеличение производства сельскохозяйственных продуктов произошло не только за счет механизации сельского хозяйства, но и с внесением значительных количеств удобрений, применением химических средств борьбы с вредителями и создания инбредных (полученных путем скрещивания близкородственных особей) сортов сельскохозяйственных культур. -------------------------------- <4> Одум Ю. Основы экологии / Пер. с англ. М.: Мир, 1975. С. 525 - 528.
Максимизация урожая без учета прочих последствий порождает очень серьезные промахи, как экологические, так и социальные. Для удвоения урожая зерновых требуется в десять раз увеличить затраты мощности удобрений и пестицидов. Таким образом, индустриализованное сельское хозяйство может дать в четыре раза более высокий урожай с гектара, чем сельское хозяйство, в котором всю работу выполняют люди и домашние животные. Поэтому нетрудно понять, почему агроиндустрия - одна из главных причин загрязнения воздуха и воды". При этом Ю. Одум предостерегал, что "агроинженер будущего должен уделять больше внимания качеству сельского ландшафта, который должен служить источником не только пищи, но и чистой воды и чистого воздуха, не говоря уже об отдыхе и других потребностях". Индустриализация народного хозяйства сопровождалась загрязнением окружающей среды выбросами в атмосферу дыма и вредных газов, которые ветром распространялись на огромное расстояние, загрязняя атмосферу, почву и поверхностные водоемы. Техническая революция, начавшаяся в конце XVIII в., привела к тому, что последствия деятельности человека стали сопоставимы с природными явлениями. Если нормальные изменения условий в природе сопровождаются вымиранием одного вида за сто лет, то в настоящее время всего за один час на Земле исчезает пятьдесят видов <5>. -------------------------------- <5> Новая российская энциклопедия. М.: Энциклопедия, 2004. Т. 1. 959 с.
К концу XX в. 63% естественных экосистем суши были разрушены, гибнут многие водные экосистемы, и прежде всего морские. Происходит это по разным причинам, связанным как с техногенным загрязнением окружающей среды, так и с распахиванием земель, нерациональным использованием природных ресурсов. После развала Советского Союза в Российской Федерации была проведена еще одна реформа сельского хозяйства. Отличительной особенностью новой реформы является переход от общественной собственности на землю к частной собственности. Конституция Российской Федерации (п. 2 ст. 9) закрепила право частной, муниципальной, государственной и иные формы собственности на землю <6>. -------------------------------- <6> Конституция Российской Федерации. Официальное издание. М.: Юрид. лит., 2000. 64 с.
Частная собственность на промышленные предприятия, на сельскохозяйственные угодья подтолкнула частных владельцев к безудержной эксплуатации технологического оборудования предприятий, земельных участков без соблюдения современных агротехнологий, позволяющих восстанавливать плодородие почвы. Жажда наживы и баснословной прибыли ничем не сдерживалась. Не соблюдались элементарные нормы техники безопасности, санитарно-гигиенические нормативы и требования к качеству промышленной и сельскохозяйственной продукции. Первыми забили тревогу ученые, обратив внимание правительств на неблагополучие в окружающей природной среде и состоянии здоровья населения. Совместными усилиями ученых-экологов, медиков, ветеринаров был разработан нормативный документ, регламентирующий состояние экологической ситуации на территории <7>. К сожалению, этот важный нормативный документ оказался не нужным ни правительству, ни чиновникам, ни предпринимателям, ни землепользователям, ни землевладельцам. Главенствующим в то время правом оказался не государственный нормативный документ, а его величество "кошелек"! Но так долго продолжаться не могло. Ученый мир Российской Федерации продолжал "бить в набат" на страницах научных журналов, в средствах массовой информации и на телевидении, на научных конференциях и симпозиумах. -------------------------------- <7> Критерии оценки экологической ситуации обстановки территории для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия. М., 1992. 72 с.
И вот родился главный экологический документ Российской Федерации - Федеральный закон "Об охране окружающей среды" <8>. Необходимость принятия этого Закона диктовалась сложившейся к этому времени неблагополучной экологической обстановкой во многих регионах страны, которая была обусловлена как предшествующими процессами индустриализации страны, механизации сельского хозяйства, а затем и химизации сельского хозяйства. -------------------------------- <8> Закон от 10 февраля 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
Способствовал этому и безудержный рост выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, сброс не очищенных до требуемых нормативов сточных вод в поверхностные водоемы, захламление земель твердыми бытовыми отходами уже в последнее десятилетие. Не могли остановить экологические правонарушения никакие штрафные санкции, которые оказались несравненно мизерными по сравнению с прибылью, получаемой за счет нарушения нормативов выбросов и сбросов, а также предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ, санитарно-гигиенических требований к качеству продукции, в том числе и сельскохозяйственной. Постоянно ухудшающееся состояние земель сельскохозяйственного назначения вынудило руководителей государства принять Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <9>. Закон регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения. Закон ограничивает максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, равным не менее 10% общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на данной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков. -------------------------------- <9> Земли сельскохозяйственного назначения: Сборник нормативных правовых документов. М.: Росинформагротех, 2010. 316 с.
При продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. В случае если муниципальное образование откажется от покупки либо не уведомит в письменной форме продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение тридцати дней со дня поступления извещения, продавец в течение года вправе продать земельный участок третьему лицу по цене не ниже указанной в извещении цены. Аренда земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения может быть на срок, не превышающий девять лет. Минимальный срок аренды земельного участка сельскохозяйственных угодий устанавливается законом субъекта Российской Федерации в зависимости от разрешенного использования сельскохозяйственных угодий, передаваемых в аренду. При этом площадь земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, одновременно находящихся в аренде у одного арендатора, не ограничивается, выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается. Закон N 101-ФЗ упорядочил оборот земель сельскохозяйственного назначения и тем предотвратил самовольный захват земельных участков или скупку их по заниженным ценам с последующей продажей по завышенным ценам. По данным Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, общая площадь сельскохозяйственных угодий России составила 190,9 млн. га, в том числе пашни - 115,5 млн. га, кормовых угодий - 70 млн. га. Динамика валового сбора сельскохозяйственных культур в хозяйствах всех категорий <10> приведена в табл. 1. -------------------------------- <10> Агропромышленный комплекс России в 2009 г. М.: Минсельхоз России, 2010. 557 с.
Таблица 1. Характеристика производства зернобобовых культур
Наименование 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Валовой сбор 78,23 81,5 108,2 97,1 зернобобовых культур, млн. т
Валовой сбор 44,93 49,4 63,8 61,7 пшеницы, млн. т
Урожайность 18,9 19,8 23,8 22,7 зернобобовых культур, ц/га
Количество 422 410 348 314 мукомольных предприятий, ед.
Анализ данных табл. 1 показывает, что валовой сбор зерновых после трехлетнего роста почти до 108 млн. т снизился в 2009 г. до 97 млн. т. Аналогично росла урожайность с 18,9 до 23,8 ц/га, а в 2009 г. снизилась до 22,7 ц/га. Соответственно, сократилось количество мукомольных предприятий почти на 7,44%. Население России составляет 144 млн. человек, следовательно, на одного человека приходится пшеницы:
g = 61,7 / 144 = 0,428 т/чел. = 1,2 кг/чел. день.
Таким образом, за сто лет по показателю удельного сельскохозяйственного производства зернобобовых культур, приходящегося на одного человека в день, Россия смогла достичь уровня 1908 г. Традиционный подход к природопользованию, основанный на бесконтрольном потреблении природных ресурсов и развитии техносферы, привел к изменению качественного состояния окружающей среды <11>. Процесс интеграции экологии в сознании людей, в естественнонаучные и гуманитарные области знаний привел к формированию в праве новой отрасли - экологического права. -------------------------------- <11> Экология. Военная экология: Учебник для вузов Министерства обороны Российской Федерации / Под общ. ред. В. И. Исакова. 2-е изд., перераб. и доп. М.; Смоленск: ИД Камертон-Маджента, 2006. 724 с.
С развалом Советского Союза масштабы народнохозяйственной деятельности в Российской Федерации резко сократились, но тем не менее действующие предприятия по добыче и переработке полезных ископаемых, промышленные предприятия и предприятия теплоэнергетики, жилищно-коммунального хозяйства и транспорт продолжали загрязнять окружающую среду вредными веществами, создавая во многих регионах неблагоприятную экологическую обстановку. Продолжала по инерции действовать Государственная система наблюдения за состоянием окружающей среды включительно вплоть до 2005 г. После чего она была финансово удушена, последствием чего было сокращение количества стационарных постов наблюдения за состоянием окружающей среды в десять раз, а перечень контролируемых загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест сократился в пять раз. Объемы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух от стационарных источников по видам экономической деятельности <12> приведены в табл. 2. -------------------------------- <12> Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2005 г.".
Таблица 2. Объемы выбросов в атмосферу загрязняющих веществ (тыс. т)
Вид экономической 2005 г. 2006 г. деятельности
Всего по Российской 20425,3 20580,1 Федерации
Сельское хозяйство, 134,1 129,3 охота и лесное хозяйство
Добыча полезных 6148,1 6027,1 ископаемых
Обрабатывающие 7249,8 7167,9 производства
Производство и 3982,6 4352,9 распределение электроэнергии, газа и воды
Транспорт и связь 2085,3 2162,0
Коммунальные услуги 474,3 390,2 населению
Анализ данных табл. 2 показывает, что общий объем выбросов в атмосферный воздух страны продолжал расти и в 2006 г. составил почти 20,6 млн. т. При этом прирост выбросов приходился на энергетику и транспорт. В остальных отраслях народного хозяйства наблюдалось снижение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Общий объем выбросов загрязняющих веществ предприятиями сельского хозяйства, охоты и лесного хозяйства составлял в 2005 г. 134,1 тыс. т, а в 2006 г. объем выбросов снизился до 129,3 тыс. т, т. е. на 9,6%. Естественно, что атмосферный воздух как самая подвижная окружающая среда всю массу в 20,6 млн. т разносил по всей территории страны, загрязняя не только населенные места, но и территории сельскохозяйственных угодий. Водопотребление для своих нужд в 2006 г. составляло 9694,78 млн. куб. м, из которых повторно (оборот воды) использовалось 663,9 млн. куб. м. Сброс сточных вод всеми предприятиями сельского хозяйства, охоты и лесного хозяйств в поверхностные водоемы составлял 4649,3 млн. куб. м, из которых без очистки сбрасывалось в поверхностные водоемы 1984 млн. куб. м, т. е. 42% сточных вод. Таким образом, несмотря на наличие солидной правовой базы, относящейся к охране окружающей среды и применения штрафных санкций к юридическим лицам, допускающих экологические правонарушения, загрязнение окружающей среды продолжается. По оценкам Минприроды России, в структуре сброса в поверхностные водные объекты доминируют нормативно чистые (75%) и загрязненные (24%) сточные воды. Из 1137,20 млн. куб. м загрязненных сточных вод, сбрасываемых в водные объекты, половина приходится на сельскохозяйственные предприятия Краснодарского края <13>. -------------------------------- <13> Там же.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать определенные выводы. По мере совершенствования аграрного сектора Советского Союза в направлении коллективизации, механизации и химизации сельского хозяйства все острее проявлялись проблемы загрязнения окружающей среды, и государство было вынуждено увеличивать инвестирование в природоохранную деятельность. Нарастание экологических проблем происходило и после развала Советского Союза, при этом не только в городах и промышленных центрах, но и в аграрном секторе народного хозяйства России. Закон "Об охране окружающей природной среды" 1992 г. стал основным правовым документом обеспечения экологической безопасности. Тем не менее он не включил правовой механизм регулирования экологической безопасности, и экологическая обстановка в аграрном секторе продолжает ухудшаться. Минсельхоз России не уделяет должного внимания строительству очистных сооружений, предприятий по обезвреживанию и переработке отходов аграрного сектора экономики. Следствием такого положения является несовершенство гражданского общества, в котором соблюдение закона еще не стало главенствующим принципом жизни общества.
Список использованной литературы
1. Новая российская энциклопедия. М.: Энциклопедия, 2004. Т. 1. 959 с. 2. Сыродоев Н. А. Земельное право. М.: Проспект, 2011. 368 с. 3. Одум Ю. Основы экологии / Пер. с англ. М.: Мир, 1975. С. 525 - 528. 4. Конституция Российской Федерации. Официальное издание. М.: Юрид. лит., 2000. 64 с. 5. Критерии оценки экологической ситуации обстановки территории для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия. М., 1992. 72 с. 6. Закон от 10 февраля 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". 7. Земли сельскохозяйственного назначения: Сборник нормативных правовых документов. М.: Росинформагротех, 2010. 316 с. 8. Агропромышленный комплекс России в 2009 г. М.: Минсельхоз России, 2010. 557 с. 9. Экология. Военная экология: Учебник для вузов Министерства обороны Российской Федерации / Под общ. ред. В. И. Исакова. 2-е изд., перераб. и доп. М.; Смоленск: ИД Камертон-Маджента, 2006. 724 с. 10. Федеральный закон "Об охране окружающей среды". М.: Элит, 2004. 48 с. 11. Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2005 г.".
Название документа