О некоторых теоретических проблемах управления земельным фондом

(Рыженков А. Я.) ("Российская юстиция", 2012, N 10) Текст документа

О НЕКОТОРЫХ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМАХ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ ФОНДОМ

А. Я. РЫЖЕНКОВ

Рыженков А. Я., доктор юридических наук, профессор.

Функции государственного (муниципального) управления земельными ресурсами - это установленные нормами различной отраслевой принадлежности (земельного, административного, экологического и градостроительного законодательства) основные направления деятельности органов публичной власти и частных лиц, предполагающие осуществление комплекса мероприятий по рациональному использованию и охране земельных участков. В статье рассматриваются основные такие функции: кадастровая, контрольная, функция территориального планирования, установления категорий земель и т. д., выдвигаются предложения по совершенствованию гражданского и земельного законодательства.

Ключевые слова: земельный участок, кадастр недвижимости, земельный контроль, целевое назначение, разрешенное использование, категория земель, функция управления, земли сельскохозяйственного назначения.

Functions of the public (municipal) administration by ground resources are established by norms of various branch accessory (the ground, administrative, ecological and town-planning legislation) the main activities of bodies of the public power and the individuals, assuming implementation of a complex of actions for rational use and protection of the land lots. In article the main such functions are considered: cadastral, control, function of territorial planning, establishment of categories of lands etc., are brought offers on improvement of the civil and ground legislation.

Одной из задач государственной политики по обеспечению эффективного использования и охраны земельного фонда как составной части окружающей среды является дальнейшая модернизация системы публичного управления земельным фондом, включающая в себя как совершенствование традиционных функций в сфере управления землей, так и регулирование порядка осуществления новых функций публичного управления землями. Функции государственного (муниципального) управления земельными ресурсами - это установленные нормами различной отраслевой принадлежности (земельного, административного, экологического и градостроительного законодательства) основные направления деятельности органов публичной власти и частных лиц, предполагающие осуществление комплекса мероприятий по рациональному использованию и охране земельных участков. Рассмотрим некоторые теоретические проблемы управления землей: 1) после переименования государственного земельного контроля в государственный земельный надзор <1> возникает вопрос о соотношении понятий "контроль" и "надзор" и самой целесообразности подобной реформы. По вопросу о соотношении понятий "контроль" и "надзор" в законодательстве и научной литературе есть различные точки зрения. Так, Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" не различают данные категории. По мнению А. Шафранова, надзор (в широком смысле) является формой реализации контрольной функции в рамках государственного управления. При рассмотрении контроля в узком смысле как деятельности государственных органов часто возникает смешение понятий "контроль" и "надзор" <2>. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2011. N 30 (часть I). Ст. 4590. <2> Шафранов А. Разграничение контрольной и надзорной деятельности в сфере исполнительной власти // Право и жизнь. 2006. N 1; http://www. law-n-life. ru/arch/n91.aspx.

В. П. Беляев отмечал, что сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание - в том, что уполномоченные органы и лица в рамках своей компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативно-правовым актам, поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных. В свою очередь, надзор - это автономная форма юридической деятельности управомоченных субъектов, заключающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах в строгом соответствии с законом конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения и укрепления законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан и т. д. <3>. -------------------------------- <3> Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 9.

С данной позицией следует в целом согласиться. Надзор и контроль - это принципиально разные функции органов государства, перед которыми стоят совершенно разные цели и задачи. Мы видим такое соотношение контроля и надзора. У контроля и надзора как функций государственного управления общие цели и задачи, и оба они являются самостоятельными формами юридической деятельности, нацелены на обеспечение законности и правопорядка. Между ними есть и различия. При этом нельзя согласиться, что "надзор всегда имеет своим предметом законность, в то время как контроль - не только законность, но и целесообразность" <4>. Аморфное понимание последнего есть стимул для развития коррупции, с чем следует бороться. -------------------------------- <4> Нистратов С. Г. Контроль и надзор как гарантии законности (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2012. С. 8.

На наш взгляд, контроль можно рассматривать в широком и узком смыслах. В широком смысле контролем занимаются государственные и муниципальные органы исполнительной власти, парламент, уполномоченный по правам человека, общественные объединения (общественный контроль) и хозяйствующие субъекты (производственный контроль). Можно говорить и о контроле международных органов за соблюдением российской стороной положений ратифицированных международных договоров. В узком смысле контролем занимаются только органы исполнительной власти. В свою очередь, надзором должны заниматься только органы прокуратуры. Представляется необходимым вернуть в ЗК РФ прежнее понимание государственного земельного контроля, а не надзора. Кроме того, необходимо осуществление следующих мероприятий, направленных на повышение эффективности государственного земельного надзора и контроля: а) в целях улучшения организации государственного земельного контроля необходимы разработка и внедрение во всех регионах автоматизированной информационной системы "Государственный земельный контроль"; б) большую роль в повышении эффективности земельного надзора и контроля должно сыграть налаживание взаимодействия между государственными и муниципальными контрольными (надзорными) органами. В настоящий момент (по состоянию на 1 января 2012 г.) Управлением Росреестра по Волгоградской области заключено с муниципальными образованиями 248 соглашений о взаимодействии. Такое взаимодействие наиболее эффективно при направлении выявленных на местном уровне правонарушений для привлечения виновных к административной ответственности. Однако механизм такого сотрудничества должен быть урегулирован нормативными актами; в) представляется, что по объективным критериям (близости к субъекту и объекту контроля) наиболее эффективным мог бы стать муниципальный земельный контроль. В отличие от сегодняшней ситуации, именно на него следует возложить функции по контролю за соблюдением земельного законодательства граждан и юридических лиц всех форм собственности. За федеральным земельным контролем следует оставить лишь контроль за объектами обороны и безопасности, государственной границы и т. д. Другими словами, как и в ряде других сфер управления, земельный контроль должен стать децентрализованным. Аналогичным образом, в рамках стратегии децентрализации земельного управления, на места надо передать определение предельных размеров земельных участков (по землям, на которые регламенты не распространяются, - сейчас это функция субъекта РФ), а также закрепить за ними право на определение размера арендной платы за неразграниченные государственные земли. Для этого на федеральном уровне необходимо установить правило о том, что размер арендной платы за такие земельные участки равен земельному налогу, однако органы местного самоуправления в определенных рамках могут устанавливать повышающий коэффициент. Из вышеизложенного вытекает и еще одна мера по повышению эффективности муниципального земельного контроля. Если в КоАП РФ и кодексах об административных правонарушениях субъектов РФ нет составов правонарушений, по которым муниципальные земельные инспекторы могут привлечь виновных к административной ответственности, то нет и стимулов проводить серьезные контрольные мероприятия. Собранные федеральными инспекторами штрафы (по представлениям муниципальных контрольных органов) также идут в федеральный, а не местный бюджет. Все это снижает заинтересованность местных органов в проведении такого контроля; 2) в настоящий момент в научной литературе и Государственной Думе Федерального Собрания РФ обсуждается вопрос о частичной отмене категорий земель и переходе к системе разрешенного использования земельных ресурсов <5>. Проект предусматривает сохранение трех категорий земель (лесного фонда, водного фонда, особо охраняемых территорий) и установление тринадцати территориальных зон. Оправдывается это мерами по борьбе с коррупцией, устранением дублирования и снятием административных барьеров <6>. Между тем такой подход не может быть поддержан. При всей коррумпированности существующей ситуации с изменением границ категорий земель данная процедура включает в себя достаточно сложный механизм, который подробно регламентирован законодательством, преодолеть который может далеко не каждый желающий. В свою очередь, для изменения вида разрешенного использования предусмотрена менее простая процедура, в которой задействованы только муниципальные депутаты (утверждающие правила землепользования и застройки) и муниципальные чиновники, для принятия решения которым требуется меньше оснований, чем для изменения границ категорий земель. Нет абсолютно никаких гарантий того, что изменение вида разрешенного использования станет менее коррупционной процедурой, чем она есть сейчас. Нельзя согласиться и с существованием дублирования, поскольку категоризация земель и их разрешенное использование не противоречат друг другу, а лишь взаимно дополняют друг друга. Из этого следует, что принятие подобного законопроекта приведет к массовому изъятию земель сельскохозяйственного назначения из аграрного производства с переводом их в категорию земель населенных пунктов в целях строительства на них дачных поселков. Все это приведет к дальнейшим проблемам по обеспечению продовольственной безопасности страны. -------------------------------- <5> Проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части отмены отдельных категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" // Российская газета. 2011. 13 октября. <6> См., например: Смольякова Т. Земельный вопрос - категоричный ответ // Российская газета. Столичный выпуск. 2011. 14 октября; Шагайда Н. Деньги под ногами // Российская бизнес-газета. 2011. 22 марта. N 792.

Между тем усложнение форм и видов землепользования объективно требует и усложнения правового регулирования данных отношений. На наш взгляд, многие существующие проблемы могут быть решены посредством развития системы категорий (субкатегорий) земель. В свое время еще В. К. Григорьев справедливо отмечал, что деление земель по целевому назначению не исключает, а предполагает их дальнейшее подразделение на отдельные более узкие виды земель <7>. Действительно, многие заповедники и национальные парки занимают десятки тысяч гектаров земель, на которых располагаются сельские населенные пункты и живут люди, которым надо обеспечивать свои бытовые нужды (пастьба скота, покос сена). Так, в границах Тебердинского биосферного заповедника расположен поселок Домбай, в котором располагаются гостиницы, пункты питания и т. д. Однако правовой режим заповедника не предполагает развитие туризма и отдыха в своих границах. -------------------------------- <7> Григорьев В. К. Вопросы теории земельного права. М., 1963. С. 103 - 104.

В рамках категории земель сельскохозяйственного назначения предполагается наличие лесных насаждений, водных объектов, зданий, строений, сооружений, используемых для производства или переработки сельскохозяйственной продукции (п. 2 ст. 77 ЗК РФ). Представители земельно-правовой науки предлагают разрешить строительство на этих землях и жилых зданий <8>. -------------------------------- <8> Мельников Н. Н. Теоретические проблемы формирования правового статуса крестьянского (фермерского) хозяйства: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 15.

На наш взгляд, существование категории земель, не имеющей границ, - это юридический нонсенс. Причины этого заключаются в том, что технически невозможно провести межевание и кадастровый учет даже одной реки протяженностью несколько сотен километров. Но это необходимо сделать. Для этого следует разработать упрощенный порядок межевания таких земель, а также принципы, которыми надо руководствоваться при установлении таких границ (по урезу воды, по линии водоохранной зоны и т. д.); б) Земельный кодекс РФ включает в себя ст. 100, которая регулирует правовой режим особо ценных земель. Представляется, что конструкцию данной статьи нельзя назвать удачной, поскольку отсутствуют четкие критерии, позволяющие отграничить особо ценные земли от других категорий и субкатегорий земель (главным образом субкатегории особо охраняемых природных территорий). В связи с этим представляется, что часть особо ценных земель следует передать в число особо охраняемых природных территорий, а управление остальными осуществлять в рамках использования и охраны всех остальных категорий земель, с учетом их специфики; в) в настоящий момент в ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" речь идет не о переводе земель сельскохозяйственного назначения (в целом) в земли других категорий, а лишь о сельскохозяйственных угодьях. Однако, как следует из п. 2 ст. 77 ЗК РФ, в состав категории земель сельскохозяйственного назначения входит две субкатегории, которые мы предлагаем именовать "сельскохозяйственные угодья" и "несельскохозяйственные угодья" (земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями и т. д.). Аналогичные проблемы мы наблюдаем и применительно к землям специального назначения. При этом остается открытым вопрос о том, по какой процедуре переводить земельные участки из одной субкатегории в другую. Однозначного ответа в земельном законодательстве сейчас нет. Данная проблема решена только в рамках отдельных земель (например, населенных пунктов или лесов). Так, в составе категории земель лесного фонда различают лесные земли и нелесные земли. Перевод лесных земель в нелесные земли (т. е. внутри одной категории земель) осуществляется для проведения геологоразведочных работ либо строительства и эксплуатации линий электропередач, связи и трубопроводов и носит срочный характер. По окончании соответствующих работ участки лесного фонда подлежат возврату по акту приема-передачи в состоянии, пригодном для ведения лесного хозяйства <10>. Иной порядок перевода земель лесного фонда в земли иных категорий. Такой перевод осуществляется в случаях невозможности их дальнейшего использования по целевому назначению в силу утраты лесами их полезных природных свойств, прекращения нужд лесного хозяйства, а также в случае необходимости обеспечения обороны и безопасности страны, нужд сельского хозяйства, энергетики и размещения в установленном порядке объектов здравоохранения, объектов культурного, жилищно-коммунального, социально-бытового назначения и в иных установленных земельным и лесным законодательством случаях (ст. 63 ЛК РФ). Для решения вопроса о переводе в Правительство РФ представляется обосновывающая документация <11>; -------------------------------- <10> См. подробнее: Постановление Правительства РФ от 3 сентября 2004 г. N 455 "Об утверждении Положения о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом" // Российская газета. 2004. 10 сентября. <11> Постановление Правительства РФ от 25 октября 2004 г. N 579 "Об утверждении Положения о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий" // Российская газета. 2004. 29 октября.

3) появление конструкции "разрешенное использование земельных участков", о которой мы уже писали выше, не было случайным. Закрепленное в ЗК РФ единое (одно) целевое назначение для каждой категории земель, в целом оправдывавшее себя в советскую эпоху, сегодня уже не справляется с объективно существующими задачами. В самом деле, рассмотрение правового режима сельскохозяйственных угодий или субкатегории земель особо охраняемых природных территорий подтверждает условность деления земель на категории с неким единым целевым назначением. Так, действующим законодательством в отдельных случаях допускается наличие в границах особо охраняемых природных территорий земельных участков иных землепользователей, деятельность которых не оказывает негативного (вредного) воздействия на эти земли и не нарушает режим их использования. На первый взгляд данная норма выглядит вполне оправданно, ибо многие заповедники и национальные парки занимают десятки тысяч гектаров земель, на которых располагаются сельские населенные пункты и живут люди, которым надо обеспечивать свои бытовые нужды (пастьба скота, покос сена). При этом на практике данные побочные виды землепользования в границах ООПТ широко распространены. Так, в границах Тебердинского биосферного заповедника расположен поселок Домбай, в котором располагаются гостиницы, пункты питания и т. д. Однако правовой режим заповедника не предполагает развитие туризма и отдыха в своих границах. В рамках категории земель сельскохозяйственного назначения предполагается наличие лесных насаждений, водных объектов, зданий, строений, сооружений, используемых для производства или переработки сельскохозяйственной продукции (п. 2 ст. 77 ЗК РФ). Представители земельно-правовой науки предлагают разрешить строительство на этих землях и жилых зданий <12>. -------------------------------- <12> Мельников Н. Н. Теоретические проблемы формирования правового статуса крестьянского (фермерского) хозяйства: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 15.

В связи с этим для учета иных вариантов землепользования, объективно вкрапленных в земельный массив, имеющий единое целевое назначение, необходимо дальнейшее развитие правовой конструкции "разрешенное использование", которое должно распространяться на все категории земель (кроме земель запаса) и дифференцировать их правовой режим посредством проведения зонирования или иных правовых процедур. Необходимо заметить, что правоотношения по управлению землями основаны преимущественно на императивном методе правового регулирования, в отличие от диспозитивного регулирования имущественных земельных отношений, предусматривающих к тому же кроме норм права возможность регулирования имущественных отношений посредством договоров. Однако вывод об исключительной императивности регулирования отношений по земельному управлению будет не совсем точен. Дело в том, что нормы административного и земельного права в ряде случаев не устанавливают единственно допустимый вариант возможного поведения субъектов правоотношений, а регламентируют лишь пределы, в рамках которых деятельность обязанных субъектов будет правомерной. Например, градостроительный регламент как межотраслевой инструмент управления земельными ресурсами предусматривает определение верхней и нижней границ осуществления правообладателями земельного участка своих полномочий. Выбор конкретного варианта поведения осуществляет непосредственно сам правообладатель участка и расположенного на нем недвижимого имущества. Таким образом, для каждой категории земель устанавливается свой дифференцированный правовой режим, в котором четко выделяются земельная, экологическая, градостроительная и административная составляющие. Последняя означает закрепление полномочий органов публичной власти, осуществляющих ряд функций только в границах определенной категории земель (например, Министерство сельского хозяйства реализует ряд функций только по землям сельскохозяйственного назначения). Для каждой категории земель устанавливается свое целевое назначение, которое носит чисто отраслевой характер. Конструкция "разрешенное использование" применяется не ко всем категориям земель и носит межотраслевой характер; 4) в последние годы появились и набирают силу новые функции управления земельным фондом - территориальное планирование и градостроительное зонирование. Данные межотраслевые функции управления земельным фондом осуществляются как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления. Они выходят за рамки собственно землепользования, поскольку рассматривают землю как инструмент решения более масштабных экономических, политических, демографических, социальных и иных задач. Об их эффективности - отсутствие учета положений нормативов градостроительного проектирования ведет предоставление участков под застройку без наличия социальных объектов. Отсюда - очереди в больницу, детский сад и т. д. Развитие данной функции позволит решать ряд важнейших социально-экономических задач. Так, в октябре 2009 г. начато движение по мосту через Волгу в районе Саратова длиной 12,76 км, который строился в течение многих лет. Он соединил четыре из шести радиальных автодорог Саратова, а также две радиальные дороги с северной стороны города Энгельса. С открытием этого моста водителям не придется заезжать в центр Саратова, что позволит снизить транзитную транспортную нагрузку на дорожную сеть города. Аналогичным образом окончание строительства моста на остров Русский из Владивостока и в бухту Золотой Рог позволило не только снизить транспортную нагрузку на Владивосток, но и решить проблему пробок в городе; 5) кадастровая функция. В научной литературе уже были высказаны предложения о том, что следует различать природоохранные и природоресурсные кадастры <13>. В самом деле, если экологическое и земельное (равно как и иные природоресурсные отрасли права) право - это разные самостоятельные отрасли права, то почему не продолжить эту мысль в плане доктринальной концепции двух видов кадастров. Существование этих двух видов кадастров обусловлено разными целями, которые перед ними стоят. Возьмем в качестве примера правопреемника земельного кадастра - государственный кадастр недвижимости. Каковы цели его ведения? Главная из них - учет и индивидуализация земельных участков и иных объектов недвижимого имущества как объектов гражданского оборота. Вопросы охраны земель в нем не учитываются. Напротив, типичный природоохранный кадастр - Красная книга. Она создается для того, чтобы запретить охоту или иное хозяйственное использование включенных в нее редких видов животных и растений. В настоящий момент кадастровая функция государства осуществляется на основе десятков законов и подзаконных актов, малоувязанных друг с другом. В связи с этим требует разработки и принятия единый Федеральный закон о кадастрах. Данный Закон должен заложить единые методологические основы ведения всех кадастров, а также определить порядок создания единого информационного ресурса, к которому имели бы доступ все заинтересованные лица. -------------------------------- <13> Апанасевич С. В. Организационно-правовые основы природоресурсных кадастров: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Минск, 2005. С. 6.

Не все проблемы еще решены. Так, в целях разрешения существующих на практике проблем законодателю необходимо пересмотреть положения ст. 28 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", предусмотрев более подробно основания, порядок, источник возмещения вреда, причиненного ненадлежащим проведением кадастрового учета, сопряженного с техническими или кадастровыми ошибками. Необходимо также предусмотреть сокращение срока государственного кадастрового учета и предоставление выписки из государственного кадастра недвижимости путем использования данных автоматизированной системы государственного кадастра недвижимости <14>. -------------------------------- <14> См. подробнее: Чаркин С. А. Проблемы исправления технических и кадастровых ошибок, возникающих в ходе проведения кадастрового учета недвижимости // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 2. С. 16 - 19; Чаркин С. А. Основные проблемы, возникающие на практике при осуществлении кадастрового учета земельных участков // Право и политика. 2008. N 9. С. 2272 - 2279.

Правовое регулирование кадастрового учета земельных участков под линейными объектами является одной из проблемных областей в сфере учета недвижимости. Ни в юридической теории, ни в нормотворчестве особенности и проблемы постановки таких земель на учет не рассматриваются должным образом. Правила кадастрового учета участков под линейными объектами отчасти определены Федеральным законом от 24 июля 2007 г. "О государственном кадастре недвижимости", но в целом до сих пор основным правовым ориентиром выступают письма и разъяснения Министерства экономического развития РФ и Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. Это порождает на практике множество вопросов не только у правообладателей, но и у экспертов, которые профессионально занимаются межеванием и постановкой земельных участков на учет, а также и у судебных органов. Для повышения эффективности кадастрового учета земельных участков под линейными объектами, на наш взгляд, все же следует на уровне федеральных органов власти принять нормативный акт, регулирующий порядок постановки на учет многоконтурных земельных участков, который содержал бы более полный перечень линейных объектов и земельных участков, которые относятся к многоконтурным <15>. -------------------------------- <15> Чикильдина А. Ю. Проблемы кадастрового учета земельных участков под линейными объектами // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 2. С. 23 - 28.

Название документа

Blog

О некоторых теоретических проблемах управления земельным фондом