Эффективность заключения договора о соглашении о разделе продукции на основании проведения конкурса или аукциона
(Филиппов П. М., Байбекова Э. Ф.) ("Юрист", 2012, N 24) Текст документаЭФФЕКТИВНОСТЬ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ДОГОВОРА О СОГЛАШЕНИИ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ НА ОСНОВАНИИ ПРОВЕДЕНИЯ КОНКУРСА ИЛИ АУКЦИОНА
П. М. ФИЛИППОВ, Э. Ф. БАЙБЕКОВА
Филиппов Петр Мартынович, профессор кафедры гражданского права Волгоградской академии МВД РФ, доктор юридических наук.
Байбекова Эльмира Фаридовна, аспирант Астраханского государственного университета.
Аукционные и конкурсные торги в нынешних условиях являются одним из наиболее сложных правовых и экономических институтов. Сфера применения торгов весьма обширна, сложно назвать договор, который нельзя было бы заключить на торгах, или право, которое не могло бы предоставляться по итогам торгов. В статье отмечено, что торги, проведенные с нарушением норм и правил, определенных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица.
Ключевые слова: государство, торги, конкурс, аукцион, недропользование, договор о соглашении о разделе продукции, инвестор.
Efficiency of the conclusion of production sharing agreement on the basis of a tender or auction P. M. Philippov, Eh. F. Bajbekova
Currently auctions and tendering is one of the most complex legal and economic institutions. The sphere of trade is very extensive so it's difficult to name an agreement that it would be impossible to conclude or right that couldn't be provided on the basis of trading. The author notes the trades conducted with violation of the rights and rules may be considered invalid by the court according to the claim of an interested person.
Key words: state, trading, tender, auction, land using, production sharing agreement, investor.
Статья 7 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это одна из важнейших функций нашего государства, направленность действия которой связана не только с провозглашением социальности, но и с тем, чтобы это находило свое выражение и в законодательной, и практической деятельности государства. В этой связи, исследуя эффективность тех или иных правовых норм, необходимо обращать внимание на социальный эффект, насколько они направлены именно на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь граждан. Такой подход особенно проявляется при изучении законодательства о недрах и их использовании. Природные ресурсы нашей страны должны быть направлены на решение в первую очередь социальных проблем. В последние годы в экономической и юридической печати обсуждается законодательство о соглашении о разделе продукции на основании проведения конкурса или аукциона. Какая из двух форм проведения торгов при заключении соглашения о разделе продукции наиболее эффективна с точки зрения социальной, т. е. направленной на благополучие людей, а не на создание шумового эффекта, т. е. на получение лишь больших денег? Аукционные и конкурсные торги в нынешних экономических условиях являются одним из наиболее сложных правовых и экономических институтов. Нельзя с уверенностью утверждать, что торги - это оптимальный способ выбора контрагента (механизм заключения договора). Сфера применения торгов весьма обширна, сложно назвать договор, который нельзя было бы заключить на торгах, или право, которое не могло бы предоставляться по итогам торгов (например, право геологической разведки недр). До 2003 г. Законом о СРП предусматривались две формы проведения торгов - конкурс и аукцион. Действующая редакция Закона указывает единственный вид торгов - аукцион. Определяющим при осуществлении процедуры подготовки и заключения соглашений о разделе продукции является положение п. 1 ст. 6 Закона о СРП [1] о том, что такие соглашения заключаются только с победителем аукциона. Пункт 4 ст. 447 Гражданского кодекса Российской Федерации регулирует два вида проведения торгов - конкурс и аукцион. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое, по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия (п. 5 ст. 447). По мнению авторов, договор о соглашении о разделе продукции обладает гражданско-правовыми признаками, следовательно, его содержание должно регулироваться нормами гражданского права, что неприменимо на практике. Договор о СРП, выделяя только одну форму проведения торгов - аукцион, противоречит нормам Гражданского кодекса, регулирующим два вида торгов - аукцион и конкурс. Поскольку Закон о СРП практически не регулирует порядок проведения и условия конкурса или аукциона на право пользования участком недр для заключения соглашения о разделе продукции, этот пробел должен восполняться соответствующими нормами Закона "О недрах". В 2000 г. на рассмотрение Правительству Российской Федерации был подготовлен проект Положения о порядке проведения и условиях конкурсов (аукционов) на право пользования участками недр с целью геологического изучения, поиска, разведки и добычи полезных ископаемых на условиях раздела продукции. Однако данный пробел не был восполнен нашими законодательными органами. Лишь в 2002 г. Министерство природных ресурсов Российской Федерации разработало методические рекомендации по подготовке условий и порядку проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками недр [3]. В соответствии с п. 3 ст. 10.1 Закона "О недрах" право пользования недрами может быть приобретено пользователем на основании совместного решения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого по результатам аукциона или конкурса - для целей разведки и добычи полезных ископаемых [2]. Решения о предоставлении прав недропользования по общему правилу принимаются по результатам аукционов и конкурсов, проводимых среди претендентов на право пользования конкретными участками недр. Это наиболее распространенное основание предоставления недр для разведки и добычи полезных ископаемых, поэтому мы рассмотрим его подробнее. Общие принципы проведения аукционов и конкурсов на право пользования недрами содержатся в федеральном законодательстве и базируются на правомочиях органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по распоряжению недрами и управлению недропользованием [2]. В первых своих редакциях Закон "О недрах" практически не содержал норм, посвященных правовому регулированию порядка проведения конкурсов и аукционов. Как отмечалось в ст. 13 Закона "О недрах", определение порядка проведения и условий конкурса или аукциона по каждому объекту или группе объектов осуществляется органами, предоставляющими лицензии [2]. Именно на этой лаконичной формулировке Закон "О недрах" и останавливался при регулировании определения порядка проведения конкурсов и аукционов. Отдельные вопросы подготовки и проведения конкурсов и аукционов содержались в Положении о порядке лицензирования пользования недрами [5]. При этом никаких нормативных актов, специально посвященных этому вопросу, не принималось. Существовало лишь письмо Комитета РФ по геологии и использованию недр, содержащее Основные требования к проведению конкурсов и аукционов на право пользования недрами [7]. И лишь в 2000 г. он был дополнен новой ст. 13.1 "Конкурсы и аукционы на право пользования участками недр", в части первой которой указывалось, что решение о проведении конкурса или аукциона, определение условий их проведения по каждому объекту или группе объектов, а также решение об утверждении результатов конкурсов или аукционов принимается органами, предоставляющими право на пользование участком недр в соответствии со ст. 10.1 настоящего Закона, не позднее месяца со дня их завершения [2]. При этом в Законе "О недрах" ничего не говорится о субъекте инициативы конкурса. Предполагается, что инициатива может исходить только от органа, предоставляющего право на пользование недрами. Однако не вызывает сомнения, что заинтересованы в такой инициативе в первую очередь инвесторы - потенциальные пользователи недр, причем как иностранные, так и отечественные. "...Закон "О недрах" позволяет использовать и конкурсы, и аукционы. Выбор за исполнительной властью, которая должна исходить из реальной обстановки. В хорошо изученных, обустроенных регионах предпочтительнее аукционы. В регионах, где только начинается освоение недр, конкурсы незаменимы. Но мы пока действуем по принципу маятника: или - или. Но должен сказать: прозреваем, сознаем, что аукционы закрепляют сырьевую ориентацию экономики. В лицензии прописываются только условия разведки или добычи. Кто и как будет добывать сырье, куда оно пойдет, кому создавать инфраструктуру - все это не обсуждается. Владелец лицензии заплатил деньги - и все, полностью свободен в распоряжении ресурсами. Государство же заинтересовано в том, чтобы они были переработаны в России, чтобы появилась продукция с высокой добавленной стоимостью. То есть необходимо предусматривать заранее всю будущую технологическую цепочку, увязав ее с другими проектами, реализуемыми на территории. В условия аукциона все это не включить, а конкурса - пожалуйста. При конкурсной системе государство усиливает свою регулирующую роль, получает возможность направлять природные ресурсы на комплексное развитие экономики и на решение социальных проблем регионов. Все настойчивее звучат предложения: давайте крупные проекты проводить через инвестиционные конкурсы, а не аукционы. Это совершенно необходимо. Вот один типичный пример. Главная проблема изучения морского шельфа и добычи на нем полезных ископаемых - отсутствие специализированных судов и оборудования. Государство не способно дать средства на организацию их производства в достаточном количестве. Не под силу такие инвестиции в одиночку любой компании, даже "Газпрому", а вот в складчину - вполне. Объединить компании может только государство через конкурс, если сформирует пакет лицензий на введение в оборот крупных площадей и выставит условие: долевое участие в строительстве завода морских плавучих буровых установок. Еще лучше и самому государству участвовать в этом проекте..." [9]. Ответственными за подготовку конкурса или аукциона являются Федеральное агентство по недропользованию - Роснедра и его территориальные органы. Информация о проведении конкурса или аукциона предоставляется: - непосредственно в Роснедрах и его территориальных органах, исполняющих государственную функцию; - с использованием средств телефонной связи, электронного информирования, электронной техники; - посредством размещения в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (в том числе в сети Интернет), публикации в средствах массовой информации [4]. Как свидетельствует практика, для ординарных участков недр и территорий, на которых возможно эффективное проведение работ известными методами и технологиями, предпочтительнее проведение аукциона. Для уникальных объектов, сложных территорий с проблематичной технологией работ предпочтительнее проведение конкурса. Завершая рассмотрение предоставления права пользования недрами по результатам конкурса или аукциона, мы не можем оставить без внимания вопрос о возможности применения к этим отношениям норм гражданского законодательства. Отталкиваясь от того, что ст. 130 Гражданского кодекса прямо относит участки недр к недвижимым вещам, хотя их оборот и ограничен в соответствии со ст. 129 Гражданского кодекса специальными законами, мы не видим препятствий для распространения норм гражданского законодательства, регулирующих заключение договоров на торгах, к рассматриваемым отношениям. При этом нельзя забывать о том, что в соответствии с п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу, из чего следует несколько важных замечаний. 1. В качестве организатора торгов может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация. Специализированная организация действует на основании договора с собственником вещи или обладателем имущественного права и выступает от их имени или от своего имени (п. 2 ст. 447 Гражданского кодекса). Органы, предоставляющие право на пользование недрами, несомненно, собственниками недр не являются (им в любом случае является государство), владельцем имущественного права их тоже представить довольно сложно. Не являются они и специализированной организацией, так как призваны осуществлять совсем другие функции. Причем никакого договора эти органы с государством не заключают. Нам представляется наиболее целесообразным передать проведение конкурсов и аукционов именно специализированным организациям, которые обладают необходимыми возможностями и опытом <1>. При необходимости они могут прибегать к помощи специалистов. -------------------------------- <1> Такими организациями, например, в соответствии с Положением о подрядных торгах в РФ от 13 апреля 1993 г. являются Межведомственная комиссия по подрядным торгам, инженерно-консультационная и иные организации.
2. Договор заключается с лицом, выигравшим торги (п. 1 ст. 447 Гражданского кодекса). При этом аукцион и конкурс, в котором участвовал только один участник, признаются несостоявшимися (п. 5 ст. 447 Гражданского кодекса). Соответственно, и договор при этом не заключается. Однако Закон "О недрах" указывает, что, если объявленный конкурс на право пользования участком недр признан несостоявшимся в связи с поступлением заявки только одного участника, лицензия на пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях объявленного конкурса (ч. 4 ст. 13.1 Закона "О недрах"). Такое положение, на наш взгляд, противоречит императивным нормам гражданского законодательства и должно быть исключено из Закона. В ч. 4 ст. 13.1 Закона "О недрах" следует добавить, что лицензия на пользование недрами в таком случае не выдается. Судебная практика подтверждает обоснованность такого подхода, в частности констатирует фактическое отсутствие торгов при совершении сделки, подлежащей заключению посредством инвестиционных торгов, если в торгах не принимали участия другие, помимо ответчика, покупатели [6]. 3. Торги, проведенные с нарушением норм и правил, определенных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги (ст. 449 Гражданского кодекса). По этому пути, судя по всему, идет и арбитражная практика. В частности, арбитражный суд принимает решение об отмене результатов конкурса в случае предоставления участниками конкурса недостоверных сведений о себе. В практике проведения конкурсов на право пользования недрами встречаются случаи выставления на конкурс участков недр, изъятых у недропользователей, уже осуществлявших их эксплуатацию, вложивших при этом определенные финансовые средства. В нормативных актах о недропользовании не урегулирован вопрос о возможности возмещения затрат прежнего пользователя недр. Представляет интерес предложение О. М. Теплова о целесообразности законодательного закрепления положения о возможности возмещения затрат прежнего недропользователя при выставлении на конкурс или аукцион таких лицензионных участков недр [8, с. 85]. В своем выступлении на совместном выездном заседании Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды и Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды В. П. Орлов акцентировал особое внимание на то, что "с 2002 г. проводятся в основном только аукционы. Да, они более прозрачны, и на порядок возросли разовые поступления в бюджет от лицензирования. Но выигрывает ли государство, изымая инвестиции из сырьевого комплекса? Уверен, что нет. И еще более тревожное: аукционы - игра больших денег со многими неизвестными. Пошла волна коррупционности, вымогательства. По информации золотопромышленников, на всех 9 аукционах, проведенных в последнее время в Якутии и Бурятии, победили фирмы, не имеющие никакого отношения к разведке или добыче ресурсов. Их цель - перепродать лицензии втридорога горнодобывающим предприятиям. Оставшись без сырья, они будут вынуждены платить любые деньги или закрываться. Государство практически отдает распределение недр в руки посредников. Крупные добывающие компании с ними, безусловно, справятся, остальные, а их 70 процентов, попадут в полную зависимость. Сырьевой комплекс повторяет проблемы рыбного, разоренного аукционами и посредниками..." [9]. Проанализировав статью, авторы приходят к выводу, что для возникновения правоотношений в области недропользования целесообразнее проводить конкурс, а не аукцион. Это обусловливается тем, что при подаче заявки на участие в конкурсе на пользование недрами инвестор прилагает так называемые технико-экономические предложения, которые он разрабатывает и передает на рассмотрение конкурсной комиссии. То есть инвестор, не являясь еще победителем конкурса, заранее знает, как и каким образом он будет пользоваться предоставленным участком недр, нежели инвестор, который заявляется на аукцион. На наш взгляд, необходимо внести поправку в Законы "О недрах" [2] и "О соглашениях о разделе продукции" [1], которая добавила бы положение от том, что участники конкурсов и аукционов должны обладать определенными техническими, теоретическими и практическими навыками в области недропользования и быть компетентными во всех вопросах, касающихся пользования участков недр. Ведь доходы от природных богатств до сих пор остаются главной основой экономического развития нашей страны.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (с изменениями от 07.01.1999, N 19-ФЗ, от 18.06.2001 N 75-ФЗ, от 06.06.2003 N 65-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 19.05.2010 N 89-ФЗ, от 19.07.2011 N 248-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 1. 2. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (с изменениями от 26.06.1992 и 25.12.1992, 01.07.1994, 03.03.1995, 10.02.1999, 02.01.2000, 14.05.2001, 08.08.2001, 29.05.2002, 06.06.2003, 29.06.2004, 22.08.2004, 15.04.2006, 25.10.2006, 26.06.2007, 01.12.2007, 29.04.2008, 14.07.2007, 18.07.2008, 23.07.2008, 30.12.2008, 17.07.2009, 27.12.2009, 19.05.2010, 26.07.2010) // Российская газета. N 8. 2000. 3. Распоряжение Министерства природных ресурсов России от 14 ноября 2002 г. N 457-р // СПС "КонсультантПлюс". 4. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17 июня 2009 г. N 156 (с изм. на 16.06.2010) // СПС "КонсультантПлюс". 5. Положение о порядке лицензирования пользования недрами (в ред. Федерального закона от 26.06.2007 N 118-ФЗ), утв. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1 // СПС "КонсультантПлюс". 6. Определение судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 24 марта 1994 г. // Бюллетень ВС РФ. 1994. N 6. 7. Письмо Геолкома России от 7 июня 1994 г. N ВЩ-61/1539 (не опублик.). 8. Теплов О. М. Институт лицензирования пользования недрами: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. 9. Доклад В. П. Орлова - председателя Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды - на совместном выездном заседании Комитета Совета Федерации по природным ресурсами охране окружающей среды и Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, Республика Татарстан, 20 июня 2008 г. // СПС "КонсультантПлюс".
Название документа