Водное законодательство в контексте экологических вызовов
(Сиваков Д. О., Колесник И. Ю.) ("Журнал российского права", 2012, N 10) Текст документаВОДНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В КОНТЕКСТЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ВЫЗОВОВ
Д. О. СИВАКОВ, И. Ю. КОЛЕСНИК
Сиваков Д. О., ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Колесник И. Ю., аспирант ИЗиСП.
В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ состоялась научно-практическая конференция при участии международных специалистов на тему "Водное законодательство и экологические вызовы". Выбор этой довольно редкой для конференции темы обусловлен незаменимостью для человечества водных ресурсов, ухудшением их качества и необходимостью обеспечить правовое регулирование водных отношений, отвечающее вызовам экологического кризиса. Открывая конференцию, действительный член Международной академии сравнительного правоведения, доктор юридических наук, профессор Ю. А. Тихомиров указал на универсальный характер экологических императивов для всех отраслей права, а также значимость экологической функции государства, осуществление которой осложнено тем обстоятельством, что российское законодательство делает упор на санкции за экологические правонарушения, но не предусматривает эффективного экономического стимулирования охраны окружающей среды, в том числе и водных объектов (в отличие, например, от законодательства ФРГ). Заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор С. А. Боголюбов подчеркнул общедоступность водных объектов общего пользования и береговых полос вокруг них, отметив при этом максимальные нагрузки береговых полос, страдающих от произвольных застроек, в то время как ограничения водопользования на названных водных объектах должны быть оформлены решением органа местного самоуправления и в обязательном порядке обозначены на местности. Заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор Н. Г. Доронина показала разграничение и взаимосвязь экологического и гражданского права на основе концепций профессора С. Н. Братуся, а также сформулировала выводы, касающиеся водных правоотношений: если внутренние воды подпадают под действие экологического и гражданского законодательства, то внешние водные ресурсы являются областью взаимодействия международной и национальной правовых систем; по ряду причин (протяженность события во времени, финансовые трудности) нелегко в полном объеме возместить вред, нанесенный трансграничным водным объектам, поэтому в таких случаях целесообразно предусмотреть выплату определенных компенсаций в виде номинальных сумм. Доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина (далее - МГЮА), доктор юридических наук В. С. Елисеев выявил направленность развития отношений водопользования в сторону увеличения в них гражданско-правовых начал, показал преимущества лицензионного порядка водопользования по сравнению с договорами водопользования, обозначил теоретическую возможность применения конструкции административно-правового договора в водном хозяйстве. Профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук Г. А. Волков выступил за восполнение коррупционных пробелов в законодательстве в связи с неопределенностью легальных понятий прудов и обводненных карьеров, неточностью правового режима гидротехнических сооружений, образующих пруды. Доцент кафедры экологического и природоресурсного права МГЮА, кандидат юридических наук О. А. Романова, ссылаясь на опасность передачи в частную собственность земельных участков вместе с водоемами, не отраженными в государственном водном реестре, предложила производить инвентаризацию водных объектов, с тем чтобы не допускать подобных злоупотреблений. Выступление декана гуманитарного факультета, заведующего кафедрой права Московского государственного университета леса, доктора юридических наук, кандидата сельскохозяйственных наук, профессора Е. И. Майоровой было посвящено судебной экспертизе экологического состояния водных объектов: в Российском федеральном центре судебной экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации действует лаборатория судебно-экологической экспертизы, производятся весьма востребованные судебные экспертизы, разработаны методические рекомендации по судебно-экологическому исследованию водных объектов. Кандидат юридических наук, доктор PhD (США) Л. И. Брославский сообщил, что по американскому праву при возмещении причиненного вреда с правонарушителя взыскиваются компенсации в пользу потерпевшего (возмещение фактически причиненных убытков, неполученных доходов, морального ущерба) и штрафы. Он отметил позитивное значение мировых соглашений, позволяющих решить большинство экологических споров, предложил на основании опыта США распространить ответственность без вины на экологическую сферу, а также конкретизировать ответственность за действия третьих лиц. Главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор А. Ю. Винокуров раскрыл проблемы осуществления федерального государственного надзора за использованием и охраной водных объектов, обозначил необходимость конкретного разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ по рассматриваемым вопросам. Заведующий кафедрой земельного и экологического права Российской академии правосудия, доктор юридических наук, профессор И. О. Краснова обозначила достижения и недостатки договорной практики, связанной с трансграничными реками (в том числе с функционированием гидроузлов), отметила, что соглашения по трансграничным рекам практически не оказали влияния на развитие национального законодательства. Международно-правовой аспект экологической ситуации в Арктике затронул доцент Института мировой экономики и права, кандидат юридических наук Ю. Н. Платонов. Вопросы охраны окружающей среды Арктического региона приобретают все большее значение, другие арктические государства нередко обвиняют нашу страну в нежелании считаться с "интересами человечества", от Российского государства и российских ведомств требуются предложения по построению продуманной экологической политики. На конференции была рассмотрена проблематика земель водного фонда. Профессор Казахского национального университета им. аль-Фараби, доктор юридических наук С. Ж. Сулейменова пришла к выводу о том, что законодательство Республики Казахстан предусматривает в целом схожий с другими странами СНГ правовой режим земель водного фонда, а отображение в законодательстве страны природно-климатических зон (от пустынь до лесов) дает хороший пример российскому праву. Доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной академии права, судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, кандидат юридических наук Т. В. Волкова отметила два обстоятельства: в российском законодательстве недостаточно четко проведено разграничение в отношении земель водного фонда и земель других категорий; имеются сложности в применении мер административной ответственности при неправомерном использовании береговой полосы. Заведующий отделом гражданского законодательства зарубежных государств ИЗиСП, доктор юридических наук Н. Г. Семилютина высказалась за внедрение экономических стимулов, побуждающих предпринимателей заниматься охраной окружающей среды (в том числе водных ресурсов), рассмотрела систему воздушных квот за загрязнение атмосферы парниковыми газами, предусмотренную в Киотском протоколе к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1997 г., которая представляет собой фактически "предкомпенсацию" возможного экологического ущерба. Руководитель правового управления ПЕ "Центр" ООО "ТНК-ВР Маркетинг", кандидат юридических наук С. А. Кощеев раскрыл практические аспекты проблем финансирования охраны вод и поделился опытом решения споров в связи с причинением ущерба водным объектам в результате различного рода технологических аварий, отметил, что плата за негативное воздействие на окружающую среду не решает задачи охраны окружающей среды, в том числе водных объектов. Целостный экологический взгляд на правоотношения в связи с водными ресурсами представили несколько участников конференции. Доцент кафедры трудового и предпринимательского права юридического факультета Ульяновского государственного университета, кандидат юридических наук О. А. Слепенкова отметила, что рациональное природопользование в системе принципов экологического законодательства должно иметь подчиненный характер по отношению к охране природных ресурсов, а основным направлением повышения рациональности водопользования является экономическое стимулирование сокращения удельного водопотребления, непроизводительных потерь воды и внедрения водосберегающих технологий. Ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук Д. О. Сиваков подчеркнул, что целостный взгляд на водные правоотношения можно обеспечить посредством родового понятия "водохозяйственная деятельность", высказался за дифференциацию правового режима водных объектов, стимулирование реконструкции, перепрофилирования и демонтажа гидротехнических сооружений, оценил как перспективное направление деятельность ассоциаций водопользователей, положительно зарекомендовавших себя в США и ФРГ. Доцент кафедры социального права Уральского института РАНХиГС, кандидат юридических наук С. Н. Королев пояснил, что в силу тотального загрязнения поверхностных водоемов необходимо вовлечь в систему водоснабжения поселений подземные водные источники; другим важным способом преодоления дефицита воды может стать создание муниципальных искусственных водоемов (прудов, обводненных карьеров) путем обводнения неудобий (оврагов, логов с ручьями). Особенности правового режима водохранилищ энергетического назначения рассмотрел старший научный сотрудник Института экономики РАН, кандидат юридических наук Л. Б. Шейнин. Поскольку в результате рыночных реформ водохранилища и гидроэнергетика, некогда входящие в монолит государственной собственности, имеют разных собственников, было выдвинуто предложение сдавать водохранилища в аренду или даже приватизировать; при создании водохранилищ нельзя избежать некоторого ущерба для природы и хозяйства, но действующие правила не предусматривают денежной компенсации ущерба, который наносится государственному имуществу. Вопрос правовой охраны морской среды был раскрыт несколькими выступающими. Научный сотрудник Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, кандидат юридических наук А. В. Черноус обозначила основную цель морской политики Европейского союза - стимулирование инновационной, конкурентоспособной и "экологически дружелюбной" морской промышленности, рассмотрела принцип всеобъемлющего управления морскими делами, систему пространственного планирования, деятельность Европейской службы береговой охраны. Начальник отдела водного законодательства Правового департамента Министерства природных ресурсов и экологии РФ, кандидат юридических наук Л. А. Канаева подчеркнула необходимость внесения изменений в законодательство в части определения финансовых гарантий со стороны эксплуатирующих организаций в случаях ликвидации нефтяных разливов в морской среде и возмещения вреда от них, а также создания сил постоянной готовности для оперативной реакции <1>, закрепления в законодательстве обязательного страхования гражданской ответственности за загрязнение водных объектов, возобновления работы над воссозданием Экологического фонда России. -------------------------------- <1> В 2010 г. проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральные законы "О континентальном шельфе Российской Федерации" и "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" был разработан Министерством природных ресурсов и экологии РФ и в настоящее время рассматривается в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.
По мнению ведущего научного сотрудника отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидата юридических наук Н. И. Хлуденевой, после принятия предложенного законопроекта все же не удастся создать устойчивую финансовую основу защиты морской среды от загрязнения нефтью; согласно законопроекту утверждать планы по предупреждению и ликвидации нефтяных разливов будут сами эксплуатирующие организации; возрастет финансовая нагрузка на организации, осуществляющие эксплуатацию подводных трубопроводов, сооружений и установок, искусственных островов в части расходов на ликвидацию последствий нефтяных разливов при проведении буровых работ. Доцент Российской академии правосудия, кандидат юридических наук Е. А. Высторобец рассмотрел термины международного экологического права и международного водного права, обозначил некий барьер для правовой науки - отсутствие свободного доступа к источникам права в этой области. Доцент кафедры природоресурсного и экологического права Юридического института Томского государственного университета, кандидат юридических наук Е. С. Болтанова проанализировала нормы Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации": ввод искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию признается юридическим фактом, с которым закон связывает возникновение права собственности (при разнообразии ее форм) на искусственный земельный участок. Доцент Академии повышения квалификации работников строительства и жилищно-коммунального комплекса при Министерстве регионального развития РФ, кандидат юридических наук В. А. Евсегнеев рассказал о богатой истории борьбы с наводнениями, обозначил правовые проблемы строительства и эксплуатации Комплекса защитных сооружений Санкт-Петербурга, увязывая их с вопросами качественной очистки сточных вод, утилизации и ликвидации свалок загрязненных грунтов и донных отложений. Главный специалист-юрисконсульт Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Правительства Москвы, аспирант ИЗиСП И. А. Ровенская рассмотрела возможности применения концессионных соглашений, которые позволяют частному инвестору на выгодных для себя условиях реконструировать изношенные гидротехнические сооружения, пристани, причалы, отмечая при этом, что концессионные соглашения в области водного хозяйства необходимо подчинить экологическим задачам. Заместитель начальника управления по взаимодействию с государственными структурами ОАО "Полиметалл - Управляющая компания" (СПб.) С. А. Громыкин в своем выступлении дал оценку новой Методике исчисления размера вреда, причиненного водным биоресурсам (утв. Приказом Росрыболовства от 25 ноября 2011 г. N 1166): при всех положительных моментах данная методика содержит и ряд недостатков - не определен понятийный аппарат, отсутствуют нормативы удельных капитальных затрат в части мелиорации. Аспирант Поволжского института управления им. П. А. Столыпина РАНХиГС С. О. Липилин, принимая во внимание значимость правовой охраны чистоты вод для сохранения среды обитания биоресурсов, привел такие примеры нанесения ущерба ихтиофауне, как затопление плавсредств, оставление в водных объектах орудий лова; высказался за развитие в России торговли квотами на загрязнение окружающей среды, практика которой сложилась в США. Начальник отдела нормативно-аналитической работы Правового департамента ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга", соискатель Санкт-Петербургского государственного университета Д. М. Будницкий обосновал необходимость экологизации законодательства в сфере водоотведения, в частности следовало бы признать, что сброс загрязняющих веществ в водные объекты через централизованные системы канализации является негативным воздействием на такие объекты. Аспирант ИЗиСП Р. Н. Басыров проанализировал проблемы правового регулирования отношений в связи с подтоварными водами <2>. В нормативных правовых актах разного уровня отсутствует продуманное регулирование данных общественных отношений, однако Министерством природных ресурсов и экологии РФ подготовлен законопроект, предусматривающий исключение попутно извлеченных (подтоварных) вод из сферы действия Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". -------------------------------- <2> Это пластовые и пресные воды, которые используются для обессоливания углеводородов, затем сливаются из резервуаров с углеводородами и закачиваются в естественный природный подземный коллектор.
Ассистент кафедры природоресурсного, аграрного и экологического права Института права, социального управления и безопасности Удмуртского государственного университета М. Б. Гусейнова выявила особенности юридической ответственности за вред, причиненный водным объектам при нарушении водного законодательства: в целом институт юридической ответственности является на сегодняшний день наиболее действенным природоохранным механизмом, его необходимо предусматривать в трудовых договорах и в договорах о материальной ответственности. Аспирант МГЮА М. А. Рыбаков обратил внимание на возможности совершенствования правового регулирования деятельности в зонах затопления (включая поймы рек), предложил разработать специальные нормы для полной регламентации всех видов использования данных территорий и выработать формы договоров по использованию данных пространств с особо усиленной природоохранной составляющей. Правовой режим земель зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ЗСО) проанализировала научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП О. А. Золотова: в каждом из трех поясов ЗСО, а также в пределах санитарно-защитной полосы устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды. Было отмечено, что в правоприменительной практике сложилась устойчивая тенденция к ошибочному смешению понятий "водоохранная зона" и "зона санитарной охраны источников питьевого водоснабжения". Продолжая дискуссию, соискатель ИЗиСП Л. П. Хромова обратила внимание на трудности, возникающие в процессе осуществления обустройства ЗСО, а также обеспечения соблюдения режима их использования на основании документов градостроительного зонирования, и предложила меры, позволяющие повысить эффективность действующего законодательства. Выступающая подчеркнула, что при определении размеров платежей за водопользование следует учитывать расходы, связанные с их охраной, а в содержание лицензии на пользование недрами для добычи подземных вод включать условия по разработке проекта названных ЗСО для подземных источников водоснабжения. Начальник Управления водной политики ОАО "РусГидро", кандидат биологических наук Е. В. Бизина рассмотрела вопрос об актуализации нормативов воздействия на водные объекты, отметила необходимость разработки нормативов предельно допустимых выбросов для гидротурбин, а также предложила создавать "интерактивные площадки" для обсуждения проблем водного хозяйства с привлечением всех заинтересованных сторон. Подводя итоги работы конференции, С. А. Боголюбов подчеркнул, что выступающие конструктивно рассмотрели многие аспекты современных экологических вызовов, показали угрозы вредного воздействия и выдвинули конкретные предложения в адрес органов государственной власти по совершенствованию законодательства и правоприменения. Сопредседатель конференции Е. Л. Майорова отметила, что низкий уровень экологической и правовой культуры россиян крайне отрицательно отражается на состоянии водных объектов и системы гидротехнических сооружений, но высказала надежду на большое положительное значение конференции для охраны водных богатств. На основе дискуссии были подготовлены рекомендации конференции, включающие в том числе: обеспечение общедоступности водных объектов России; дифференциацию правового режима водных объектов в связи с их экологическим и хозяйственным значением; усиление правовой охраны морской среды (особенно российского полярного сектора) и трансграничных водных объектов; совершенствование системы управления водным хозяйством; обеспечение полноценного государственного учета водных объектов и земель водного фонда; активизацию деятельности ассоциаций водопользователей. Названные рекомендации не только отвечают эковызовам, но и носят антикоррупционный характер. Именно коррупция позволяет обходить справедливые водоохранные требования закона, грубо нарушать условия водопользования и режим водоохранных (или санитарных) зон, захватывать береговые полосы общего пользования, приватизировать водоемы, не учтенные в государственном водном реестре. Поэтому борьба с коррупцией должна идти рука об руку с охраной вод.
Название документа