Оценка экологического риска как инструмент профилактики нарушений законодательства об охране окружающей среды на примере Республики Франции
(Сосновский В. В.) ("Экологическое право", 2012, N 3) Текст документаОЦЕНКА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО РИСКА КАК ИНСТРУМЕНТ ПРОФИЛАКТИКИ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ФРАНЦИИ <*>
В. В. СОСНОВСКИЙ
Сосновский В. В., кандидат юридических наук.
В статье рассмотрены различные аспекты предотвращения и оценки экологических рисков, классификация видов оценки экологических рисков по законодательству Франции.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, оценка экологического риска, законодательство Франции.
The article considers various aspects of prevention and valuation of environmental risks, classification of types of valuation of environmental risks in accordance with legislation of France.
Key words: protection of environment, valuation of environmental risk, legislation of France.
Введение в проблему. Охрана окружающей среды в современный период все больше ориентируется на предупреждение угроз, возникающих для природных объектов в результате антропогенного воздействия, а не только на ликвидацию негативных последствий промышленной, сельскохозяйственной и иной деятельности и восстановление состояния и качества воздуха, водных объектов, почв и других компонентов. Благодаря этому экологи, юристы и представители других наук уделяют повышенное внимание проблематике экологических рисков, их оценке, разработке механизмов, позволяющих избегать такого рода рисков или по меньшей мере снижать их интенсивность <1>. Наиболее разработаны в отечественной литературе вопросы предотвращения экологических рисков при использовании атомной энергии, обращения с химическими и иными опасными веществами, регулирования деятельности опасных промышленных объектов, а также вопросы организации и проведения экологической экспертизы, процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), уголовной и административной ответственности за создание угрозы окружающей среде и отдельным ее компонентам, экологического аудита <2>. Во многом различные аспекты предотвращения и оценки экологических рисков исследуются в бурно развивающемся направлении, которое в целом обозначается как экологическая безопасность России. -------------------------------- <1> См., напр.: Винтер Г. Правовое регулирование допуска на рынок химических веществ // Современное экологическое право в России и за рубежом / Под ред. О. Л. Дубовик. М.: ИНИОН РАН; ИГП РАН, 2001. С. 122 - 131; Дубовик О. Л. Анализ экологических рисков в России // Там же. С. 132 - 145; Иойрыш А. И. Концепция риска, его оценка и управление им // Обеспечение безопасности населения и территорий (Организационно-правовые вопросы) / Под ред. О. Л. Дубовик и Н. Г. Жаворонковой. М.: ИГП РАН, 1994. С. 19 - 26; Хоружая Т. А. Методы оценки экологической опасности. М.: Экспертное бюро-М, 1998. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (под ред. М. М. Бринчука) включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <2> Боголюбов С. А. Развитие законодательства об экологической безопасности // Государство и право. 2001. N 1. С. 6 - 9; Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Под ред. М. М. Бринчука. М.: Волтерс Клувер, 2010; Порфирьев Б. Н. Законодательная база и правовое регулирование экологической безопасности в России: оценка с позиций концепции управления риском на примере Самарской области // Правовое регулирование проблем безопасности: Сб. статей / Под ред. Н. А. Махутова. М.: РАН, 2002. С. 42 - 56 и др.
В зарубежных странах, в первую очередь в Европейском союзе, США, Канаде, также уделяется существенное внимание правовому регулированию оценки экологических рисков <3>. Опыт Германии, в частности, достаточно представительно освещался в русскоязычной литературе <4>, поэтому здесь охарактеризуем практику законотворчества и правоприменения в области оценки экологических рисков на примере Республики Франция. -------------------------------- <3> См., в частности, анализ Директивы 93/67 ЕЭС от 20 июня 1993 г. "Об установлении принципов оценки рисков для человека и окружающей среды": Дубовик О. Л. Экологическое право: Учебник. 3-е изд. М.: Проспект, 2009. С. 546. <4> Винтер Г. Указ. соч.; Дубовик О. Л., Гиряева В. Н. Рецензия на книгу: Г. Винтер, Г. Гинцки, Б. Хансюрген. Взвешивание рисков и стоимости (расходов) в европейском праве обращения с химическими веществами: исследовательский доклад 29718084 // Государство и право. 2000. N 9. С. 119 - 121; Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник. 1-е изд. М.: Эксмо, 2005. С. 98 - 107, 250 - 263, 697 - 710; Кек В. Основы менеджмента рисков в экологическом праве Германии // Правовое регулирование проблем безопасности: Сб. статей / Под ред. Н. А. Махутова. М.: РАН, 2002. С. 140 - 144; Он же. Менеджмент рисков в охране окружающей среды ФРГ // Право и политика. 2000. N 5. С. 118 - 125 и др.
Современное французское экологическое законодательство об экологических рисках и их оценке. Оно сегодня предусматривает как в отношении государственных, так и частных субъектов экономической деятельности обязательство предварительного изучения влияния их деятельности на экологическую обстановку. Так, один из французских специалистов констатирует, что "...требование предварительной оценки экологического риска берет свое начало в убеждении того, что не контролируемая заранее деятельность приводит к тому, что реализация проектов осуществляется лишь с единственной целью - экономической рентабельностью, а это в результате приводит к уничтожению нашего общего экологического наследия" <5>. -------------------------------- <5> P. Michel, L'etude d'impact sur l'environnement, Min. Amenagement du territoire et Env., 2001, p. 8.
Французский законодатель довольно рано обратился к необходимости оценки экологического риска. Действительно, первые законы, устанавливающие обязанность оценки экологического риска, были приняты еще в 70-е гг. прошлого века <6>. В отсутствии законодательного определения французская доктрина экологического права определяет оценку экологического риска как деятельность, чаще всего касающуюся проектов, которые требуют предварительного разрешения, и заключающуюся в "...предварительном исследовании экологических последствий реализации того или иного проекта" <7>. С чисто технической точки зрения оценка экологического риска является компонентом административной процедуры и состоит в предварительном (в отличие от экологического аудита) <8> исследовании предполагаемых экологических последствий реализации крупных проектов и сооружений (например, мостов, ГЭС, дамб и т. п.) <9>. -------------------------------- <6> См., напр.: Loi N 76-629, 10 juill. 1976 sur la protection de la nature, JORF du 13 Juillet 1976. <7> R. Denoix de Saint-Marc, Le rapport d'impact sur l'environnement, Rev. jur. env. mars-avr. 1976, p. 251. <8> Во французской науке экологического права под экологическим аудитом понимается средство обеспечения соответствия экологическим нормам и стандартам деятельности отдельно взятого экономического субъекта (предприятия), применяемое как в обязательном, так и в добровольном порядке. <9> См. подр.: R. Guillien et J. Vincent (ss dir.), Lexique des termes juridiques, 14e ed., Dalloz, 2003, p. 257.
Оценка экологического риска обладает в первую очередь превентивным эффектом, что и является в отношении нарушений экологического законодательства профилактическим воздействием. И в самом деле, оценка экологического риска отвечает смыслу народной поговорки: "Семь раз отмерь, один раз отрежь", т. к. позволяет предупредить или по крайней мере заранее сократить негативное влияние той или иной детальности на окружающую среду. Иначе говоря, "оценка экологического риска предполагает не возмещение экологического ущерба, а его предупреждение" <10>. Содержание оценочных исследований экологического риска полностью отвечает требованию предупреждения (профилактики, превенции). Например, еще в ст. 2 Закона N 76-629 от 10 июля 1976 г. о защите природы указывалось, что "...исследования, проводимые до реализации проектов, которые по своему значению могут иметь влияние на состояние окружающей среды, должны содержать оценку последствий реализации таких проектов". С тех пор множество законодательных актов (см., например, ст. 110-1-II Экологического кодекса) и даже Конституция (см. ст. 3 Экологической конституционной хартии от 1 марта 2005 г.) содержат обязательства по предотвращению или как минимум обязательства по сокращению негативных последствий экономической (хозяйственной) деятельности на окружающую среду <11>. -------------------------------- <10> J. Morand-Deviller, Le droit de l'environnement, 5e ed., PUF, coll. Que sais-je? 2002, p. 11. <11> См. подр.: S. Caudal, Le devoir de prevention: une exigence fondamentale fortement dependante du legislateur, Environnement 2005, comm. 31.
Оценка экологического риска непосредственно связана с одним из принципов экологического права - принципом предосторожности. Данный принцип, появившийся изначально в международном праве, означает принятие предполагаемым правонарушителем разумных мер и действий, которые способствуют предотвращению возможностей правонарушения в любой сфере жизнедеятельности, в т. ч. и в сфере охраны и использования окружающей среды. Так, если принять во внимание тот факт, что предварительная оценка экологического риска имеет информационную функцию, то связь оценки экологического риска с принципом предосторожности станет очевидной. Действительно, поскольку принцип предосторожности предполагает необходимость принятия мер в случае существования потенциального риска для окружающей среды, то потенциальность таких рисков предполагает их предварительную оценку <12>. Например, если оценка экологического риска продемонстрирует наличие на территории определенного предприятия токсичных отходов, негативное влияние которых на окружающую среду не доказано, то органы государственной власти, выдающие разрешение на эксплуатацию производственных объектов на данном предприятии, могут потребовать от предприятия принять все необходимые меры предосторожности <13>. -------------------------------- <12> C. Noiville, Principe de precaution et gestion des risques en droit de l'environnement et en droit de la sante, Petites Affiches 30 nov. 2000, p. 39. <13> S. Tande, L'evaluation de l'impact sanitaire des installations classees. De l'environnement industriel a la sante publique, Dr. env. juill.-aout 2003, p. 138.
Оценка экологического риска является научно обоснованным предварительным исследованием проекта или деятельности определенного субъекта <14>. Как следствие, оценка экологического риска предполагает использование современных научных знаний, методов и средств оценки такого риска. Так, ст. 2 Декрета от 25 февраля 1993 г. <15> гласит: "Оценка риска предполагает также серьезный анализ используемых методов, предназначенных для проведения такой оценки, а также уточнения технических и научных сложностей, возникающих в процессе проведения такой оценки". Следовательно, оценка экологического риска базируется также на уточнении используемых современных знаний и методов, а также на указании тех пробелов, которые не позволяют дать оценки экологического риска с высокой точностью. Иначе говоря, наука и оценка экологического риска тесно взаимосвязаны: необходимость предотвращения вредных последствий воздействия антропогенной деятельности на экологическую обстановку посредством предварительного исследования влияния на окружающую среду той или иной деятельности или проекта стимулирует развитие научных методов и средств такой оценки. -------------------------------- <14> E. Nanm-Gesbert, L'etude d'impactecologique, juridicisation legitimante de l'expertise scientifique du droit de l'environnement in Les dimensions scientifiques du droit de l'environnement, Bruylant-Vubpress, Bruxelles, 1999, p. 591. <15> JORF du 26 fevrier 1993.
Оценка экологического риска также тесно связана с принципом необходимости информирования общественности о потенциальных угрозах окружающей среде. С одной стороны, сама по себе процедура производства оценки и анализа экологических рисков предполагает соблюдение данного принципа. С другой стороны, все более и более строгие правила проведения оценки экологических рисков подразумевают доведение до общественности всей информации об оцениваемой деятельности или проекте <16>. Так, уже цитировавшийся выше Декрет от 25 февраля 1993 г. содержит положение, в соответствии с которым отчет об оценке экологических рисков должен содержать резюме результатов оценки, составленное таким образом, чтобы оно было понятным даже для не знакомых с научной терминологией лиц. -------------------------------- <16> См. подр.: F. Struillou, Le contentieux desetudes d'impact. L'evolution du cadre legal desetudes d'impact, Rev. jur. env. 2004, N special, p. 75.
Судебная практика идет по пути необходимости доведения результатов оценки экологических рисков до широкого круга лиц. Например, известный французский специалист Р. Роми констатирует, что суды административной юстиции относятся менее требовательно к содержанию оценки экологических рисков, чем к необходимости их широкого распространения <17>. Это свидетельствует о важности информативного аспекта оценки экологических рисков. В одном из решений административного суда г. Ниццы суд отметил, что ошибки, содержащиеся в оценках экологических рисков проекта, не столь значительны, существенно важнее публичное оглашение результатов такой оценки, т. к. органы государственной власти, призванные дать разрешение на осуществление оцениваемой деятельности, все равно проведут повторную оценку ее экологичности <18>. -------------------------------- <17> R. Romi, Fonction informative desetudes d'impact. Note sous TA Strasbourg, Ville de Khiel contre prefet du Bas-Rhin et SA Stracel, 7 octobre 1993, Dr. env. dec. 1993, p. 135. <18> TA Nice, 7 mai 2002, N 01-2475, Goudard, Rev. jur. env. janv. 2003, p. 131, note M. Prieur.
Уже процитированные Закон от 10 июля 1976 г., а также Декрет от 25 февраля 1993 г. содержат довольно строгие правила публичности оценки экологического риска. В данном отношении следует также обратить внимание на Декрет N 2003-767 от 1 августа 2003 г. <19>. В нем предусматривается необходимость создания в каждой префектуре списка отчетов об оценке экологических рисков. Эти отчеты доступны для ознакомления и консультирования любому желающему, а также - в обязательном порядке - содержат определенную информацию об экологических рисках того или иного проекта или деятельности. -------------------------------- <19> D. N 2003-767, 1 er aout 2003, JORF du 7 aout 2003.
Помимо данного вида (формы) информирования общественности о потенциальных экологических рисках, существует и обязательство публикации в местной прессе (для оценки экологических рисков проектов местного значения) и в общенациональной прессе (для оценки экологических рисков проектов общенационального значения) результатов оценки экологических рисков. Данное обязательство было предусмотрено еще Декретом N 77-1141 от 12 октября 1977 г. <20>. -------------------------------- <20> D. N 77-1141, 12 oct. 1977, JORF du 13 octobre 1977, art. 6, al. 3.
Бесспорно, что информирование общественности о результатах оценки экологических рисков того или иного проекта позволяет представителям гражданского общества принять участие в реализации данного проекта. Так, очевидным является тот факт, что общественное мнение под воздействием информации, полученной в результате распространения сведений об экологических рисках того или иного проекта, оказывает давление на лиц, реализующих данный проект, в первую очередь через неправительственные природоохранные организации, а во вторую - путем подачи исков в суды. Классификация видов оценочной деятельности по законодательству Франции. Существует несколько видов оценки экологического риска. Некоторые из них являются, на наш взгляд, наиболее подходящими для профилактики правонарушений в сфере охраны окружающей среды. В собственном смысле слова оценка экологического риска представляет собой две категории анализа экологических рисков. Первая из них предназначена для реализации проектов (оценка экологических рисков, предусмотренная Декретом от 12 октября 1977 г.). Вторая, обладая определенными особенностями, предназначена для анализа рисков опасных производств (данная оценка экологических рисков предусмотрена Декретом от 21 сентября 1977 г.). При этом согласно французскому праву существуют упрощенные формы оценки экологических рисков, применяющиеся к некоторым категориям проектов и деятельности, в соответствии с которыми оценка производится в отсутствии наиболее сложных видов анализа и оценки экологических рисков. Такие упрощенные формы оценки предусмотрены, например, уже упоминавшимся Декретом от 12 октября 1977 г. и закрепляют лишь необходимость указания в отчете об оценке экологического риска потенциальных последствий реализации того или иного проекта, а также ряд действий по реализации проекта для окружающей среды, соответствующих требованиям и нормам экологического права. Наиболее интересной формой оценки экологических рисков является, на наш взгляд, не оценка проектов и деятельности экономических субъектов, а оценка проектов законов и актов исполнительной власти на их совместимость с требованиями экологического права и принципами устойчивого развития <21>. Данная форма оценки экологических рисков предполагает исследование влияния законопроектов и проектов актов исполнительной власти (т. е. проектов подзаконных нормативных актов) на состояние, качество и изменение окружающей среды <22>. Оценка влияния проектов нормативных актов на состояние окружающей среды была предусмотрена Циркуляром от 26 января 1998 г. <23>, но недавно ее действие было ограничено другим Циркуляром <24> на основании того, что требования проведения оценки экологических рисков проектов нормативных актов чрезмерно отягощали законодательную (нормативную) процедуру <25>. Тем не менее во Франции процедура оценки экологических рисков нормативных актов продолжает частично применяться. -------------------------------- <21> Вершило Н. Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития / Под ред. М. М. Бринчука. М.: Формула права, 2008; Дубовик О. Л. Экологическое право: Учебник. 3-е изд. М.: Проспект, 2009. С. 49 - 55. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (под ред. М. М. Бринчука) включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" (постатейный) Н. В. Кичигина, М. В. Пономарева, А. Ю. Семьяновой включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2006 (2-е издание, дополненное и измененное). ------------------------------------------------------------------ <22> Ранее и в российском законодательстве предусматривалась проверка реализации принимаемых актов на состояние и качество окружающей среды, которые относились к предмету государственной экологической экспертизы. Это высоко оценивалось отечественными специалистами, но в настоящее время данный объект исключен из соответствующего перечня. Сравн. комментарии к ст. 11, 12: Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Отв. ред. М. М. Бринчук. М.: БЕК, 1998; Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Отв. ред. М. М. Бринчук. М.: Волтерс Клувер, 2011; Кичигин Н. В., Пономарев М. В., Семьянова А. Ю. Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" (постатейный). 2-е изд. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2008. <23> Circ. Nor. PRMX9802600C, 26 janv. 1998 relative a l'etude d'impact des projets de loi et de decret en Conseil d'Etat, JORF du 6 fevrier 1998. <24> Circ. 26 aout 2003, JORF du 29 aout 2003. <25> Эти аргументы хорошо знакомы и экологам России. Принять их в качестве убедительных трудно.
Действие оценки экологических рисков какой-либо значимой экономической деятельности или проекта или даже нормативных актов как предварительного анализа их влияния на окружающую среду является одним из средств профилактики экологических правонарушений. Действительно, т. к. оценка экологических рисков предполагает прогнозирование негативных последствий для окружающей среды того или иного проекта с целью их избежать или по крайней мере их минимизировать, то профилактика экологических правонарушений как одного из негативно влияющих на состояние окружающей среды явлений также находится в поле зрения оценки экологического риска. В данном смысле наиболее показательным, на наш взгляд, является оценка экологических рисков нормативных правовых актов, т. к. на практике она приводит к необходимости: установления предупредительных средств борьбы с правонарушениями в сфере охраны окружающей среды; отказа от закрепления некоторых норм, способствующих развитию правонарушений в сфере экологии; установления новых составов экологических правонарушений, дифференциации санкций за их совершение и т. п. В целом эффективность правового регулирования оценки экологических рисков, как и потенциала иных средств предупреждения нарушений законодательства об охране окружающей среды, является весьма высокой. Задача состоит в том, чтобы использовать данный инструмент во всех необходимых случаях, в надлежащее время и с наименьшими затратами финансовых и материальных ресурсов.
Название документа