Некоторые аспекты рассмотрения арбитражными судами споров о предоставлении земельных участков для строительства
(Занковский С. С.) ("Вестник арбитражной практики", 2012, N 4) Текст документаНЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ РАССМОТРЕНИЯ АРБИТРАЖНЫМИ СУДАМИ СПОРОВ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА <*>
С. С. ЗАНКОВСКИЙ
Занковский Сергей Сергеевич Доктор юридических наук, профессор, заведующий сектором предпринимательского права Института государства и права Российской академии наук. Родился 21 февраля 1946 г. в г. Москве. Автор монографии "Предпринимательские договоры" (2004). Принимал участие в написании и редактировании учебника "Предпринимательское право" (2006).
В статье рассмотрены дискуссионные вопросы, возникающие в практике арбитражных судов при разрешении споров о предоставлении органами местного самоуправления земельных участков под строительство. Речь идет о действии во времени решений указанных органов о предварительном согласовании места размещения объекта, а также о правомерности предоставления путем проведения торгов для строительства земельных участков, по которым проведено такое согласование.
Ключевые слова: земельный участок; строительство; решение; торги; аренда.
How commercial courts handle cases on the provision of land plots for construction S. S. Zankovsky
The article describes the debatable issues that arise in the practice of commercial courts resolving disputes about the provision by local authorities of land plots for construction. These are, firstly, the lifetime of the preliminary decision of local authorities to approve the placement of the construction object and, secondly, the legality of holding tenders for land plots which have already gone through the approval process.
Key words: land plot, construction, decision, tender, lease.
В статье 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) "Выбор земельных участков для строительства" предусмотрено, что гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.
Орган местного самоуправления по такому заявлению обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Органы местного самоуправления информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства, после чего принимается решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта. В связи с этим следует иметь в виду, что в силу п. 8 ст. 31 ЗК РФ решение о предварительном согласовании места размещения объекта в пределах 3-летнего срока его действия служит основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства. С правовых позиций решение о предварительном согласовании - административный акт, который служит необходимой предпосылкой возникновения, например, арендных отношений, и в этом варианте в сочетании с договором аренды земельного участка образует сложный юридический состав (подп. 1, 2 п. 1 ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)). Однако на практике для вынесения такого решения органы местного самоуправления нередко предлагают заявителям дополнительно представить ряд документов: согласование регионального исполнительного органа государственной власти в сфере архитектуры и градостроительной деятельности по использованию участка для размещения объекта; решение органа местного самоуправления об установлении вида разрешенного использования земельного участка; документы, содержащие информацию о подключении объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; заключение топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и т. п. Если такие документы в полном объеме и в пределах срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта не представлены, орган местного самоуправления не имеет возможности принять решение о предоставлении земельного участки для строительства ввиду утраты первым из названных решений юридической силы. Применительно к такой ситуации нельзя согласиться с встречающимися в судебной практике выводами о том, что если обращение заявителя о предоставлении земельного участка в аренду имело место в пределах срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, истечение указанного срока само по себе не имеет правового значения. Здесь не учтено то обстоятельство, что для принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства одного заявления недостаточно. Помимо заявления, необходимо представить определенный пакет документов. Невыполнение этой обязанности приводит к тому, что один из элементов сложного юридического состава, необходимого для возникновения отношений аренды земельного участка, - решение о предварительном согласовании - утрачивает силу за истечением предусмотренного законом срока его действия, поэтому арендные отношения возникнуть не могут. Приходится сталкиваться и с позицией, по которой данный срок не является пресекательным, так как закон не содержит оговорок о невозможности его восстановления или продления. ЗК РФ не предусматривает возможности отказа в предоставлении земельного участка под строительство в случае прохождения лицом, заинтересованным в получении такого участка, процедуры предварительного согласования места размещения объекта и представления в уполномоченный орган кадастровой карты (плана) земельного участка (см.: решение Арбитражного суда Московской области от 8 июня 2012 г. по делу N А41-46641/11). Дело, однако, в том, что закон не содержит наименование органа, управомоченного восстанавливать или продлевать срок действия решения, о котором идет речь, равно как и процедуры такого восстановления или продления. Иными словами, истечение срока действия решения означает прекращение такого действия. Так, в Постановлении ФАС Поволжского округа от 24 марта 2011 г. по делу N А12-12639/2010 отмечено, что суды нижестоящих инстанций правомерно отказали предпринимателю в удовлетворении требований о признании незаконным отказа администрации в предоставлении в аренду земельного участка для строительства и обязании заключить договор аренды, поскольку установили, что к моменту получения заявителем всех согласований истек срок действия постановления о предварительном согласовании размещения земельного участка. При этом ст. 31 ЗК РФ установлено, что решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства, следовательно, истечение срока такого согласования является препятствием к последующему предоставлению земельного участка. Кроме того, сам по себе факт истечения срока действия решения о согласовании места размещения объекта и утраты им по этой причине юридической силы не равнозначен отказу в предоставлении земельного участка под строительство, так как лицо, физическое или юридическое, вправе вновь инициировать процедуру предоставления участка в соответствии с положениями ЗК РФ. Как следует из п. 1 ст. 30 ЗК РФ, предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов. При этом предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду (п. 3 ст. 30 ЗК РФ). Это дало основание Арбитражному суду Московской области для признания незаконными и противоречащими ст. 30, 31 ЗК РФ решения органа местного самоуправления о проведении аукционов по продаже земельного участка с предварительным согласованием места размещения объектов (см.: решение Арбитражного суда Московской области от 8 июня 2012 г. по делу N А41-46641/11). Суд при этом исходил из того, что из положений п. 3 ст. 30 ЗК РФ следует, что предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием осуществляется в аренду и не предусматривает проведение торгов. В связи с этим следует учесть, что на основании ст. 38 ЗК РФ порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков определяется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в соответствии с ГК РФ и ЗК РФ. Соответственно, в силу п. 1 ст. 449 ГК РФ торги могут быть признаны недействительными по иску заинтересованного лица, если они проведены с нарушением правил, установленных законом. Судом такие нарушения не установлены и в решении суда не отражены. Те же соображения, что и применительно к торгам, положены судом в основу признания договора купли-продажи земельного участка недействительным в силу ст. 168 ГК РФ. Поскольку оспариваемый договор, как отметил суд, заключен с нарушением законодательства о предоставлении земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, он является ничтожной сделкой в силу ст. 168 ГК РФ. С этим выводом суда согласиться нельзя. Как предусмотрено в п. 3 ст. 3 ЗК РФ, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются по общему правилу гражданским законодательством. В доктрине гражданского права принято считать, что ничтожная сделка является серьезным нарушением действующего законодательства, а ее совершение и исполнение грубо нарушают интересы общества, противоречат его принципам и системе ценностей [1]. С этих позиций очевидно, что договор о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта нельзя отнести к числу ничтожных сделок: здесь отсутствуют грубое нарушение интересов общества и противоречие его принципам и системе ценностей. Поэтому ЗК РФ, равно как и иные правовые акты, хотя и не предусматривает заключение таких договоров, но не содержит запретов на их совершение. Кроме того, п. 2 ст. 421 ГК РФ дозволяет заключать договоры как предусмотренные, так и не предусмотренные законом или иными правовыми актами. Отсюда можно сделать тот вывод, что судебная практика по спорам, о которых шла речь, требует упорядочения.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Название документа