Некоторые аспекты охраны и использования особо ценных земель сельскохозяйственного назначения
(Ибрагимов К. Х.) ("Российская юстиция", 2012, N 12) Текст документаНЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОСОБО ЦЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
К. Х. ИБРАГИМОВ
Ибрагимов К. Х., доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук, профессор.
Статья посвящена вопросам охраны и использования особо ценных земель сельскохозяйственного назначения.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, охрана земель сельскохозяйственного назначения, использование земель сельскохозяйственного назначения.
The article is devoted to the issues of protection and use of agricultural lands of special value.
В условиях глобального изменения климата и засилья генно-модифицированного продовольствия проблема охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения приобретает иную, более высокую значимость, поскольку при все более учащающихся из года в год экострессовых ситуациях именно от того, насколько государство сумеет сохранить плодородие этих земель, будет зависеть его жизнеспособность, возможность самого биологического выживания человека. В этом контексте земли сельхозназначения представляют собой ценнейшее национальное достояние и природное наследие, требующее иного, чем в настоящее время, более бережного отношения. Однако в последнее время в некоторых документах публичной власти и средствах массовой информации все чаще появляются материалы, свидетельствующие о злоупотреблениях с землями сельхозназначения. Одна из главных причин - неопределенность с такими терминами ряда норм земельного законодательства, как "особо ценные земли", "земли, кадастровая стоимость которых превышает среднерайонный уровень". Согласно п. 4 ст. 79 Земельного кодекса РФ (ЗК) особо ценные сельхозугодья могут быть включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. Как видно, в самой формулировке отсутствует строгий запрет на перевод этих ценных земель в другие категории: могут быть включены, а могут и нет. Все зависит от воли публичной власти субъектов РФ. Данный недостаток устранен в п. 2 ст. 7 ФЗ от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", поскольку введен однозначный запрет на перевод сельхозугодий, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу) в другие категории, за исключением некоторых приведенных в рассматриваемой ст. 7 случаев. Несмотря на это, в ряде регионов РФ допускается вольное обращение с сельхозугодьями. Например, как считает Счетная палата РФ, именно несовершенство земельного законодательства стало причиной перевода 18 тыс. га сельхозземель в другие категории земель в Московской области <1>. Вряд ли эта причина является обоснованной, поскольку в п. 3 ст. 5 Закона Московской области от 12 июня 2004 г. N 75/2004-ОЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области" установлено, что к особо ценным сельхозугодьям относятся те, кадастровая стоимость которых превышает среднерайонный уровень более чем на 10%. Следовательно, законодательство Московской области предусмотрело более жесткие условия перевода сельхозугодий в другие категории. -------------------------------- <1> Бондарь В. Возвращение на землю // Архив журналов. 2010. N 2 (18).
Согласно п. 1 ст. 100 ЗК к особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций). Как видно, в ст. 100 ЗК ни словом не упоминаются особо ценные земли сельхозназначения, широко используемые в аграрном производстве и находящиеся под негативным прессингом деятельности человека, хотя в подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК при формулировании принципа приоритета сохранения особо ценных земель ценные земли сельхозназначения поставлены на первое место в перечне таких земель (далее следуют земли лесного фонда, земли особо охраняемых природных территорий и т. д.). Определение, данное особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям в п. 4 ст. 79 ЗК как землям, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень, никак не может соответствовать современным требованиям по их охране и рациональному использованию, поскольку критерием идентификации является не их плодородие, а место размещения в предприятиях, организациях и учреждениях. Последнее подтверждается содержанием нормы п. 4 ст. 79 ЗК, когда к особо ценным сельхозугодьям относятся угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и образовательных учреждений и др. Сам методический подход, когда в основу идентификации ценных сельхозугодий принимается среднерайонный уровень кадастровой стоимости, является, на наш взгляд, неверным, поскольку почвенное плодородие сельхозземель России настолько пестрое, что есть, например, районы в Центрально-Черноземной зоне, где все такие земли обладают высоким плодородием, тогда как в Мурманской, Архангельской и некоторых других северных регионах плодородие земель крайне скудное. Назрело время, когда во избежание окончательной утраты особо ценных земель сельхозназначения необходимо придать им соответствующий правовой статус и установить правовой режим, предусматривающий специальный порядок их охраны и высокоэффективного использования. Этого можно достичь посредством принятия и реализации норм отдельного Федерального закона "О ценных землях сельскохозяйственного назначения". В данном Законе необходимо закрепить следующие требования: во-первых, надежно защитить эти земли от деградации, загрязнения, захламления, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной и иной деятельности, во-вторых, при одновременном воспроизводстве их плодородия обеспечить высокую эффективность их использования, в-третьих, предохранить от перевода в другие категории земель. Эти три задачи должны служить лейтмотивом конструирования упомянутого выше закона. Так что же следует понимать под особо ценными землями сельхозназначения? Это такие земли из категории земель сельскохозяйственного назначения, которые имеют почвенный покров, обладающий значительным содержанием гумуса и высокой способностью его воспроизводства, и поэтому представляющие собой важнейшую составную часть природной среды, первооснову экономического и социального развития государства, уникальный источник получения экологически чистых продуктов питания, высокозначимое национальное достояние, составляющее основу осуществления сельскохозяйственного производства и жизни на селе, обеспечивающее продовольственную безопасность страны и в целом благополучие российского общества. Именно плодородие почв, на наш взгляд, должно быть положено в основу оценки сельхозугодий и идентификации особо ценных из них. Определение плодородия почв должно проводиться посредством использования ряда показателей: статистических сведений по урожайности сельхозкультур за последние 5 лет, результатов агрохимических, почвенно-изыскательских исследований, геоботанических, фитосанитарных и иных обследований. Анализ полученных данных позволит определить ценность сельхозугодий, а самое главное, разработать дифференцированные системы земледелия. Последние должны разрабатываться коллективами ученых научно-исследовательских институтов системы Россельхозакадемии и агрохимлабораторий, которые функционируют в каждом субъекте РФ. Ценность сельхозугодий должна распределяться по градации: ценные, среднеценные и особо ценные. Все результаты идентификации ценных сельхозугодий должны быть включены в Государственный реестр ценных земель сельскохозяйственного назначения с установлением соответствующего номера. У каждого такого поля должен быть выставлен щит с графической схемой границ участка и информацией: площадь, номер в реестре, степень ценности, данные о собственнике (наименование предприятия или Ф. И.О., адрес, телефон, E-mail и т. д.), рекомендованная система земледелия, схема севооборота, наличие обременений и ограничений земельного участка, телефон государственного земельного инспектора, контролирующего соблюдение требований земельного законодательства на данном земельном массиве, и т. д. Поскольку речь идет о столь хрупком объекте природы - о почвах, в зональных системах земледелия необходимо предусмотреть качественно новый научный подход, ломающий сложившийся в советское время и доминирующий сегодня стереотип гигантомании. Земледельцев необходимо убедить, что не количеством засеянных гектаров достигается высокая отдача земли, а посредством удовлетворения максимума потребностей растений в удобрениях, поливной воде, элитных семенах районированных сортов, правильной системе их защиты от вредителей и болезней. Новый подход ученых в разработке систем земледелия означает учет кардинально изменившихся в связи с изменением климата множества новых стрессовых абиотических и биотических параметров. Речь идет о решительном пересмотре научных подходов в разработке адаптивного землеустройства, сортимента растений и его районирования, севооборотов, систем питания и защиты растений, орошения и осушения. Необходимо значительно сократить засеваемую площадь, но, обеспечив посевы всем необходимым, получать значительно большие урожаи, что, с одной стороны, обеспечит высокий экономический эффект, а с другой - позволит переводить многие ценные угодья на содержание под черным паром для восстановления плодородия. Не следует, однако, забывать и то, что климатические катаклизмы сулят непредвиденные риски для сельского хозяйства. Поэтому по крайней мере зерновое хозяйство должно быть равномерно рассредоточено по всей территории страны по всем частям света и на ценных землях сельскохозяйственного назначения. Если, например, будет засуха или наводнение на юге и востоке страны, то их может не быть на западе и севере. В этом уникальное превосходство России перед многими странами мира, способное гарантированно обеспечить население продуктами питания. В то же время для снижения зависимости отрасли от этих частых капризов погоды необходимо развивать ее только на основе орошения и осушения, т. е. у каждого поля по периметру должны быть канавы. В засуху по ним будет течь поливная вода, а в наводнение, наоборот, будет происходить дренаж (сброс) избыточной дождевой воды. Новая система земледелия должна конструироваться на основе максимального учета всех возможных стрессовых для растений ситуаций, порожденных глобальным изменением климата, т. е. уменьшить зависимость плантаций от негативного воздействия трудно регулируемых факторов внешней среды (засух, наводнений, суховеев, морозов, заморозков и др.). Чем благоприятнее по почвенно-климатическим и погодным условиям страны будет рассредоточено сельское хозяйство, тем большая экономическая отдача будет от вложенного в производство зерна труда и капитала. Требования к разработке систем земледелия должны быть закреплены в соответствующих нормативных правовых актах. За нарушение рекомендованных учеными систем земледелия, приведших к снижению плодородия ценных земель, которое должно проверяться с интервалом в каждые 3 года, необходимо предусмотреть достаточно суровые меры материальной, административно-правовой ответственности, а при значительной порче земель - конфискацию земель и привлечение к уголовной ответственности.
Название документа