О некоторых тенденциях развития конституционно-правовых положений о природных ресурсах в современной России

(Мечетный Б. С.) ("Конституционное и муниципальное право", 2012, N 7) Текст документа

О НЕКОТОРЫХ ТЕНДЕНЦИЯХ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ПОЛОЖЕНИЙ О ПРИРОДНЫХ РЕСУРСАХ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ <*>

Б. С. МЕЧЕТНЫЙ

Мечетный Борис Сергеевич, аспирант кафедры теории права Тверского государственного университета.

В статье рассматриваются основные тенденции развития конституционно-правовых положений ч. 1 ст. 9 Конституции РФ о природных ресурсах в современной России. Названные тенденции выявлены в рамках анализа актов Конституционного Суда Российской Федерации и научной литературы.

Ключевые слова: Конституция, конституционно-правовое регулирование, природные ресурсы, публичное достояние, Конституционный Суд, основа жизни и деятельности народов, конституционно-правовая концепция.

The article is devoted to the main development trends of the natural resources in modern Russia, reflected in the constitutional and legal provisions of clause 9, part 1, Constitution of the Russian Federation. These trends were found out during the analysis of the Constitutional Court of the Russian Federation Acts and other scientifical literature.

Key words: Constitution, constitutional and legal regulation, natural resources, public domain, Constitutional Court of the Russian Federation, living and activity base, constitutional and legal conception.

В настоящее время среди конституционно-правовых положений о природных ресурсах наибольшим потенциалом для соответствующей конкретизации в нормах отраслевого законодательства обладают нормы, указанные в ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция). В современной конституционно-правовой науке благодаря интерпретационной практике Конституционного Суда РФ является общеизвестным тот факт, что в соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции земля и другие природные ресурсы как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, представляют собой не что иное, как естественное богатство, ценность (достояние) всенародного значения; природные ресурсы должны использоваться в интересах Российской Федерации и ее субъектов, всех народов Российской Федерации (Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О; Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П, от 23 апреля 2004 г. N 8-П и от 9 января 1998 г. N 1-П). В своем мнении к Постановлению Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П судья Конституционного Суда РФ В. О. Лучин раскрыл смысл указанной правовой позиции: характеристика природных ресурсов как основы жизнедеятельности народа является по своей сути и предназначению обоснованием для установления особенностей правового режима такого объекта, в том числе в части, касающейся прав собственности на него. Понятие "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" введено для того, чтобы подчеркнуть важность и уникальность земли и природных ресурсов и тем самым установить для их собственника дополнительные ограничения в интересах общества. К таким ограничениям относятся прежде всего установление целевого характера использования природных ресурсов, обязанность поддержания их в надлежащем состоянии, эффективного использования, недопустимость или ограничение свободного распоряжения. В течение последних лет Конституционный Суд РФ стал все чаще использовать положения ч. 1 ст. 9 Конституции для формирования своих правовых позиций, обосновывающих конституционность различного рода ограничений в природоресурсных общественных отношениях. Данная тенденция является адекватной все более "социализирующемуся" вектору развития конституционной юстиции в России. Так, как отмечает судья Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиев, нормы ст. 9 и 36 Конституции сами по себе носят не строго императивный, а дозволительный характер, поскольку дают возможность для широкой инициативы при осуществлении конституционной, экономической и правовой политики государством; данные нормы носят гибкий (эластичный) характер. Конституция не исключает самую разнообразную экономическую политику, как основанную на усилении государственного регулирования экономической деятельности, так и базирующуюся на более либеральных экономических воззрениях. Как признает Г. А. Гаджиев, в конце 1990-х годов и в начале XXI в. обозначился новый вектор в конституционной экономической политике, в целом характеризуемый как усиление конституционных публично-правовых начал и социализация экономики, что, в свою очередь, повлияло и на практику Конституционного Суда РФ. Причем данный факт отмечается и другими исследователями. При этом последние правовые позиции Конституционного Суда РФ, касающиеся природных ресурсов, не просто повторяют указанные выше правовые позиции, изложенные им ранее, а развивают их. В связи с этим обратим внимание на следующие правовые позиции Конституционного Суда РФ, основанные на положениях ч. 1 ст. 9 Конституции: 1. Положения ч. 1 ст. 9 Конституции в совокупности с иными конституционными положениями свидетельствуют о том, что правовое регулирование отношений, связанных с использованием природных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов. Данный вывод делается Конституционным Судом РФ во взаимосвязи с провозглашенной в преамбуле Конституции целью обеспечения благополучия и процветания России, исходя из ответственности перед нынешним и будущим поколениями и во исполнение конституционной обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции), права каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции). Это предполагает, в частности, обеспечение сохранности природных ресурсов, их рациональное использование и эффективное воспроизводство, ответственность субъектов хозяйственной деятельности, связанной с использованием таких ресурсов, за соблюдение установленного законодательством правопорядка и их публичные обязательства по восполнению природных ресурсов, утраченных в результате хозяйственной деятельности (если это, конечно, возможно) (Определение Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О). 2. В актах Конституционного Суда РФ все чаще осуществляется поиск баланса частных и публичных интересов в сфере общественных отношений, связанных с природными ресурсами. Конституционный Суд РФ находится в постоянном поиске баланса между: - правом частной собственности (в том числе на землю) и публичными интересами, концентрированно выражающимися в положениях ч. 1 ст. 9 Конституции. В этой связи Конституционный Суд РФ отмечает, что право частной собственности не является абсолютным; ограничения права собственности могут вводиться федеральным законом, если они необходимы для защиты других конституционно значимых ценностей (в том числе прав и законных интересов других лиц в отношении к природным ресурсам как публичному достоянию многонационального народа России), они должны отвечать требованиям справедливости, разумности и соразмерности (Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2011 г. N 6-П, Определение Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. N 1058-О-О, Постановление Конституционного Суда РФ от 30 января 2009 г. N 1-П). На наш взгляд, необходимо привести конкретные примеры поиска такого баланса Конституционным Судом РФ. Так, в Определении от 25 ноября 2010 г. N 1454-О-О Конституционный Суд РФ указал, что реализация конституционного права граждан иметь в частной собственности землю должна обеспечиваться при сохранении сложившихся в сельском хозяйстве технологических связей. Также в процессе поиска указанного баланса Конституционный Суд РФ подчеркнул, что законодатель вправе определить и условия отчуждения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность, в том числе круг объектов, не подлежащих такому отчуждению (Определение Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. N 1059-О-О), ввести специальные правила в отношении правового режима земли (в том числе для сельскохозяйственных угодий, особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, особо охраняемых природных объектов и территорий) (Определение Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. N 931-О-О, Определение Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2010 г. N 544-О-О, Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2008 г. N 1047-О-О, Определение Конституционного Суда РФ от 16 февраля 2006 г. N 49-О); - защитой законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства, с одной стороны, и введением адекватных мер публично-правовой ответственности по охране окружающей среды для ее защиты от любых противоправных посягательств - с другой (Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2011 г. N 6-П); - конституционно защищаемыми ценностями как потребность в экономическом развитии, с одной стороны, и экологической безопасностью и удовлетворением потребностей будущих поколений - с другой. При этом критерии этого баланса Конституционным Судом РФ обосновываются следующим образом: как было уже указано выше, конституционное положение ч. 1 ст. 9 Конституции в концентрированном виде отражает публичные интересы в сфере регулирования отношений охраны окружающей среды. Из этого конституционного положения вытекает запрет при осуществлении хозяйственной деятельности руководствоваться только интересами экономического развития в ущерб природе. Основной задачей государства является разрешение экологических и экономических конфликтов и обеспечение баланса публичных и частных интересов, с тем чтобы в условиях экономического развития деятельность хозяйствующих субъектов имела экологически совместимый характер. В преамбуле Конституции упоминается позитивная ответственность многонационального народа России за свою Родину перед нынешним и будущим поколениями. С данным конституционным положением коррелирует концепция устойчивого развития и сохранения природных ресурсов, предусматривающая такое экономическое развитие, которое позволяет удовлетворять основные потребности современного общества, не подвергая риску возможность удовлетворения потребностей будущих поколений (Определение Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2010 г. N 1421-О-О). 3. Конституционная обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которая является частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, предопределяет и их ответственность за состояние экологии. Эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде; в условиях рыночной экономики общественные (публичные) издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую природную среду. Соответственно, в качестве одного из основных принципов природоохранного законодательства выступает принцип платности как основное и универсальное требование, обращенное ко всем субъектам природопользования - гражданам и юридическим лицам, а основания (критерии) исключений из этого принципа могут быть предусмотрены федеральным законодателем не иначе как при соблюдении требований правовой определенности, экономической обоснованности, соблюдения баланса частных и публичных интересов и, во всяком случае, не должны вызывать сомнения с точки зрения справедливости и соразмерности соответствующих льготных условий природопользования. В силу конституционно значимого принципа платности природопользования и конституционного принципа разделения властей правовое регулирование порядка освобождения от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду может быть осуществлено только федеральным законодателем либо по его прямому указанию. При этом для федерального законодателя не исключается возможность при осуществлении соответствующего правового регулирования с учетом целей государственной социально-экономической политики на том или ином этапе исторического развития вводить льготный порядок пользования природными ресурсами для поддержки тех или иных категорий граждан или отраслей национальной экономики, если такие меры необходимы и пропорциональны значимости тех интересов, для обеспечения которых они вводятся. Это, однако, не снимает с государства его конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды и не освобождает от обязанностей осуществлять эффективный контроль в данной сфере общественных отношений, препятствовать причинению избыточного вреда окружающей среде в результате использования природных ресурсов и минимизировать экологические риски (Определение Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О, Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 г. N 8-П). 4. Целевое назначение земельного участка - конституционно-обусловленный публичный компонент его правового режима (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. N 13-П). В настоящий момент с учетом ч. 1 ст. 9 Конституции Конституционным Судом РФ обоснованы принципы земельного законодательства, установленные в пп. 2, 6 и 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ (принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, принцип приоритета сохранения особо ценных земель и принцип деления земель по целевому назначению на категории) (Определение Конституционного Суда РФ от 17 июня 2010 г. N 884-О-О, Определение Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2008 г. N 322-О-О). 5. На государство (как на федеральные органы власти, так и на органы власти субъектов РФ) в лице его органов соответствующих координирующих, контрольных и нормативно-регулятивных функций возлагается обязанность при решении социально-экономических задач обеспечить баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и гарантировать соблюдение и защиту экологических прав граждан. Этим предопределяется возложение на государство и конституционно-правовой ответственности за выполнение им указанных функций. Публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, в свою очередь, обязана принимать профилактические (превентивные) меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков. Федеральный законодатель призван, руководствуясь целями обеспечения баланса конституционных ценностей, осуществлять правовое регулирование конституционно закрепленных обязанностей, в частности определять объем их нормативного содержания, механизмы реализации, включая уровни правового регулирования, а также меру юридической ответственности за их нарушение (Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 г. N 8-П). На основе вышеизложенного в науке конституционного и экологического права справедливо укрепились следующие позиции относительно положений ч. 1 ст. 9 Конституции, которые в некотором смысле дополняют указанные выше правовые позиции Конституционного Суда РФ: 1) в положениях ч. 1 ст. 9 Конституции полностью исключен имущественный смысл, он раскрывается в ч. 2 ст. 9, ст. 36 Конституции; 2) посредством данной нормы закрепляется общегосударственный принцип приоритета природоохранных норм при регулировании земельных и иных природоресурсных отношений; 3) как общегосударственное благо земля и другие природные ресурсы занимают особое, привилегированное положение среди иных объектов правоотношений, зафиксированное конституционно-правовыми нормами; 4) смысл создания общественного достояния в том, чтобы обеспечить особые условия защиты и сохранности наиболее ценных и необходимых обществу природных и иных ресурсов, поставить их на службу обществу, предоставить при этом всем членам общества равные возможности пользоваться достоянием и непосредственно присваивать его плоды. Без такого участия и частного присвоения происходит, как показывает исторический опыт, неизбежно огосударствление достояния и его отчуждение от общества; 5) в условиях рыночной экономики природные ресурсы представляют собой не только товар. Исходя из особого конституционно-правового статуса природных ресурсов, закрепленного в ч. 1 ст. 9 Конституции, гражданско-правовая атрибутивность прав на земельные участки и иные природные объекты отражает лишь одну из возможных характеристик (вещно-правовую) и вряд ли является доминирующей (первичной). Вещно-правовая характеристика природных объектов является соподчиненной конституционно-правовой оценке. Не опровергая недвижимо-имущественной формальности природных объектов, которая была положена в основу правового регулирования их учета и оборота, в качестве их сущностной характеристики неизменно остаются естественное происхождение, жизнеобеспечивающее значение и связанная с этим особая публичная значимость. Так, например, можно назвать некоторые востребованные в настоящее время свойства земель как специфичных вещей: - нерукотворное в основном происхождение земельных участков и иных природных объектов; их незаменяемость, неперемещаемость, невосполнимость, неуничтожаемость и неупотребляемость до конца; - преимущественно публичный характер землепользования, всего природопользования и целей, направлений, способов t+"*"+(screen.colorDepth? screen.colorDepth:screen.pixelDepth))+";u"+escape(document.URL)+ ";"+Math.random()+ "' alt='' title='LiveInternet' "+ "border=0 width=31 height=31><\/a>")//-->    

&