Правовая природа платежей за пользование недрами в Российской Федерации
(Суткевич Е. А.) ("Реформы и право", 2012, N 3) Текст документаПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПЛАТЕЖЕЙ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДРАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. А. СУТКЕВИЧ
Суткевич Елена Александровна, аспирант кафедры финансового права Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", советник юридического отдела Управления делами Федерального агентства по недропользованию.
В основе механизма предоставления государством участков недр в пользование заложена система платежей за пользование недрами, которые являются основным инструментом фискальной политики государства по изъятию в бюджет образуемого в результате разработки и освоения недр дохода (ренты), стимулирующей одновременно комплексное рациональное использование и охрану недр. Платежи за пользование недрами представляют собой совокупность обязательных публично-правовых отчислений (разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии; регулярные платежи за пользование недрами; сборы за участие в конкурсе), основанием уплаты которых является право пользования недрами (прежде всего право на геологическое изучение недр, на разведку и добычу полезных ископаемых), предоставляемое государством субъектам предпринимательской деятельности в установленном порядке.
Ключевые слова: обязательные платежи, платежи за пользование недрами.
Legal nature of mineral payments in the Russian Federation E. A. Sutkevich
The article inquires into questions of legal nature of mineral payments, their similarities and distinctions with taxes. The general and specific characteristics of legal mineral levy constructions under the current legislation of the Russian Federation are analyzed.
Key words: mineral payments, regular mineral payments, one-time mineral payments occurrence of events under mining license, Mineral Recovery Tax, non-tax payments.
В основе правового механизма предоставления государством участков недр в пользование заложена система особых платежей минерально-сырьевого сектора - платежи за пользование недрами. Это основной инструмент фискальной политики государства по изъятию в бюджет образуемого в результате разработки и освоения недр дохода (ренты), одновременно стимулирующей комплексное рациональное использование и охрану недр. Платежи за пользование недрами представляют собой совокупность обязательных публично-правовых взиманий, основание уплаты которых составляет право пользования недрами (прежде всего право на геологическое изучение недр, на разведку и добычу полезных ископаемых), предоставляемое государством субъектам предпринимательской деятельности в установленном порядке. Стратегией развития геологической отрасли в Российской Федерации до 2030 года <1> на повестку дня в числе прочего ставятся задачи о необходимости совершенствования как налоговых, так и неналоговых платежей при предоставлении недр в пользование, направленные на экономическое стимулирование геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального недропользования. -------------------------------- <1> См.: Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 года N 1039-р // Собрание законодательства РФ. 2010. N 26. Ст. 3399.
Вопросу платности недропользования как особому юридическому инструментарию отведен самостоятельный раздел V "Платежи при пользовании недрами" в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" <2> (далее - Закон РФ "О недрах"). На сегодняшней день согласно ст. 39 Закона РФ "О недрах" в систему платежей при пользовании недрами входит три самостоятельных вида платежа <3>: -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 1995. N 10. Ст. 823. <3> Понятия "платежи при пользовании недрами" и "платежи за пользование недрами" в настоящей статье являются тождественными и подразумевают под собой совокупность платежей, обязанность и порядок уплаты которых установлены в Законе РФ "О недрах".
- разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, включая разовые платежи, уплачиваемые при изменении границ участков недр, предоставленных в пользование <4> (далее также - разовые платежи за пользование недрами, разовые платежи) <5>; -------------------------------- <4> Включены в ч. 1 ст. 39 Закона Российской Федерации "О недрах" Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 222-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и статью 8.2 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4570. <5> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г. N 94 "О порядке определения размера разовых платежей за пользование недрами на участках недр, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, а также на участках недр, предлагаемых к включению в границы участка недр, предоставленного в пользование, в случае изменения его границ" // Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 843.
- регулярные платежи за пользование недрами (далее также - регулярные платежи); - сборы за участие в конкурсе (аукционе). Необходимо отметить, что с 29 января 2010 года из системы платежей при пользовании недрами были исключены сборы за выдачу лицензии и предусмотрены в главе 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) <6>, а с 1 января 2011 года отменена плата за геологическую информацию о недрах <7>. -------------------------------- <6> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2009 года N 374-ФЗ "О внесении изменений в статью 45 части первой и в главу 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившим силу Федерального закона "О сборах за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" // Собрание законодательства РФ. 2009. N 52 (1 ч.). Ст. 6450. <7> См.: Федеральный закон от 19 мая 2010 года N 89-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и статью 13 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 21. Ст. 2527.
При этом пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в т. ч. налог на добычу полезных ископаемых (далее - НАПИ). Порядок исчисления и уплаты НАПИ разработан на основе ранее действовавшего порядка исчисления платы за пользование недрами при добыче полезных ископаемых (роялти). Замена указанной платы НАПИ значительно упорядочила процедуру взимания налогового платежа, сделав порядок его уплаты более понятным и доступным как для контролирующих органов, так и для плательщиков, значительно повысив уровень гарантий защиты их прав и законных интересов. Теперь плательщики и все существенные элементы НАПИ как федерального налога собраны воедино и нормативно регламентированы в главе 26 НК РФ, что является формальным основанием рассмотрения НАПИ за рамками системы платежей за пользование недрами, установленной законодательством о недрах. Право государства извлекать рентный доход посредством установления и взимания специальных принудительных платежей с пользователей недр проистекает из принадлежности государству права собственности на недра в их естественном состоянии <8> и возможности нахождения полезных ископаемых и иных добытых из недр ресурсов в иных формах собственности <9>, а также из абсолютной власти государства определять свои доходные источники, в т. ч. самостоятельно устанавливать обязательные к уплате на всей территории страны налоги, сборы и иные обязательные платежи (фискальный суверенитет государства <10>). Иными словами, право взимания платежей за пользование недрами есть следствие реализации государством полномочий собственника содержимого недр - горная регалия, а также возможности частными лицами присваивать себе добытые из недр полезные ископаемые - горная свобода. Так, И. И. Янжул под именем горной регалии понимал "исключительное право государства на производство горного дела в его целом и некоторых отраслях, так и вообще право государства извлекать доход из добывания частными лицами металлов и минералов путем установления специальных налогов и пошлин или объявления за собой права первой купли" <11>. -------------------------------- <8> Согласно ч. 1 ст. 1.2 Закона Российской Федерации "О недрах" недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. <9> В ч. ч. 2 и 3 ст. 1.2 Закона Российской Федерации "О недрах" установлено, что права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами, а добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. Иными словами, все то, что добыто из недр в виде добытых полезных ископаемых и иных ресурсов, по условиям лицензии может находиться в иных формах собственности, в т. ч. частной. <10> См.: Орлов М. Ю. Налог как форма разумного ограничения фискального суверенитета государства // Финансовое право. 2006. N 2; СПС "КонсультантПлюс". <11> См.: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М., 2002. С. 188.
На первый взгляд плата за пользование недрами как государственным имуществом схожа с арендной платой <12> (в особенности это касается регулярных платежей за пользование недрами, уплачиваемых за площадь предоставленного в пользование участка недр <13>). Однако в силу государственной собственности на недра участки недр на сегодняшний день исключены из гражданского оборота <14>. В этой связи плата за их использование, в одностороннем порядке определяемая уполномоченным государственным органом, фактически не связана с гражданско-правовыми обязательствами. Кроме того, с правовой и экономической точек зрения конструкции платежей за пользование недрами гораздо сложнее и функциональнее. -------------------------------- <12> Согласно ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации участки недр отнесены к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость). <13> Разовые платежи за пользование недрами, уплачиваемые при предоставлении права пользования участками недр, фактически представляют собой единовременную плату за получение права на проведение работ на участке недр, соответствующих видам пользования недрами, результатом которых может быть определенная геологическая информация о запасах полезных ископаемых, подтверждающая возможность последующей добычи на месторождении. <14> Согласно ч. 2 ст. 1.2 Закона Российской Федерации "О недрах" участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме.
По своей экономической природе большая часть платежей за пользование недрами имеет рентный характер, так как направлены они на изъятие дохода-излишка в виде горной ренты, получаемой в результате эксплуатации природных ресурсов недр, главным образом полезных ископаемых. Однако анализ развития российского законодательства в сфере регулирования отношений недропользования показал, что попытки придания большей "рентности" платежам, требующие дифференцированного и крайне гибкого подхода по учету основных геолого-, географо-экономических факторов изучения и разработки участков недр, более широко предпринимались только за рамками нормативного правового поля, путем решения лицензирующим органом в индивидуальном порядке, в отсутствие надлежащей нормативной процедуры, вопросов о конкретных размерах платежей, о предоставлении скидок за истощение недр, о полном либо частичном освобождении от внесения платежей. Так, в научных и политических кругах с момента внедрения налоговых механизмов по изъятию рентных доходов от реализации добытого минерального сырья активно ведется дискуссия по проблемам недостаточной дифференциации (льготирования) размеров НАПИ, его "плоской" налоговой ставки. Законодательные попытки решить вопрос дифференциации простого в администрировании и фискально-ориентированного НАПИ предпринимаются главным образом в отношении углеводородного сырья в целях повышения инвестиционной привлекательности его добычи (использование нулевых ставок налогообложения добычи в зависимости характеристик месторождений углеводородного сырья <15>) в ущерб иным видам полезных ископаемых. -------------------------------- <15> См., например: подп. 8 - 19 п. 1 ст. 342 НК РФ, где перечислены случаи, когда налогообложение добычи нефти и газа горючего природного производится по налоговой ставке 0 рублей (за исключением кондиционных руд олова, добываемых на участках недр, расположенных полностью или частично на территории Дальневосточного федерального округа, на период с 1 января 2013 года по 31 декабря 2017 года включительно, предусмотренных подп. 17).
Как мы видим, эффективно реализовать рентную составляющую в правовом поле пока не совсем удалось. Не хватает как глубоких теоретических разработок, так и единообразия в практических методах подсчета величины ренты. Налоговый или иной платеж - это лишь правовая форма изъятия ренты, эффективность и надежность которой может быть проверена только посредством практической реализации соответствующих правовых механизмов. В любом случае подход к совершенствованию платного недропользования, придания ему большей "рентности" должен быть комплексным, проходить через всю систему налоговых и неналоговых взиманий от месторождения к месторождению в целях сохранения ресурсов недр для будущих поколений. Вопрос правовой природы платежей за пользование недрами представляется нам весьма сложным, так как при его раскрытии четко прослеживается законодательная непоследовательность, а также терминологическая нечеткость и внутрисистемная неоднородность самих платежей. Проблема четкой правовой квалификации платежей осложняется также отсутствием доктринального единства, непоследовательностью законодателя и противоречивостью правоприменительной практики в вопросе юридической природы отношений, возникающих между государством в лице компетентных органов и пользователями недр - владельцами лицензий на пользование недрами: являются они публично-правовыми (властно-распорядительными) либо им присущ договорной характер с равноправием сторон. Платежи за пользование недрами являются обязательными в силу закона публично-правовыми платежами, уплачиваемыми в бюджет юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, признаваемыми пользователями недр в соответствии с законодательством Российской Федерации. В то же время платежи эти не включены в систему налогов и сборов России. Однако формальный критерий нормативного закрепления не может быть надежным подтверждением их правовой природы. Так, анализируя содержание п. 5 ст. 3 НК РФ <16>, Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ) приходит к выводу о необходимости оценивать любой платеж по существу независимо от его названия, обязательно с учетом характеристик налога и сбора, предусмотренных законом. Иначе фактическое обладание неналоговым платежом признаками налогов и сборов приведет к нарушению запрета возлагать обязанность уплачивать такой платеж за рамками законодательства о налогах и сборах <17>. -------------------------------- <16> Согласно п. 5 ст. 3 НК РФ ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК РФ признаками налогов или сборов, но не предусмотренные НК РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено НК РФ. <17> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 года N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 52. Ст. 5290.
Таким образом, исследование сущности правовой природы платежей за пользование недрами будем проводить главным образом с использованием юридико-содержательных критериев оценки, обосновывающих выбор формального законодательного закрепления механизма уплаты платежей в той или иной отрасли законодательства. Признавая обязательный публично-правовой характер платежей за пользование недрами, будем исходить из подхода о допустимости существования в действующем российском законодательстве системы как налоговых, так и неналоговых обязательных финансовых обременений. Иными словами, понятие "сбор", используемое в ст. 57 Конституции Российской Федерации <18>, охватывает помимо сборов, прямо поименованных в НК РФ, иные виды обязательных платежей, включая совокупность обязательных платежей за пользование недрами. Такой подход основан на позиции КС РФ, который в ряде своих решений признал конституционно допустимым существование за рамками НК РФ иных видов обязательных платежей публичного характера, уплачиваемых в бюджет в силу обязанности, установленной законом, а не договором <19>. -------------------------------- <18> В ст. 57 Конституции Российской Федерации определено, что "каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют". <19> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1998 года N 22-П "По делу о проверке конституционности Постановлений Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 года N 962 "О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования" и от 14 октября 1996 года N 1211 "Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 30. Ст. 3800; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 года N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 52. Ст. 5290; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2006 года N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 11. Ст. 1230.
С учетом выработанных КС РФ правовых подходов представляется возможным заключить, что наличие таких характеристик, как обязательность уплаты в силу закона (помимо НК РФ), а также уплата в бюджет, позволяет отнести такой платеж к конституционно допустимым платежам, ограничивающим право собственности, на которые распространяется действие теперь универсальной ст. 57 Конституции Российской Федерации, предусматривающей принцип законности установления не только налогов и сборов, но в таком случае и всех остальных видов обязательных публично-правовых платежей. Разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, уплачиваемые по результатам конкурсов (аукционов) либо без проведения конкурсов (аукционов) при предоставлении права пользования участками недр, имеют специфическую правовую природу, представляя собой самостоятельную разновидность специальных (природоресурсных) публичных платежей, уплата которых является одним из условий совершения уполномоченным органом юридически значимого действия в отношении плательщиков по предоставлению права пользования недрами посредством выдачи и государственной регистрации лицензии на пользование недрами, взимаемых государством в целях извлечения дополнительного источника доходов бюджета. Разовый платеж при предоставлении права пользования недрами уплачивается соразмерно расчетной величине выручки от реализации потенциальных запасов полезных ископаемых участка недр, определяемой с использованием видоизмененного состава правовой конструкции НАПИ на основе среднерыночных цен реализации добытых полезных ископаемых за период шесть месяцев, предшествующих дате объявления конкурса (аукциона) либо дате выдачи лицензии пользователю недр <20>, а также с учетом денежной суммы, предложенной плательщиком к уплате в процессе торгов. Иными словами, на момент уплаты разовых платежей запасы соответствующих полезных ископаемых еще не найдены, не оценены либо не разведаны, соответственно, не добыты, в результате чего происходит отчуждение принадлежащих на праве собственности либо ином вещном праве пользователю недр денежных средств в пользу государства, когда доход в виде горной ренты может быть получен только в будущем. -------------------------------- <20> Основной параметр расчета минимального значения разового платежа - это среднегодовая проектная мощность добывающей организации (среднегодовая добыча полезного ископаемого), которая рассчитывается с учетом запасов и прогнозных ресурсов полезного ископаемого определенной категории, содержащихся на участке недр. При этом перевод запасов и прогнозных ресурсов из низких в более высокие категории осуществляется с использованием специальных формул с учетом необходимого для подтверждения и перевода срока проведения работ по геологическому изучению недр. Через использование поправочных коэффициентов учитывается степень геологической изученности предоставляемого в пользование участка недр, состояние инфраструктуры района и основные географо-экономические факторы, риски.
Такая соразмерность значения разового платежа выручке, а не затратам государства исключает его компенсационный характер. Государству экономически нецелесообразно самостоятельно осуществлять добычу полезных ископаемых и нести соответствующие затраты (за исключением работ по геологическому изучению недр, в т. ч. региональному). Посредством уплаты разовых платежей создаются дополнительные централизованные источники привлечения финансовых средств в бюджет (фискальная функция платежа), а не компенсируются расходы и затраты государства, связанные с предоставлением права пользования недрами. К отличительным признакам разовых платежей при предоставлении права пользования недрами следует отнести способ обеспечения исполнения обязанности по их уплате в виде задатка. На сегодняшний день внесение стартовой суммы разового платежа заинтересованными лицами по договору о задатке в обеспечение исполнения обязанности по уплате разового платежа как одно из условий допуска к участию в конкурсе (аукционе) на право пользования участком недр - не частный случай, а повсеместная практика <21>. Предписания о необходимости заключить договор о задатке с уполномоченным государственным органом в рамках процедуры предоставления права пользования недрами по результатам конкурсов (аукционов) содержатся в соответствующем административном регламенте (при проведении аукциона оплата задатка является одним из условий регистрации заявки на участие, при конкурсе - одним из условий регистрации технико-экономических предложений заявителей <22>). -------------------------------- <21> В тексте договора о задатке обязанность по уплате разового платежа за предоставление права пользования недрами, как правило, именуется обязательством. <22> См.: абз. 3 п. 48 и абз. 3 п. 101 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утвержденного Приказом Минприроды России от 17 июня 2009 года N 156 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 38.
Однако в силу обязательного публично-правового характера разовых платежей за пользование недрами и отношений по их уплате случаи и сама возможность применения договорной конструкции задатка в обеспечение их уплаты должны быть прямо предусмотрены в специальном законодательстве - Законе РФ "О недрах", с указанием на особенности и пределы применения соответствующих норм гражданского законодательства, а также на ограничения и изъятия, обусловленные спецификой отношений недропользования. На данный момент несогласованность норм права проявляется в том, что согласно положениям Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. ст. 329, 380, 381) задаток должен использоваться в качестве способа обеспечения исполнения только договорных обязательств, как доказательство последующего заключения договора и обеспечения его исполнения. Таким образом, сумма задатка вносится в счет обеспечения обязательства по будущему договору и сама по себе не должна превышать сумму платежа по договорному обязательству. Иначе задаток, по сути, превращается в предоплату <23>. В то же время, как отмечалось выше, обязанность по уплате как разовых, так и регулярных платежей за пользование недрами фактически не связана с гражданско-правовыми (договорными) обязательствами, поскольку выдаваемая по результатам торгов лицензия на пользование недрами и приложения к ней являются прежде всего властно-распорядительным актом, а не договором. Кроме того, задаток уплачивается, как правило, в размере ста процентов стартовой суммы разового платежа, что значительно превышает окончательный размер суммы разового платежа за вычетом задатка, предлагаемый победителем торгов к уплате и фиксируемый в условиях пользования недрами (приложении к лицензии). -------------------------------- <23> См., например: Завидов Б. Д. Гражданско-правовая ответственность, вытекающая из обязательств: Научно-практический и аналитический справочник // СПС "КонсультантПлюс".
В этой связи следует отметить, что помимо фискальной функции разовые платежи при предоставлении права пользования недрами выполняют специфическую организационно-обеспечительную функцию, которая реализуется в рамках административной процедуры проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами, где окончательное значение суммы разового платежа и готовность участника ее внести выступают одним из критериев выявления победителя торгов на право пользования участками недр, а также свидетельством серьезности намерений будущего недропользователя. Обязательный характер платежей за пользование недрами, в т. ч. разовых, подтверждается нормами ч. 7 ст. 9, п. 6 ч. 1 ст. 12, п. 10 ч. 2 ст. 22 <24>, 39, 40, 42, 43 Закона РФ "О недрах", возлагающими обязанность на пользователей недр своевременно и правильно вносить платежи за пользование недрами. В свою очередь, одна из особенностей признака обязательности внесения платежей за пользование недрами проявляется в индивидуальном характере определения (фиксации) отдельных элементов платежей в рамках лицензии на пользование недрами, что обусловлено необходимостью индивидуального подхода к установлению платежа с учетом специфики недропользования на определенном участке недр. Часть элементов правовых конструкций платежей за пользование недрами - порядок и сроки уплаты, а также конкретные размеры ставок - в силу прямых указаний закона устанавливаются в индивидуально-распорядительном акте - лицензии на пользование недрами, а не на уровне закона либо подзаконного акта <25>. Получается, что обязанность по уплате платежей конкретизируется (индивидуализируется) в отношении пользователя недр в лицензии и формально-юридически может быть исполнена только с момента государственной регистрации лицензии. -------------------------------- <24> Согласно п. 10 ч. 2 ст. 22 Закона Российской Федерации "О недрах" пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, в т. ч. своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами. <25> К примеру, в ч. 5 ст. 40 Закона Российской Федерации "О недрах" определено, что уплата разовых платежей производится в порядке, установленном в лицензии на пользование недрами. Согласно ч. 3 п. 2 ст. 43 Закона Российской Федерации "О недрах" конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами отдельно по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами.
В то же время индивидуальный подход при установлении отдельных элементов платежей за пользование недрами на уровне лицензии не исключает публично-правовой характер обязанности по их уплате, которая возникает прежде всего в силу закона, а не в результате договоренности сторон. Кроме того, у плательщиков отсутствует свобода выбора при решении вопроса о внесении сумм платежей за пользование недрами. Получение права пользования недрами и реализация соответствующих прав, удостоверенных в лицензии, законом связаны с необходимостью уплачивать разовые и регулярные платежи за пользование недрами. В случае неуплаты субъект вообще теряет возможность получить участок недр в пользование (к примеру, когда не вносит задаток в размере минимального стартового платежа для участия в конкурсе или аукционе) либо утрачивает право пользования недрами в результате принятия уполномоченным органом решения о досрочном прекращении права пользования участком недр. Приведенные нами рассуждения свидетельствуют об отсутствии добровольности при внесении платежей за пользование недрами, надлежащая уплата которых обеспечена особыми мерами государственного принуждения. Однако Законом РФ "О недрах" не предусмотрены механизмы принудительного взыскания таких сумм и не регламентируются вопросы исчисления недоимок и начисления пеней на суммы неуплаченных в срок платежей за пользование недрами, а используются собственные меры государственного принуждения, влекущие главным образом досрочное прекращение права пользования недрами (статьи 20 и 21 Закона РФ "О недрах"). Кроме того, может быть применена административная ответственность в виде штрафа в случае, если неуплата разового либо регулярного платежей за пользование недрами будет квалифицирована как нарушение условий лицензии, влекущих ответственность по ст. 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <26>. Необходимо отметить, что в силу несовершенства законодательства в правоприменительной практике отсутствует единый подход по вопросу характера применяемых мер государственного принуждения при неуплате регулярных платежей за пользование недрами. -------------------------------- <26> В п. 2 ст. 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.
Отсутствие механизмов принудительного взыскания платежей за пользование недрами обусловлено, на взгляд диссертанта, особым отношением законодателя к ресурсам недр и плате за их использование, в котором выражен приоритет достижения целей рационального использования и охраны недр над фискальными интересами пополнения казны и возмещения приносимого ей ущерба. Отсутствие возмещения сумм разовых платежей за пользование недрами также подтверждает их обязательность. Эти платежи уплачиваются с доходов (выручки) от реализации потенциальных объемов среднегодовой добычи, которые определяются расчетным путем. И, как было справедливо отмечено Б. Д. Клюкиным, исследовавшим зарубежный аналог разовых платежей, бонусы, значение бонусов состоит в том, чтобы "еще до начала получения компанией-недропользователем чистого дохода от добычи... обеспечить государству получение финансовых средств... как дополнительной статьи увеличения государственных доходов". При этом в зарубежных странах имеется опыт использования так называемых возмещаемых и невозмещаемых бонусов <27>. Разовые платежи, уплачиваемые при предоставлении права пользования недрами, являются аналогом невозмещаемых бонусов, так как не возмещаются государством, а взимаются как обязательный платеж, в любом случае обеспечивающий государству дополнительные финансовые поступления. -------------------------------- <27> См.: Клюкин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М., 2000. С. 201 - 202; Будиков М. В., Клюкин Б. Д., Мелехин Е. С. Государственное регулирование недропользования в Российской Федерации: исторический аспект и зарубежный опыт. М., 2011. С. 137 - 138.
У разовых платежей, уплачиваемых при предоставлении права пользования недрами, обнаруживается больше всего сходств с налоговыми сборами, так как они соответствуют всем признакам сбора, прямо вытекающим из его легального понятия согласно п. 2 ст. 8 НК РФ. В то же время разовым платежам, на наш взгляд, присущ индивидуально-возмездный характер. Соразмерность минимального размера разового платежа выручке от реализации потенциальных объемов добыче полезных ископаемых, в т. ч. дифференциация значений в зависимости от различных характеристик конкретного участка недр, объема запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых, наличие определенной юридической связи между фактом внесения минимального размера разового платежа и предоставлением права пользования недрами; индивидуализация окончательного размера платежа применительно к конкретному лицу в результате торгов; а также особые последствия неуплаты при отсутствии принудительных мер взыскания неуплаченных сумм платежей, во-первых, свидетельствуют о его индивидуально-возмездном характере, во-вторых, сближают его, по сути, с договорными платежами, взимая которые, государство примеряет на себя роль хозяйствующего субъекта, извлекающего прибыль. В то же время односторонне-властный характер отношений по установлению (фиксации) платежей в лицензии - факт того, что внесение платежей напрямую не порождает какую-либо встречную обязанность властного субъекта, а выступает как одно из условий предоставления специального права, безвозвратность <28> и невозмещаемость платежей "сводят на нет" все доводы в пользу договорной природы платежа. -------------------------------- <28> Инструментарий законодательства о недрах, недостаточно развитый в вопросах регулирования уплаты обязательных публичных платежей, не регламентирует механизм возврата уплаченных сумм платежей за пользование недрами, даже в случае их переплаты.
Регулярные платежи за пользование недрами уплачиваются в связи с осуществлением геологоразведочных работ либо строительством и эксплуатацией подземных сооружений в границах площади предоставленного в пользование участка недр и призваны стимулировать недропользователя к надлежащему выполнению условий пользования недрами. Взимаются они в отсутствие какого-либо встречного предоставления со стороны государства и тяготеют к правовой природе налога. Регулярным платежам в определенной степени присуще все признаки налога, вытекающие из его легального определения согласно п. 1 ст. 8 НК РФ. Регулярные платежи являются обязательными платежами в силу обязанности по их уплате, установленной законом. Их уплата индивидуально безвозмездна, так как строго юридически не приводит к возникновению у государства корреспондирующей обязанности либо встречного обязательства совершить в пользу плательщика юридически значимое действие (право пользования участком недр уже предоставлено). Регулярные платежи, как и налоги, представляют собой денежную форму отчуждения принадлежащих недропользователям на праве собственности (либо ином вещном праве) денежных средств и уплачиваются в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований, поступая в бюджетную систему страны. Кроме того, оказалось возможным определить и сформулировать элементы обложения регулярными платежами по аналогии с элементами налогообложения. К примеру, объектом обложения регулярными платежами, с наличием которого законодательство о недрах связывает возникновение обязанности по их уплате, выступает участок недр, предоставленный в пользование с правом осуществления поиска и оценки месторождений полезных ископаемых, а также разведки полезных ископаемых либо в целях строительства и эксплуатации подземного сооружения (как хранилища полезных ископаемых), не связанного с добычей полезных ископаемых <29>. Базой обложения в одном случае является площадь лицензионного участка недр, в другом - количество подлежащего хранению полезного ископаемого на участке недр в единицах массы или объема, указанное в проектной документации на строительство и эксплуатацию подземного сооружения. Законом РФ "О недрах" установлены максимальные и минимальные значения ставок регулярных платежей в рублях в зависимости от вида полезного ископаемого и вида пользования недрами. -------------------------------- <29> Если разделять объект и предмет налогообложения, то применительно к регулярным платежам объектом будет выступать само право пользования участком недр, предоставленное в установленном порядке; предметом обложения - участок недр.
Участие в перечислении и зачислении сумм регулярных платежей на счета бюджета как налоговых доходов главного администратора (администратора) в лице Федеральной налоговой службы (ее территориальных органов) <30> также сближает регулярные платежи с налогами. Однако реализация указанных полномочий администратора ограничена нормами бюджетного законодательства Российской Федерации, исключая возможность применения норм законодательства Российской Федерации о налогах и сборах (ни при осуществлении налогового контроля, возврата, зачета сумм платежей, ни при привлечении к налоговой ответственности). -------------------------------- <30> См.: приложение N 4 "Перечень главных администраторов доходов федерального бюджета" к Федеральному закону от 30 ноября 2011 года N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7049.
В перспективе регулярным платежам необходимо придать форму налога, пополнив систему налогов и сборов новым федеральным налогом, отражающим суть взимания регулярных платежей за пользование недрами. Что касается сборов за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования недрами, то законом предусмотрен их компенсационный характер <31>. Так, согласно ч. 1 ст. 42 Закона РФ "О недрах" суммы сбора определяются исходя из стоимости затрат на подготовку, проведение и подведение итогов конкурса (аукциона), а также оплату труда привлекаемых экспертов. Указанное свидетельствует об административной природе сборов за участие в конкурсе (аукционе), уплачиваемых с целью покрытия соответствующих административных расходов и улучшения качества осуществления государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами. Однако методика (порядок) определения размера сборов за участие в конкурсе (аукционе) исходя из затрат, указанных в ч. 1 ст. 42 Закона РФ "О недрах", на данный момент нормативно не утверждена. В ее отсутствие сборы эти, выступая как обязательные взносы в бюджет, уплачиваемые в качестве одного из условий регистрации заявки на участие в конкурсе (аукционе), фактически приобретают признаки сборов, определенные в п. 2 ст. 8 НК РФ. -------------------------------- <31> Компенсационный характер сборов за участие в конкурсе (аукционе) сближает их с фискальными сборами, выделенными Конституционным Судом Российской Федерации и рассматриваемыми им как обязательные платежи, взимаемые в публично-правовом порядке, внесение которых является одним из условий совершения государственными органами определенных действий в отношении плательщиков (в т. ч. предоставление определенных прав или выдача разрешений) и которые предназначены для возмещения соответствующих расходов и дополнительных затрат публичной власти (см., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 года N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 52. Ст. 5290).
Сборы за участие в конкурсе (аукционе) уплачиваются заинтересованными лицами-претендентами, выразившими намерение принять участие в торгах и согласие с объявленными и официально опубликованными порядком и условиями проведения торгов, с целью принять непосредственное участие в конкурсе (аукционе). При этом не стоит упускать из виду Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 года N 3314-1 <32>, которое применяется в части, не противоречащей действующему законодательству Российской Федерации. В нем содержится ряд положений о лицензионных сборах за участие в конкурсе или аукционе (аналогов рассматриваемых сборов). Так, в п. 11.5 установлено, что заявки, поданные на участие в аукционе, проходят экспертизу с целью проверки финансовой и технической компетентности предприятия-заявителя. Такая заявка считается принятой после уплаты предприятием-заявителем лицензионного сбора, о чем он официально извещается в месячный срок со дня ее поступления. Заявки же, поданные на участие в конкурсе, предварительную экспертизу не проходят, поскольку она осуществляется в процессе конкурса. Заявка на участие в конкурсе считается принятой после уплаты предприятием-заявителем лицензионного сбора, о чем он официально извещается в месячный срок со дня ее поступления (п. 11.6). После принятия заявки на участие в конкурсе предприятию-заявителю предоставляется пакет геологической информации по интересующему участку недр (п. 11.8). В этой связи затраты, понесенные участниками конкурса, не компенсируются (п. 10.3). -------------------------------- <32> Ведомости СНА и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1917.
При рассмотрении заявления о признании недействующим абз. 3 п. 48 и абз. 2 п. 93 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утвержденного Приказом Минприроды России от 17 июня 2009 года N 156 <33>, Верховный Суд Российской Федерации заключил, что из содержания ст. 42 Закона РФ "О недрах" следует, что сбор за участие в конкурсе (аукционе) вносится всеми его участниками и является одним из условий регистрации заявки, что подразумевает последующее участие лица в конкурсе (аукционе). В этой связи лицо, уплатившее сбор за участие в конкурсе (аукционе), но которому отказано в приеме заявки на участие в конкурсе (аукционе), не является участником конкурса (аукциона), поскольку сделка (имеется в виду односторонняя сделка по участию в конкурсе или аукционе) не совершена и отсутствуют правовые основания для невозврата уплаченного сбора за участие в конкурсе (аукционе) <34>. -------------------------------- <33> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 38. <34> См.: решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 июня 2010 года N ГКПИ10-526 "О признании частично недействующим абзаца третьего пункта 48 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утв. Приказом Минприроды России от 17 июня 2009 года N 156" (документ опубликован не был) // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 2010 года N КАС10-353 "Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 16 июня 2010 года N ГКПИ10-526, которым был признан частично недействующим абзац третий пункта 48 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утв. Приказом Минприроды России от 17 июня 2009 года N 156" (документ опубликован не был) // СПС "КонсультантПлюс".
Данный вывод суда применим к случаям принятия решений об отказе в приеме заявок на участие в аукционе. Решение об отказе в приеме заявки влечет необходимость возврата уполномоченным органом исполнительной власти уплаченного сбора, так как только с момента утверждения решения о приеме заявке заявители, чьи заявки были приняты, становятся участниками аукциона. В завершение обобщим юридические признаки платежей за пользование недрами, указывающие на их единую публично-правовую природу: это обязательность уплаты в силу закона; отчуждение принадлежащих на праве собственности (или ином вещном праве) юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям денежных средств в пользу государства; уплата в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований. К специфическим природоресурсным (обусловленным процессом недропользования) признакам платежей представляется возможным отнести следующее: определение размеров (конкретных ставок) платежей осуществляется специально уполномоченным органом на основании нормативно утвержденной методики расчета; индивидуальный характер определения (фиксации) отдельных элементов платежей в лицензии на пользование недрами, поскольку уплата платежей является одним из обязательных условий получения и реализации права пользования конкретным участком недр в установленном порядке; плательщиками выступают лица, являющееся пользователями недр в соответствие с законодательством Российской Федерации, в связи с чем обязанность по своевременному и правильному внесению соответствующих платежей возникает у пользователя недр с момента государственной регистрации лицензии на пользование недрами <35>; уплата обеспечивается специальными мерами государственного принуждения в виде прекращения предоставленного права пользования недрами, влекущего досрочное прекращение прав и обязанностей, предусмотренных лицензией на пользования недрами. -------------------------------- <35> При предоставлении права пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции - после вступления такого соглашения в силу.
Наличие формулы "обязательный в силу закона платеж в бюджет", на наш взгляд, является исходным основанием для признания приоритета финансово-правового регулирования отношений по установлению и взиманию платежей за пользование недрами. В то же время отношения, возникающее в связи с их исчислением и уплатой, носят комплексный характер и вытекают из финансовых, административных, природоресурсных (горных) и гражданских правоотношений. Существование комплекса норм, обеспечивающих платность недропользования, является примером того, как совокупность финансово-правовых норм, практически не поддающаяся единой кодификации на отраслевом уровне, рассредоточена в "подотраслевых" кодексах (Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации), а также в комплексных законодательных актах, переплетаясь с нормами других отраслей права и законодательства. Таким образом, сложившаяся система платежей за пользование недрами служит примером того, как экономико-правовая специфика платежей и потребности отраслевого (природоресурсного) законодательства послужили достаточным основанием для самостоятельного регулирования совокупности обязательных фискальных платежей, за рамками системы налогов и сборов. Тем не менее основным ориентиром в правовом регулировании механизмов их уплаты должно выступать законодательство о налогах и сборах как законодательство, сформировавшее полноценную систему гарантий защиты прав и законных интересов налогоплательщиков и плательщиков сборов. На этот счет справедлива позиция М. Ю. Орлова <36> о том, что разумной формой ограничения фискального суверенитета государства являются именно налоги. -------------------------------- <36> Орлов М. Ю. Налог как форма разумного ограничения фискального суверенитета государства // Финансовое право. 2006. N 2.
Название документа