Морской контроль в России: историко-правовой аспект

(Кокорев П. Б.) ("История государства и права", 2012, N 18) Текст документа

МОРСКОЙ КОНТРОЛЬ В РОССИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ <*>

П. Б. КОКОРЕВ

Кокорев Петр Борисович, аспирант, доцент кафедры государственного и международного права юридического факультета Санкт-Петербургского университета управления и экономики.

В статье рассматриваются вопросы становления, состояния, развития и правового обеспечения морского контроля Российской Федерации, включая и зарубежный опыт.

Ключевые слова: экологический контроль, экологический надзор, морской контроль, система органов государственной власти в сфере экологии, полномочия органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования, цели морского контроля, экологическое законодательство.

The article considers questions of becoming, state, development and legal provision of the marine control of the Russian Federation, including the foreign experience.

Key words: environmental control, environmental monitoring, marine control, system of public authorities in environmental sphere, powers of executive bodies in environmental sphere and nature management, aims of marine control, environmental legislation.

Двадцать первый век стал новой эпохой для человечества в освоении и использовании океанического пространства. Соблюдение международных правовых основ, зафиксированных в Конвенции ООН по морскому праву <1>, сохранение здоровой морской среды, экологическая защита морей, обеспечение возможности долговременного пользования морскими ресурсами и безопасности на море - таковы общепринятые задачи, нормы и обязательства, которые призваны соблюдать все народы мира. -------------------------------- <1> Конвенция ООН по морскому праву (UNCLOS) (вместе с Основными условиями поиска, разведки и разработки, Уставом предприятия, Согласительной процедурой, Статусом международного трибунала по морскому праву, Арбитражем, Специальным арбитражем, Заключительным актом третьей конференции ООН по морскому праву). Заключена в г. Монтего-Бей 10 дек. 1982 г.

России, являющейся крупной развивающейся страной, необходимо придавать исключительное значение освоению и охране морей, рассматривая развитие морского хозяйства в качестве составной части государственной стратегии развития, предпринимать комплексные шаги, направленные на усиление контроля за морской средой, совершенствуя законодательство в этой области, активно развивать науку, технику и образование в области океанологии. Между тем, в России до настоящего времени система морского контроля, методы его осуществления и реализации так окончательно и не сформировались. Как известно, в Российской Федерации морской контроль - понятие общепринятое, но законодательно не закрепленное. Его можно понимать как совокупность надзорных и контрольных мероприятий в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе в целях предупреждения и предотвращения ущерба природной среде. Морской контроль является составной частью государственного экологического контроля. История становления морского контроля в России имеет два этапа: советский и постсоветский, длящийся до настоящего времени. Вместе с тем никогда морской контроль в России не выделялся в отдельное приоритетное направление деятельности государственных органов, несмотря на то что Россия считается крупнейшей морской державой мира. Так, согласно ст. 4 Основ водного законодательства СССР и союзных республик (утв. Законом СССР от 10 декабря 1970 г.) <2>, ледники, внутренние моря и другие внутренние морские воды СССР, территориальные воды входили в единый государственный водный фонд Советского Союза, который и являлся как единое целое объектом использования и охраны. -------------------------------- <2> Ведомости ВС СССР. 1970. N 50. Ст. 566.

В свое время И. В. Мичурин, русский биолог и селекционер, выдвинул знаменитый лозунг: "Мы не можем ждать милостей от природы, взять их у нее - наша задача". Это послужило идеологической основой интенсивного использования всех природных ресурсов, включая и морские, без какого-либо учета негативных последствий такого подхода. С течением времени, в период 60-х гг. прошлого столетия, пришло осознание необходимости защиты окружающей среды, включая и водные ресурсы, от негативного влияния деятельности человека. Экологический контроль в сфере морских вод Советского Союза (включая и Россию) в полной мере возникает и осуществляется в послевоенный период, когда в структуре органов исполнительной власти на всех уровнях предусматриваются специальные подразделения на уровне министерств (союзных и республиканских), которые и осуществляют контрольные и надзорные функции в указанной сфере. В конце 60-х годов в СССР основной формой охраны природной среды являлось стремление наиболее рационально использовать ее природные ресурсы. Это направление определяло и систему органов государства в сфере охраны природы, включая морские воды государства, и суть правового обеспечения такой деятельности. В этот период вопросами управления и охраной окружающей природной среды занимались полтора десятка министерств, главными из которых в сфере охраны экологии морских вод являлись: Минводхоз СССР, Мингеологии СССР, Минздрав СССР, Госгортехнадзор СССР, Госкомгидромет СССР, Администрация Северного морского пути при Минморфлоте СССР и др. Принятое в тот период союзное и республиканское экологическое законодательство полностью это направление выдерживает. Так, в соответствии со ст. 91 Водного кодекса РСФСР 1972 г. ("Охрана вод от загрязнения, засорения и истощения") <3>, все воды (водные объекты) подлежат охране от загрязнения, засорения и истощения, которые могут причинить вред здоровью населения, а также повлечь уменьшение рыбных запасов, ухудшение условий водоснабжения и другие неблагоприятные явления вследствие изменения физических, химических, биологических свойств вод, снижения их способности к естественному очищению, нарушения гидрологического и гидрогеологического режима вод <4>. -------------------------------- <3> Водный кодекс РСФСР // Ведомости ВС РСФСР. 1972. N 27. Ст. 692 (утратил силу). <4> В ред. Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 12 марта 1980 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1980. N 12. Ст. 304.

В период 1989 - 1991 гг. в системе Государственного комитета РСФСР по охране природы и Государственного комитета РСФСР по экологии и природопользованию для охраны морской среды и природных ресурсов внутренних морских и территориальных вод РСФСР, континентального шельфа и морской экономической зоны РСФСР и смежных с морем водных путей были созданы государственные специализированные инспекции по бассейновому принципу. Приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 6 августа 1998 г. N 461 "О государственной природоохранной морской службе Госкомэкологии России" создана государственная природоохранная морская служба в составе соответствующих органов управления Госкомэкологии России. При этом государственные специализированные инспекции реорганизованы как структурные подразделения Госкомэкологии. 12 апреля 1999 г. заместителем министра природных ресурсов Российской Федерации А. Е. Наталенко были утверждены и введены в действие Методические указания по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации. В 2000 г. был осуществлен переход спецморинспекций в ведение МПР России на основании Приказа МПР России от 27 ноября 2000 г. N 506, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти", Постановлениями Правительства Российской Федерации от 6 июля 2000 г. N 495 "Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации" и от 25 сентября 2000 г. N 726 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации", Приказами МПР России от 25 августа 2000 г. N 302 и от 26 сентября 2000 г. N 347, в целях обеспечения государственного контроля в области природопользования и охраны окружающей среды внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, континентального шельфа и исключительной экономической зоны, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации. Приказом МПР России от 31 августа 2004 г. N 623 спецморинспекции были временно организационно подчинены Федеральной службе по надзору в сфере природопользования. Далее Правительством Российской Федерации было издано распоряжение от 17 марта 2005 г. N 288-р о ликвидации спецморинспекций до 1 июля 2005 г. К этому времени объекты контроля, надзора и лицензирования (разрешительной документации) в сфере природопользования во внутренних морских водах, территориальном море, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе представляли собой следующее: Количество подконтрольных объектов - 18700, в т. ч.: - береговых объектов - 3096; - морских объектов - 247; - приписанных судов - 14473; - акватории - площадью 7,67 млн. кв. км; - разрешительные документы - 9000 в год; - количество судозаходов в контролируемые порты - 77900. Учетных единиц контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр - 595, в том числе: - объектов недропользования (углеводородное сырье) - 57; - объектов недропользования (твердые полезные ископаемые) - 23; - объектов геологоразведочных работ - 47; - прочих объектов (продуктопроводы, терминалы и т. д.) - 468. Анализ результатов деятельности спецморинспекций в 2004 - 2005 гг. показывает, что доля проверенных морских объектов из общего количества подконтрольных морских объектов в 2005 г. составила 11,5% от общего количества. При этом было запланировано 16190 проверок. В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 17 марта 2005 г. N 288-р и Приказом МПР России от 29 апреля 2005 г. N 115 инспектора спецморинспекций выведены из Перечня должностных лиц Росприроднадзора, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, что фактически лишило спецморинспекции со второго полугодия 2005 г. возможности осуществлять свои полномочия. Распоряжением Правительства РФ от 6 июня 2006 г. N 833-р созданы ФГУ "Технические дирекции", обеспечивающие сохранность существующего природоохранного флота, штат которых (плавсостав, обслуживающий персонал, АУП) составил 410 человек, в то время как для нормального функционирования необходимо минимум 120 тыс. инспекторов <5>. -------------------------------- <5> Митволь О. Экосоюз "Право на жизнь" // http://russiaterra. ru/publish. shtml.

При этом выполнение надзорных и контрольных функций возложено на 80 человек - сотрудников территориальных органов Росприроднадзора России. В настоящее время в состав природоохранного флота на территории России входят 19 патрульных катеров и 12 судов. При этом имеющиеся в наличии суда в состоянии обеспечить выполнение контрольных мероприятий только в акваториях портов и внутреннего моря, фактически выполняя функции патрульных катеров с расширенными функциями. Выполнение контрольных мероприятий в экономической зоне Российской Федерации существующим природоохранным флотом не обеспечивается. В настоящее время средний износ специализированного флота превышает 85%, а постоянно увеличивающееся количество морских природопользователей, интенсивное развитие морской и береговой инфраструктуры и освоение континентального шельфа России требуют от Росприроднадзора усилить этот вид деятельности. Сегодня Морской контроль России на федеральном уровне возглавляет отдел надзора за водными ресурсами и морского контроля Управления государственного экологического надзора Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации <6>. -------------------------------- <6> Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636) // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.

Насколько же изменилось по своей сути действующее законодательство в сфере морского контроля в сравнении с законом сорокалетней давности? Действующий Водный кодекс Российской Федерации <7> моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие) относит к поверхностным водным объектам, а их охрана определяется положениями гл. 6 ("Охрана водных объектов"), в соответствии с положениями которой собственники водных объектов осуществляют мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений (ст. 55 "Основные требования к охране водных объектов"). Эти положения практически ничем не отличаются от положений Основ водного законодательства СССР и союзных республик. Новым, безусловно, является один из принципов водного законодательства Российской Федерации, в соответствии с которым вводится приоритет охраны водных объектов перед их использованием (ст. 3 Водного кодекса РФ), хотя все остальные 15 принципов относятся к конкретизации использования водных объектов. В чем же заключается приоритет охраны перед использованием, в положениях данной статьи не раскрывается. -------------------------------- <7> Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ. Принят Государственной Думой 12 апреля 2006 г. // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

Действующий Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (ред. от 29 дек. 2010 г.) <8> к объектам охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности относит поверхностные и подземные воды (ст. 4 Закона). Таким образом, морские воды включены в общий объект охраны окружающей среды. Согласно положениям данной статьи, особой охране в том числе подлежат континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации. Вместе с тем положения гл. VII Закона ("Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности") каких-либо особенностей, касающихся правоохранной деятельности в сфере использования морских вод России, не содержат. -------------------------------- <8> Рос. газ. 2002. 12 янв.

Отсутствует и национальная доктрина развития морского контроля. Вместе с тем показательной в этом плане является деятельность государства по развитию стратегии использования морской сферы, включая и военно-морской флот. Санкт-Петербург определен как морская столица России. Даже управление ВМФ РФ переведено в город на Неве. Создана государственная судостроительная корпорация, деятельность которой служит национальным интересам страны. Логичным было бы и размещение федерального органа исполнительной власти в области морского контроля в Санкт-Петербурге, где располагаются и успешно функционируют образовательные и научные учреждения морской тематики, где сосредоточены лучшие научные кадры в данной сфере. Объединение науки и управленческих органов, безусловно, сыграло бы положительную роль в развитии морского контроля России и вывода его на новый, отвечающий современным требованиям, уровень. Россия готовится приступить к масштабным работам по недропользованию на морских акваториях в пределах своего суверенитета, в том числе и на континентальном шельфе. Эта планируемая деятельность является примером типичного высокорискового экономического проекта, характеризующегося значительными пространственными масштабами, планируемыми экономическими затратами, размерами потенциальных доходов и, к сожалению, такими же масштабными рисками различного рода. Данное обстоятельство определяет задачу усиления морского контроля и совершенствования системы надзора за морской деятельностью в наиболее приоритетной области недропользования на континентальном шельфе (морское недропользование) в пределах национального суверенитета России. Морское недропользование в настоящий момент недостаточно широко распространено в России, вследствие чего отсутствует широкая практика осуществления природоохранных функций Росприроднадзором в данной области экономической деятельности, поэтому целесообразно выполнить обзор передового зарубежного опыта в развитых странах в данном направлении. К странам, имеющим значительный опыт надзора за морским недропользованием в части добычи нефти и газа, можно отнести: США, Канаду, Норвегию, Саудовскую Аравию, Венесуэлу, Мексику, Великобританию, Нидерланды, Данию, Нигерию, Камерун, Бразилию, Индонезию. В последнее время ведутся интенсивные работы по освоению нефтегазовых ресурсов континентального шельфа КНР. Там ведутся широкомасштабные поисковые работы и создается необходимая инфраструктура. Традиционным районом нефтедобычи является Каспийское море. В этом регионе наибольший опыт морского контроля и надзора за морским недропользованием имеет Азербайджан. В последнее время Казахстан уделяет значительное внимание этому вопросу. Помимо указанных выше стран, значительный опыт в организации и проведении морского контроля в области загрязнения морской среды имеют ФРГ и Швеция. Особенно ценен в этой сфере опыт таких стран, как США и Норвегия. В рассматриваемых странах широко используется термин "морской контроль" (marine control), под которым понимается государственная деятельность по управлению морской деятельностью в соответствии со сложившейся оперативной обстановкой в зонах ответственности. При этом управление понимается в достаточно жестком виде, когда государственные органы генерируют управляющие воздействия и добиваются желаемого поведения всех участников морской деятельности или морской активности в пределах контролируемых акваторий, находящихся под национальной юрисдикцией или в конвенциональных районах. Можно сказать, что при такой постановке дела органы государственного контроля морской деятельности сами являются ее активными участниками. Во всех указанных странах морской контроль относится к высшим национальным приоритетам и является предметом заботы всех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной). В странах с федеральной структурой управления страной морской контроль осуществляется на федеральном уровне и относится к компетенции целого ряда федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, ведомств, агентств, департаментов и т. п.). В странах с унитарной структурой управления страной морской контроль относится к компетенции различных департаментов правительства. Можно сказать, что в рассматриваемых странах морской контроль осуществляется путем взаимодействия различных высших органов исполнительной власти, каждый из которых является ответственным преимущественно за некоторый ряд вопросов морской деятельности. Во всех рассматриваемых странах для осуществления морского контроля наиболее эффективным образом создана специальная структура, которая в переводе с национального языка носит характерное название "Береговая охрана (БО)". В англоязычных странах эта структура носит название Coastal guard. Отметим, что везде морской контроль осуществляется не только силами БО, но и других участников морского контроля из высших органов исполнительной власти. Однако ресурсное обеспечение иных правительственных участников морского контроля значительно уступает ресурсному обеспечению БО. В рассматриваемых странах принципы организации БО и ее взаимодействия с другими участниками морского контроля отличаются от страны к стране. В рассматриваемых странах существует практика подразделения понятия "морской контроль" на ряд видов контроля, предусматривающих управление некоторой совокупностью морской активности. Набор таких видов морского контроля обусловлен, с одной стороны, общемировой практикой, с другой стороны, особенностями морской деятельности в водах, находящихся под юрисдикцией конкретной страны. Оказалось, что во всех рассматриваемых странах существует вид морского контроля, который можно условно назвать защитой (охраной) морской окружающей среды (marine environment protection), обычно являющийся достаточно обособленной частью национального управления защитой (охраной) природной среды (environment protection). Законодательная власть в рассматриваемых странах участвует в осуществлении морского контроля путем принятия различных нормативных актов в соответствии со своим уровнем компетенции. Характерной особенностью для морского контроля в рассматриваемых странах является высокая значимость различных международных конвенций и иных международных нормативных актов, которые включаются благодаря деятельности законодательных органов в состав национального законодательства. Усилия исполнительных органов морского контроля по соблюдению национальных законодательств, регламентирующих различные области морской деятельности, как раз и направлены на осуществление надзора за конкретными видами деятельности или правонарушений. Органы, осуществляющие надзор, обычно называются морскими инспекциями (marine inspection) с указанием областей морской деятельности, в которой осуществляется надзор. В рассматриваемых странах система надзора реализуется путем взаимодействия всех трех ветвей власти, важная роль в ней отведена и судебной власти. В частности, в США существует специальный Морской суд. Большое значение имеет судебная практика. Для нас основной интерес представляют морские инспекции в области охраны морской окружающей среды, если таковые имеются в конкретной стране, и практика их действий. Из вышеуказанного следует, что в рассматриваемых странах надзорная деятельность за определенными видами морской деятельности, нарушениями, состоянием технических объектов, состоянием природной среды и т. п. представляет собой составные части общей системы национального морского контроля. Многие виды морского контроля являются внешними по отношению к конкретным видам надзора, что приводит к необходимости тесной координации действий различных органов морского контроля и надзора. Успешность такой координации и взаимодействия обусловливает эффективность морского контроля и надзора за конкретными областями морской деятельности, в том числе и финансово-экономическую. Проведенный краткий анализ подходов к вопросу морского контроля как в России, так и в зарубежных странах позволяет сделать следующие выводы: 1. История становления и развития морского контроля в России показывает, что особого развития и совершенствования данный вид государственного экологического контроля так и не получил. 2. Правовое обеспечение морского контроля в России практически осталось неизменным в своей концептуальной части с советского периода, за некоторым исключением декларативного характера. 3. Морской контроль в зарубежных морских государствах - важнейшая функция государства, осуществляемая на высоком техническом и организационном уровне, обеспечивающая эффективное использование морских ресурсов. 4. В условиях перспектив широкомасштабного освоения ресурсов морских вод России требуется отдельная доктрина развития морского контроля РФ, учитывающая весь комплекс организационных, правовых и экономических мероприятий, направленных не только на освоение морских ресурсов, но, прежде всего, на недопущение негативных последствий их использования.

Название документа