Сущность механизма реализации полномочий органами государственной власти в сфере охраны окружающей среды в морских водах Российской Федерации
(Кокорев П. Б.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2012, N 11) Текст документаСУЩНОСТЬ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В МОРСКИХ ВОДАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
П. Б. КОКОРЕВ
Кокорев Петр Борисович, аспирант, доцент кафедры государственного и международного права юридического факультета Санкт-Петербургского университета управления и экономики.
В статье рассматриваются вопросы организации морского контроля Российской Федерации, состояния обеспеченности решаемых задач, уровень самостоятельности морского контроля в России.
Ключевые слова: экологический контроль, экологический надзор, морской контроль, система органов государственной власти в сфере экологии, полномочия органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования, цели морского контроля, экологическое законодательство.
The article considers the issues of organization of marine control in the Russian Federation, the state of support of the tasks in question, level of independence of marine control in Russia.
Key words: environmental control, environmental supervision, marine control, system of agencies of executive power in the sphere of environment, powers of agencies of executive power in the sphere of protection of environment and natural management, purposes of marine control, environmental legislation.
В июне 2009 г. "Российская газета" <1> в рубрике "Экология" опубликовала статью под хлестким для такого издания названием "Спасите наши воды". Основным вопросом публикации стало событие федерального значения: в Российской Федерации морской контроль от регионального подчинения перешел к федеральному. В статье начальник управления морского контроля, разрешительной деятельности и особо охраняемых природных территорий Росприроднадзора Василий Богословский достаточно подробно и доходчиво определил болевые точки морей и океанов, омывающих нашу страну, и указал на рецепты их лечения. С его точки зрения, предельная концентрация вредных веществ во многих прибрежных водах России превышена в десятки раз. Во многом в этом виновны практически все организации и предприятия, находящиеся в водоохранной зоне: это и военные, и коммунальщики, и портовые терминалы - химические, угольные, нефтяные и так далее. Было признано, что морской контроль в России не поставлен на должный уровень, поэтому и не узаконены такие явления, как, к примеру, морские свалки, морские отвалы грунтов. Как правило, это отходы от ремонтных углубительных работ. За состоянием этих грунтов никто никогда не следил. Пробы не отбирались, что, как и в каком количестве туда сваливается, толком неизвестно. Нет ни регламентирующих документов, ни должного контроля за этими процессами. Кроме этого, требуется привести в порядок действующие рейдовые перевалочные комплексы на наших акваториях. Их достаточно много - в Балтийском море, Керченском проливе. Нужно создать для них нормативную базу, провести экологическую экспертизу, установить контроль за ними. Определить "горячие точки" и выставить там экопосты. Кроме прочего, было указано и на необходимость усовершенствовать законодательство так, чтобы оно соответствовало международным конвенциям. К тому же у нас фактически отсутствует современный природоохранный флот. -------------------------------- <1> Грицюк М. Спасите наши воды // Российская газета. 19.06.2009.
Что же изменилось в системе морского контроля России с того времени и насколько все указанные проблемы решены как в системном виде, так и в части, их касающейся? Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. N 717 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства РФ по вопросам полномочий Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору" с 28 сентября 2010 г. Ростехнадзор и его территориальные органы прекратили осуществление всех административных процедур в рамках полномочий, переданных Росприроднадзору. В соответствии с Постановлением функции в сфере экологической безопасности, которые ранее были распределены между двумя службами - Росприроднадзором и Ростехнадзором, были отнесены к одному ведомству - Росприроднадзору, входящему в систему Минприроды России. В настоящее время в системе Минприроды России сконцентрированы полномочия в сфере экологии по нормированию негативного воздействия на окружающую среду, обеспечению экологической безопасности и охране окружающей среды. В октябре 2010 г. распоряжением Правительства Российской Федерации утверждена Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 г., согласно которой основными проблемами развития морской деятельности в том числе являются: - возрастающее антропогенное загрязнение морских акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, и не отвечающее современным требованиям оснащение контролирующих органов техническими средствами морского экологического контроля и надзора; - необходимость дополнения существующего преимущественно отраслевого подхода к планированию развития морской деятельности комплексным подходом. Одной из стратегических целей развития морской деятельности, согласно указанной Стратегии, является защита и сохранение морской среды в районах, находящихся под суверенитетом и юрисдикцией Российской Федерации, за счет проектирования и строительства природоохранного флота, а также совершенствования экологического контроля морских объектов. При этом общее количество построенных природоохранных судов к 2020 г. для всех морских акваторий России должно быть доведено до 14. Перспективным направлением развития морской деятельности признано введение и развитие интегрального (межотраслевого) управления на всех уровнях, рассматривающего морепользование как целостный объект управления и направленного на преодоление конфликтности между видами пользования и сохранения морской среды. В августе 2012 г. на заседании Попечительского совета Русского географического общества Президент России В. В. Путин в своем выступлении, касаясь вопросов экологических проблем арктического архипелага - Земли Франца-Иосифа, указал на необходимость контроля со стороны географического общества за проводимыми в Арктике очистительными работами. Ранее, на встрече с участниками предстоящей экспедиции по ликвидации экологического ущерба на загрязненных территориях островов архипелага Земля Франца-Иосифа в порту Архангельска, Президент России отметил, что это огромная работа, которую придется проводить не только на Земле Франца-Иосифа, - придется проводить эту работу на всем протяжении Арктики от Мурманска до Чукотки. На проведение указанных экологических мероприятий в ближайшие три года - 2012, 2013, 2014 гг. - предусмотрено выделение 2 млрд. 300 млн. руб. В Санкт-Петербурге 29 - 30 марта 2012 г. состоялся III международный форум "Экология", посвященный вопросам защиты и сохранения водных ресурсов. Событие входило в число мероприятий проекта партии "Единая Россия" "Санкт-Петербург - морская столица России" при поддержке Общероссийского народного фронта. Одним из итогов работы указанного экологического форума стало введение института региональных координаторов в интересах действенного и глубокого сотрудничества между федеральным и региональным уровнем. Приведенные выше сведения говорят о том, что вопросы экологической безопасности морских вод находят свое отражение как у руководства России, так и в среде общественных объединений. Вопрос в другом. Как же на практике решаются вопросы морского контроля, на каком уровне, какими силами и средствами. Сегодня морской контроль России на федеральном уровне возглавляет отдел надзора за водными ресурсами и морского контроля Управления государственного экологического надзора Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации <2>. Следует отметить, что полномочия по надзору на море в Росприроднадзор были переданы в 2006 - 2007 гг. -------------------------------- <2> Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента РФ от 21.05.2012 N 636) // Собрание законодательства Российской Федерации от 19 мая 2008 г. N 20. Ст. 2290.
Как известно, стратегической целью Федеральной службы по надзору в сфере природопользования является обеспечение экологической и экономической безопасности РФ, соблюдение рационального, непрерывного, неистощительного, экологически безопасного природопользования, сохранение всех компонентов окружающей среды от деградации и уничтожения. Главными задачами государственного контроля и надзора в сфере природопользования и охраны окружающей среды при этом являются выявление, пресечение и профилактика правонарушений, связанных с незаконным и нерациональным использованием природных ресурсов, с негативным воздействием на окружающую среду при осуществлении всех видов природопользования, в том числе экологически опасных <3>. -------------------------------- <3> О Федеральной службе по надзору в сфере природопользования // Официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. URL: http://rpn. gov. ru/node/1.
Все вышеперечисленное в полной мере относится и к морскому контролю. Основными задачами Управления государственного экологического надзора в части морского контроля являются <4>: -------------------------------- <4> Положение об Управлении экологического контроля Федеральной службы по надзору в сфере природопользования // Официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. URL: http://rpn. gov. ru/node/1.
1. Обеспечение соблюдения всеми органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, юридическими и физическими лицами (в том числе должностными лицами, гражданами, лицами, не имеющими гражданства и иностранными лицами) исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности. 2. Обеспечение координации взаимодействия специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей среды и их территориальных органов в части осуществления ими государственного контроля за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов и координации взаимодействия деятельности других ведомств и их территориальных органов, которые в соответствии с законодательством осуществляют полномочия в области охраны окружающей среды. 3. Осуществление самостоятельно и координация осуществления территориальными органами Службы деятельности по: 3.1) контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе; 3.2) контролю и надзору за рациональным использованием живых ресурсов на континентальном шельфе Российской Федерации; 3.3) контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов (федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов); 3.4) контролю и надзору за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий; 3.5) контролю и надзору за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов). Таким образом, в сфере морского контроля Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор в установленной сфере деятельности во внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, береговой линии в границах территории, примыкающей к морю, морских водоохранных зон, морских портов и земельных участков прибрежных полос, занятых объектами хозяйственной и иной деятельности, являющихся водопользователями или оказывающих влияние на состояние морской среды. Непосредственное выполнение возложенных на Управление задач в сфере морского контроля обеспечивается деятельностью его структурного подразделения - отдела надзора за водными ресурсами и морского контроля. Функции и задачи самого отдела определяются Положением об отделе надзора за водными ресурсами и морского контроля, утвержденным начальником управления государственного экологического надзора. Согласно указанному Положению, основными задачами Отдела является организация деятельности по контролю и надзору: - за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов) в пределах внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны Российской Федерации; - за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе; - за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе; - за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) в пределах внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также в водоохранных зонах морей, морских портах с прилегающими к ним накопительно-перегрузочными комплексами и зонах ответственности их администраций. На практике морской контроль организуется и осуществляется департаментами Росприроднадзора по федеральным округам. Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (сокращенное наименование - Департамент Росприроднадзора по федеральному округу) является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования межрегионального уровня, осуществляющим отдельные функции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на территории федерального округа, а также территориальным органом Росприроднадзора регионального уровня, осуществляющим отдельные функции Росприроднадзора на территории соответствующего субъекта Федерации, с региональными отделами, расположенными в субъектах Федерации. Департаменты Росприроднадзора по федеральным округам осуществляют координацию и контроль деятельности управлений Росприроднадзора по субъектам Российской Федерации, а также обеспечивают оперативное руководство деятельностью ФГУ "Дирекция по техническому обеспечению надзора на море". В области морского контроля департаменты осуществляют контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и на континентальном шельфе. Обеспечение выполнения возложенных функций на департаменты Росприроднадзора по федеральным округам осуществляют центры лабораторного анализа и технических измерений (ЦЛАТИ) по федеральным округам, которые являются государственными федеральными учреждениями и находятся в ведении Росприроднадзора. Основными задачами каждого центра является инструментальное и информационное обеспечение надзорной деятельности Росприроднадзора. Типовая структура Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по федеральному округу в части морского контроля предусматривает формирование и функционирование отдела надзора на море (для департаментов Росприроднадзора по Северо-Западному, Южному, Уральскому, Сибирскому и Дальневосточному федеральным округам). Численность отдела в департаменте не менее пяти штатных единиц <5>. -------------------------------- <5> Приказ руководителя Росприроднадзора N 137 от 18.05.2011 "Об утверждении примерной типовой структуры территориальных органов Росприроднадзора".
Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по субъекту Федерации является территориальным органом регионального уровня, осуществляющим функции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на территории соответствующего субъекта Федерации. Управление подчиняется непосредственно Росприроднадзору, находится в оперативном подчинении Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по федеральному округу. Управление осуществляет свою деятельность во взаимодействии с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, иными организациями. Типовая структура управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по субъекту Российской Федерации в части морского контроля предусматривает формирование и функционирование отдела надзора за водными ресурсами. Численность отдела в управлении не менее 5 штатных единиц. В настоящее время в состав природоохранного флота на территории России входят 19 патрульных катеров и 12 судов. При этом имеющиеся в наличии суда в состоянии обеспечить выполнение контрольных мероприятий только на акваториях портов и внутреннего моря, фактически выполняя функции патрульных катеров с расширенными функциями. Средний износ специализированного флота превышает 85%, а постоянно увеличивающееся количество морских природопользователей, интенсивное развитие морской и береговой инфраструктуры и освоение континентального шельфа России требуют от Росприроднадзора усилить этот вид деятельности. Выполнение контрольных мероприятий в экономической зоне Российской Федерации существующим природоохранным флотом не обеспечивается. Следует отметить, что решению вопросов экологической безопасности в морских портах России содействует ФГУП "Росморпорт", основными видами деятельности которого являются: обеспечение эффективного использования федерального имущества в морских портах; ремонт, модернизация и новое строительство объектов портовой инфраструктуры; проведение дноуглубительных работ и формирование судоходных каналов; создание экологической инфраструктуры и обеспечение безопасности мореплавания; оказание всех видов услуг судам на подходах и непосредственно в акватории морских портов, лоцманское обеспечение и ледокольные проводки, шипчандлерские услуги. В декабре 2011 г. ФГУП "Росморпорт" и Европейский банк реконструкции и развития подписали кредитное соглашение на $155 млн. долгосрочного финансирования для содействия обеспечению экологической безопасности в морских портах России. Подписание соглашения состоялось в рамках заседания Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации. ФГУП "Росморпорт" направит средства 10-летнего кредита на приобретение оборудования и судов, необходимых для модернизации экологического флота, включая суда для сбора разливов нефти и льяльных вод, а также для обеспечения морских дноуглубительных работ. Это позволит предприятию предоставить полный спектр экологических услуг для более десятка портов в соответствии с международными стандартами экологической и морской безопасности. Кроме того, финансирование позволит предприятию улучшить и централизовать управление природоохранных услуг, что является основной целью для разработки единых экологических стандартов, которые могли бы быть использованы во всем российском портовом секторе. В рамках экологической программы "Росморпорт" планирует к 2015 г. построить 22 судна за счет привлеченных средств Европейского банка реконструкции и развития. Экологическая программа предусматривает строительство: - семи нефтемусоросборщиков-бонопостановщиков; - трех сборщиков льяльных вод ледового класса; - станции комплексной переработки отходов; - восьми лоцмейстерских катеров ледового класса; - трех судов для поддержания заданных глубин с целью обеспечения безопасности мореплавания и предотвращения аварий с тяжелыми экологическими последствиями. Сегодня для обеспечения экологической безопасности в морских портах предприятие использует 31 судно природоохранного назначения в составе служебно-вспомогательного флота <6>. -------------------------------- <6> Экокредит. Финансирование мер по обеспечению экологической безопасности // Морской бизнес (журнал). 2012. N 26. Февраль.
Исходя из вышеуказанного, можно сделать несколько выводов. Сущность механизма реализации полномочий органами государственной власти в сфере охраны окружающей среды в морских водах Российской Федерации заключается в деятельности Росприроднадзора по осуществлению самостоятельно и территориальными органами Службы деятельности по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе. Уровень самостоятельности органов управления морским контролем как в Росприроднадзоре, так и в департаментах Росприроднадзора по федеральным округам - минимальный. Степень обеспечения морским контролем природоохранным флотом в настоящее время не позволяет решать вопросы морского контроля в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе. Привлечение ФГУП "Росморпорт" к решению задач морского контроля в российском портовом секторе неизбежно приведет к дублированию функций и порождению проблем в согласовании действий с Росприроднадзором в части морского контроля.
Список источников
1. Конституция Российской Федерации 1993 г. // Российская газета. 25.12.1993. 2. Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента РФ от 21.05.2012 N 636) // Собрание законодательства Российской Федерации от 19 мая 2008 г. N 20. Ст. 2290. 3. О Федеральной службе по надзору в сфере природопользования // Официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. URL: http://rpn. gov. ru/node/1. 4. Положение об Управлении экологического контроля Федеральной службы по надзору в сфере природопользования // Официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. URL: http://rpn. gov. ru/node/1. 5. Приказ руководителя Росприроднадзора N 137 от 18.05.2011 "Об утверждении примерной типовой структуры территориальных органов Росприроднадзора". 6. Экокредит. Финансирование мер по обеспечению экологической безопасности // Морской бизнес (журнал). 2012. N 26. Февраль. 7. Грицюк М. Спасите наши воды // Российская газета. 19.06.2009.
Название документа