Виды разрешенного использования земельных участков "для ведения садоводства" и "для дачного строительства" (к истории вопроса)
(Ефимова Е. И.) ("Экологическое право", 2012, N 4) Текст документаВИДЫ РАЗРЕШЕННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ <1> ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ "ДЛЯ ВЕДЕНИЯ САДОВОДСТВА" И "ДЛЯ ДАЧНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА" (К ИСТОРИИ ВОПРОСА) <*>, <2>
Е. И. ЕФИМОВА
Ефимова Е. И., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, управляющий партнер юридической компании "Центр правовых консультаций", кандидат юридических наук.
Статья посвящена истории становления и развития в земельном законодательстве России понятий вида разрешенного использования земельных участков "для ведения садоводства" (равно "для садоводства") и вида разрешенного использования земельных участков "для дачного строительства" (равно "для ведения дачного хозяйства").
Ключевые слова: разрешенное использование земельного участка, целевое назначение земельного участка, вид разрешенного использования земельного участка, садоводство, дачное строительство, индивидуальное дачное строительство, дачное хозяйство, коллективное садоводство, коллективное дачное строительство, дача, дачно-строительные кооперативы, садоводческие товарищества.
The article is devoted to history of formation and development in land legislation of Russia of concepts of the type of permitted use of land plots "for conducting gardening" (equivalent to "for gardening") and type of permitted use of land plots "for dacha construction" (equivalent to "conducting dacha economy").
Key words: permitted use of land plot, designation of land plot, type of permitted use of land plot, gardening, dacha construction, individual dacha construction, dacha economy, collective gardening, collective dacha construction, dacha, dacha-construction cooperatives, gardening partnerships.
Виды разрешенного использования земельных участков "для ведения садоводства" (равно "для садоводства") и "для дачного строительства" (равно "для ведения дачного хозяйства") не являются новыми для российского законодательства. В СССР разделялось право землепользования граждан, проживающих в сельской местности, и право землепользования граждан, проживающих в городской местности. Так, В. П. Балезин и Н. И. Краснов выделяли следующие виды землепользования сельчан: 1) право приусадебного землепользования; 2) право пользования граждан земельными участками, предоставленными для индивидуального огородничества; 3) право пользования выпасами и сенокосами гражданами, имеющими скот, а также для выращивания кормовых культур и иных нужд (авт.); 4) право землепользования граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью в сельском хозяйстве <3>. Те же авторы указывали на существование следующих видов прав землепользования у горожан: 1) право землепользования жилищно-строительных кооперативов; 2) жилищно-строительных кооперативов индивидуальных застройщиков; 3) право землепользования дачно-строительных кооперативов; 4) право землепользования участками, предоставленными для коллективного садоводства граждан; 5) право землепользования для коллективного огородничества граждан; 6) право землепользования кооперативов по строительству и эксплуатации коллективных гаражей; 7) право землепользования животноводческих товариществ; 8) право землепользования участками, предоставленными для индивидуального жилищного строительства; 9) право землепользования участками, предоставленными для индивидуального дачного строительства <4>. -------------------------------- <3> См.: Советское земельное право: Учебник / Под ред. В. П. Балезина, Н. И. Краснова. М.: Юрид. литература, 1986. С. 300 - 301. <4> См.: Там же. С. 301 - 302.
Таким образом, в СССР дачные и садовые участки выделялись горожанам, а не жителям села. 1. Индивидуальное дачное строительство, сохранившееся до наших дней в стародачных поселках Барвиха (Рублево-Успенское шоссе), Жаворонки (Минское шоссе), Кратово (Новорязанское шоссе), Малаховка (Егорьевское шоссе), Николина Гора (Рублево-Успенское шоссе), Снегири (Ярославское шоссе), Фрунзевец (Киевское шоссе) и др., нашло широкое распространение в пригородных зонах наиболее крупных городов страны еще в первые годы советской власти. Однако понятие "дача" прочно укоренилось в сознании людей еще до Великой Октябрьской социалистической революции. Известный историк Н. М. Карамзин в 1803 г. писал: "Только при государе Петре Великом знатные начали строить домы в подмосковных, но еще 40 лет назад перед сим богатому русскому дворянину казалось стыдно выехать из столицы и жить в деревне. Какая разница с нынешним временем, когда Москва совершенно пустеет летом; когда всякий дворянин, насытившись в зиму городскими удовольствиями, при начале весны спешит в село, слышать первый голос жаворонка или соловья! А кто должен остаться в Москве, тот желает по крайней мере переселиться за город; число сельских домиков в окрестностях ее год от году умножается; их занимают не только дворяне, но и купцы. Мне случилось в одной подмосковной деревне видеть крестьянский сарай, обращенный в комнату с диванами: тут в хорошее время года живет довольно богатый купец с своим семейством. В городе у него каменный дом и большой сад, но он говорит: что может сравняться летом с приятностию сельской жизни?.. Мы видали это в чужих землях, а у нас видим только с некоторого времени и должны радоваться" <5>. -------------------------------- <5> Карамзин Н. М. Записки старого московского жителя // В кн.: Записки старого московского жителя: избранная проза. М.: Московский рабочий, 1988. С. 261.
Современные историки Н. И. Павленко, В. Б. Кобрин, В. А. Федоров описывали русский быт второй половины XVIII в. следующим образом: "Под Москвой существовало несколько усадеб, принадлежавших баснословно богатым вельможам. Вельможам подражали помещики средней руки... Вельможа лето проводил в окружении семьи на лоне природы - в усадьбе. День барина начинался распоряжениями дворецкому, старостам, приказчику. Остальное время он проводил праздно: на охоте, рыбной ловле, принимая гостей, выезжая в гости, за пустой болтовней... Зимние месяцы барин проводил в столицах - Москве или Петербурге..." <6>. -------------------------------- <6> Павленко Н. И., Кобрин В. Б., Федоров В. А. История СССР с древнейших времен до 1861 года: Учебник для студентов / Под ред. Н. И. Павленко. М.: Просвещение, 1989. С. 381.
"По сведениям источников 1888 года, в то время вокруг Москвы было уже около 6000 дач, расположенных в 178 поселках. На летнее время из города на природу переселялись 40 000 человек - почти четверть всех московских дворян, чиновников, купцов, почетных граждан, разночинцев и иностранцев. Причем семья жила за городом все лето, а глава семейства был вынужден ежедневно, кроме выходных и праздников, являться на службу" <7>. -------------------------------- <7> URL: http://www. oltagrup. ru/news/3.php.
Великая Октябрьская социалистическая революция не стерла из сознания общества популярного понятия "дача". Дачи советских номенклатурных работников были столь велики, что в феврале 1938 г. СНК СССР и ЦК ВКП(б) были вынуждены принять Постановление "О дачах ответственных работников" <8>, ограничив предельно допустимое количество комнат на дачах чиновников: до 8 комнат для семейных и до 5 комнат для несемейных. В специальном совместном Постановлении указывалось: "Ввиду того, во-первых, что ряд арестованных заговорщиков (Рудзутак, Розенгольц, Антипов, Межлаук, Карахан, Ягода и др.) понастроили себе грандиозные дачи-дворцы в 15 - 20 и больше комнат, где они роскошествовали и транжирили народные деньги, демонстрируя этим свое полное бытовое разложение и перерождение, и ввиду того, во-вторых, что желание иметь такие дачи-дворцы все еще живет и даже развивается в некоторых кругах руководящих советских работников, СНК СССР и ЦК ВКП(б) постановляют: 1. Установить максимальный размер дач для руководящих советских работников в 7 - 8 комнат среднего размера для семейных и в 4 - 5 комнат для несемейных. 2. Дачи, превышающие норму в 7 - 8 комнат, передать в распоряжение Совнаркома СССР для использования в качестве домов отдыха руководящих работников" <9>. -------------------------------- <8> Документ официально опубликован не был. <9> Жирнов Е. Желание иметь дачи-дворцы все еще живет в некоторых руководящих работниках // Ленинская смена (Нижний Новгород). 08.02.2007. N 6. С. 7.
Правом строительства индивидуальных дач наделялись в качестве награды высшие чины Красной Армии за победу в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 гг., например, согласно Постановлению СНК СССР "Об улучшении жилищных условий генералов и офицеров Красной Армии" <10> в подмосковном тогда г. Бабушкине был выделен земельный участок для индивидуального дачного строительства генерал-майору Я. В. Жукову (в настоящее время данный земельный участок оказался включенным в территорию Национального парка "Лосиный остров"). В 1949 г. дачи в Жуковке получили разработчики проекта атомной бомбы, в конце 1950-х гг. - конструкторы космических ракет, в 1953 г. секретарю ЦК КПСС Михаилу Суслову был выделен участок в Троице-Лыкове площадью 7 га с 400 елями, 30 кленами и двухэтажным зданием площадью 2400 квадратных метров (нашумевшая госдача "Сосновка-1"). -------------------------------- <10> См.: Постановление СНК СССР от 21 июня 1945 г. N 1466 "Об улучшении жилищных условий генералов и офицеров Красной Армии". Документ официально опубликован не был.
Пунктом 1 Постановления Совета Министров СССР "Об индивидуальном строительстве дач" <11> было запрещено повсеместно производить отвод гражданам земельных участков под индивидуальное дачное строительство. Согласно п. 2 того же акта "продажа гражданам дачных строений государственными, кооперативными и общественными организациями" была прекращена. В соответствии с п. 3 Советам Министров союзных республик было предписано: "...усилить контроль за использованием земельных участков, отведенных гражданам под индивидуальное строительство дач. В случаях использования земельных участков не по прямому назначению (возведение строений с целью сдачи их в аренду, продажа земельных участков, в том числе продажа участков под видом продажи строений, применение наемного труда для обработки земельных участков и т. п.) лишать граждан права пользования отведенными им участками и привлекать к ответственности в установленном законом порядке". -------------------------------- <11> См.: Постановление Совмина СССР от 30 декабря 1960 г. N 1346 "Об индивидуальном строительстве дач" // СЗ СССР. 1990. Т. 4. С. 117.
Как указывают В. П. Балезин и Н. И. Краснов, "запретив индивидуальное дачное строительство на будущее, государство сохранило существующие земельные и имущественные права граждан при условии строгого соблюдения законодательства. Они вправе на предоставленных бессрочно участках пользоваться дачами и подсобными строениями для организации своего отдыха, а на свободной от строений площади производить посадку фруктово-ягодных насаждений и овощных культур" <12>. -------------------------------- <12> Советское земельное право: Учебник / Под ред. В. П. Балезина, Н. И. Краснова. М.: Юрид. лит., 1986. С. 209.
2. Во времена СССР правовое регулирование коллективного дачного строительства в РСФСР осуществлялось, например, следующими нормативными правовыми актами: Постановлением СНК РСФСР "Об утверждении примерных уставов жилищно-строительного и дачно-строительного кооперативов" <13>, Постановлением Совета Министров СССР "О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации" <14>, Постановлением Совета Министров РСФСР "О жилищно-строительных и дачно-строительных кооперативах" <15>, Примерным уставом ДСК, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 24 сентября 1958 г., Постановлением Совета Министров СССР от 30 декабря 1960 г. N 1346 "Об индивидуальном строительстве дач", Земельным кодексом РСФСР 1970 г., Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О личных подсобных хозяйствах колхозников, рабочих, служащих и других граждан и коллективном садоводстве и огородничестве" <16>, Земельным кодексом РСФСР 1991 г. -------------------------------- <13> См.: Постановление СНК РСФСР от 31 октября 1939 г. N 634 "Об утверждении примерных уставов жилищно-строительного и дачно-строительного кооперативов" // СП РСФСР. 1939. N 12. Ст. 43. <14> См.: Постановление Совмина СССР от 20 марта 1958 г. N 320 "О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации" // СП СССР. 1958. N 5. Ст. 47. <15> См.: Постановление Совмина РСФСР от 24 сентября 1958 г. N 1125 "О жилищно-строительных и дачно-строительных кооперативах"// СП РСФСР. 1958. N 13. Ст. 154. <16> См.: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 сентября 1977 г. N 843 "О личных подсобных хозяйствах колхозников, рабочих, служащих и других граждан и коллективном садоводстве и огородничестве" // СЗ СССР. 1990. Т. 7. С. 201.
В 1934 г. властями СССР "было дано согласие начать строительство дачного городка для писателей на 90 дач стоимостью 6 млн. рублей" <17>. Кооператив "Советский писатель" вместе со строительным подразделением Литфонда возвели знаменитый писательский поселок Переделкино. -------------------------------- <17> Из письма секретаря правления ССП СССР Александра Сергеевича Щербакова председателю СНК СССР Вячеславу Михайловичу Молотову от 21 сентября 1935 г. Документ официально опубликован не был.
Совет Министров СССР Постановлением "О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации", учитывая пожелания граждан СССР о расширении кооперативного строительства жилых домов и дач, признал целесообразным, наряду с развитием индивидуального жилищного строительства в сложившихся формах, более широкое развитие жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации для осуществления строительства многоквартирных жилых домов в городах и поселках городского типа и дач в пригородах за счет собственных средств членов кооперативов. Вслед за Совмином СССР Совет Министров РСФСР Постановлением "О жилищно-строительных и дачно-строительных кооперативах" подтвердил целесообразность более широкого развития дачно-строительной кооперации для осуществления строительства дач в пригородах за счет собственных средств членов кооперативов. По мнению В. П. Балезина и Н. И. Краснова, "задачи и целевой характер использования земли роднит дачно-строительные кооперативы с садоводческими товариществами рабочих и служащих. Получив в прошлом известное распространение в пригородных зонах некоторых крупнейших городов, они к настоящему времени (1977 г. - Е. Е.), по существу, прекратили свой рост в отличие от садоводческих товариществ, тесно связанных с трудовыми коллективами предприятий, учреждений и организаций" <18>. -------------------------------- <18> Советское земельное право: Учебник / Под ред. В. П. Балезина, Н. И. Краснова. М.: Юрид. литература, 1986. С. 198.
3. Основными нормативными актами, регулирующими в период СССР право землепользования в РСФСР участками, предоставляемыми для коллективного садоводства, являлись: Постановление Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 г. "О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих" <19>, Постановление Совета Министров РСФСР и ВЦСПС "О коллективном огородничестве рабочих и служащих" <20>, Постановление Совета Министров СССР "Об упорядочении организации коллективного садоводства и огородничества" <21>, Земельный кодекс РСФСР 1970 г. <22>, Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О личных подсобных хозяйствах колхозников, рабочих, служащих и других граждан и коллективном садоводстве и огородничестве", Земельный кодекс РСФСР 1991 г. <23>. -------------------------------- <19> См.: Постановление Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 г. "О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих" // Сборник законодательных актов о земле. М.: Госюриздат, 1962. С. 99 - 100. <20> См.: Постановление Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 12 апреля 1965 г. "О коллективном огородничестве рабочих и служащих" // СП РСФСР. 1965. N 6. Ст. 28. <21> См.: Постановление Совета Министров СССР от 29 декабря 1984 г. N 1286 "Об упорядочении организации коллективного садоводства и огородничества" // СП СССР. 1985. N 2. Ст. 8. <22> См.: Земельный кодекс РСФСР от 1 июля 1970 г. // ВВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581. <23> См.: Земельный кодекс РСФСР N 1103-1 от 25 апреля 1991 г. // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.
В соответствии со ст. 74 ЗК РСФСР 1970 г. "Земельные участки для коллективного садоводства предоставляются предприятиям, организациям и учреждениям из земель государственного запаса, государственного лесного фонда и несельскохозяйственного назначения за пределами пригородной и зеленой зоны городов и других населенных пунктов. При отсутствии указанных земель для коллективного садоводства могут предоставляться земельные участки из земель государственного лесного фонда, не покрытых лесом или занятых малоценными лесными насаждениями, в пригородных и зеленых зонах городов и других населенных пунктов с учетом перспективного расширения территории населенных пунктов, несельскохозяйственные угодья из земель, занятых подсобным сельским хозяйством предприятий, организаций и учреждений, и, в виде исключения, неиспользуемые чересполосные, мелкоконтурные участки и малопродуктивные угодья колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий". В соответствии с Земельным кодексом РСФСР от 25 апреля 1991 г. глава XI "Земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения и выпаса скота" помещена в раздел III "Земли сельскохозяйственного назначения", а глава XIV "Земельные участки для жилищного, дачного, гаражного строительства, предпринимательской деятельности" помещены в раздел IV "Земли населенных пунктов". В соответствии со ст. 57 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. "Земли сельскохозяйственного назначения предоставляются гражданам - для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества и для иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства". "В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР "Об упорядочении организации коллективного садоводства и огородничества" от 29 декабря 1984 г. N 1286 <24>... не допускается отвод земель для коллективного садоводства в ущерб сельскохозяйственному производству, а также земель, являющихся местами отдыха населения. Так, запрещено предоставление пашни и других ценных угодий, земель подсобных сельскохозяйственных хозяйств предприятий, учреждений и организаций" <25>. -------------------------------- <24> См.: Постановление Совета Министров СССР "Об упорядочении организации коллективного садоводства и огородничества" от 29 декабря 1984 г. N 1284 // СП СССР. 1985. N 2. Ст. 8. <25> Советское земельное право: Учебник / Под ред. В. П. Балезина, Н. И. Краснова. М.: Юрид. лит., 1986. С. 198 - 199.
С течением времени в СССР сформировались две основные формы коллективного отдыха и хозяйствования горожан за городом - коллективное садоводство и коллективное дачное строительство, представляющие на сегодняшний день наибольший интерес для юридических и физических лиц, стремящихся изменить целевое назначение (вид разрешенного использования) земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения. Исторически сложилось, что земельные участки для садоводства и дачного строительства (в том числе индивидуального) в СССР могли быть предоставлены как в составе земель сельскохозяйственного назначения, так и в составе земель иных категорий, что по состоянию законодательства Российской Федерации на сегодняшний день недопустимо. Так, например, п. 2 ст. 9 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" <26> указывает: "На землях лесного фонда запрещается размещение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, предоставление лесных участков гражданам для ведения дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства". Указанная норма права работает с 2008 г. -------------------------------- <26> См.: Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5279.
Из ст. 78 Земельного кодекса Российской Федерации следует: "Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться... гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество", откуда можно сделать вывод, что земли сельскохозяйственного назначения невозможно использовать для целей дачного строительства. Приведенная норма права работает со дня ее введения в действие, т. е. с 2001 г. на будущее время. С введением вышеприведенных норм внесена ясность на настоящее и будущее время, т. е. запрещено, например, размещение вновь образованных дачных кооперативов на лесных участках, а также на землях сельскохозяйственного назначения сегодня и завтра. Однако непонятна судьба ранее созданных и уже существующих к моменту введения в действие указанных норм права дачных некоммерческих объединений граждан на землях сельскохозяйственного назначения либо на участках, именуемых сегодня в законодательстве лесными. Названная проблема на практике вызывает большое количество вопросов и недопонимания как со стороны землепользователей, стремящихся оформить принадлежащую им землю, так и со стороны государственных органов, в функции которых входит оформление и приведение в соответствие с действующим законодательством документов на такие владения. В большинстве случаев органы Росреестра трактуют действующее законодательство однозначно, отказывая под любым предлогом в оформлении прав на домовладения и землевладения, расположенные на "проблемных" участках, несмотря на то что фактически право на такие "проблемные" домовладения и землевладения возникло у их владельцев задолго до включения в действующее законодательство указанных выше запретов.
Название документа