Правовой режим земель, занятых городскими лесами
(Чередников А. В.) ("Экологическое право", 2012, N 6) Текст документаПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ, ЗАНЯТЫХ ГОРОДСКИМИ ЛЕСАМИ <*>
А. В. ЧЕРЕДНИКОВ
Чередников А. В., главный консультант управления правового и кадрового обеспечения Министерства имущественных отношений Самарской области.
В статье выявляются проблемы определения правового режима земель, занятых городскими лесами. Предлагаются пути совершенствования действующего градостроительного законодательства в целях обеспечения устойчивого экологического развития территорий поселений.
Ключевые слова: городские леса, градостроительное зонирование, правовой режим, разрешенное использование, зоны, границы.
In the article problems of definition of a legal regime of the lands occupied with the city forest are revealed. Ways of improvement of the current town-planning law in order to ensure sustainable ecological development of territories of settlements are offered.
Key words: the city forest, town-planning zoning, the legal regime, permitted use, zones, borders.
Нормы, на основе которых определяется правовой режим земель в муниципальных образованиях, в значительной степени сосредоточены в Градостроительном кодексе Российской Федерации <1> (далее - ГрК РФ). В соответствии с ч. 3 ст. 4 ГрК РФ к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности. -------------------------------- <1> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
Конституционные характеристики земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории <2>, определяют необходимость установления приоритета охраны соответствующих природных объектов. Городские леса имеют особую экологическую ценность в качестве рекреационной территории, обеспечивающей отдых населения, способствующей снижению уровня загрязнения атмосферного воздуха, шумового воздействия. Ими выполняются важнейшие экологические функции, что не означает запрета на их ограниченное использование, прежде всего в рекреационных целях <3>. Следовательно, городские леса в значительной степени обеспечивают публичные интересы местного населения <4>. -------------------------------- <2> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Ч. 1. Ст. 9 // Рос. газ. 1993. 25 дек. <3> См. об этом: Кичигин Н. В. Городские леса: режим охраны и использования // Журнал российского права. 2011. N 6. С. 28 - 34. Основным признаком, определяющим отличие городских лесов от иных категорий и групп лесов, является их расположение в границах населенных пунктов и соответственно принадлежность к категории земель населенных пунктов. Следует отметить специфику восприятия идеи единого объекта недвижимости, выраженную в ст. 7 ЛК РФ: лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 настоящего Кодекса. Это означает, что лесной участок как объект недвижимости состоит из земельного участка и собственно леса, расположенного на нем, где основное значение имеет именно земельный участок. См. об этом: Сиваков Д. О. Еще раз о праве собственности на природные ресурсы // Законодательство и экономика. 2006. N 6. С. 88 - 91. <4> Наряду с соблюдением целевого назначения соответствующих земель (застройка и развитие населенных пунктов) следует помнить об их использовании как основы жизни и деятельности местного населения.
ГрК РФ предусматривает возможность проведения градостроительного зонирования <5> в отношении территорий, занятых городскими лесами (ч. 11 ст. 35 ГрК РФ). Тем не менее определение границ или видов разрешенного использования городских лесов должно осуществляться не только посредством градостроительной документации - генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования, но и в соответствии с лесным законодательством. -------------------------------- <5> ГрК РФ предусматривает специальный вид зонирования территорий - градостроительное зонирование (зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов).
В силу ст. 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (ч. 11 ст. 35 ГрК РФ) <6>. -------------------------------- <6> Необходимость включения в состав рекреационных зон городских лесов, выполняющих функции защитных лесов и используемых для отдыха граждан и туризма, подчеркнута в судебной практике. См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 17 ноября 2008 г. по делу N А55-2954/08 // СПС "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".
Как результат определение зон рекреационного назначения, а также включение в них территорий, занятых городскими лесами, зависит от усмотрения субъектов подготовки и принятия правил землепользования и застройки. С учетом приоритета законодательства о градостроительной деятельности наиболее предсказуемым последствием применения положений ст. 35 ГрК РФ станет сокращение площади городских лесов в результате включения их в границы территориальных зон и определения для них видов разрешенного использования, обеспечивающих интенсивное антропогенное воздействие не землю и заведомо несовместимых с их сохранением и развитием (в том числе жилых зон, предназначенных для размещения отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан). Городские леса являются составляющей зеленого фонда городских, сельских поселений <7>. Согласно ч. 2 ст. 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <8> охрана зеленого фонда городских и сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих его сохранение и развитие, необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения. -------------------------------- <7> В соответствии с ч. 1 ст. 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды" зеленый фонд городских поселений, сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений. <8> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
В целях сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий изменение целевого назначения земель, занятых защитными лесами, ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (пп. 6 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации, далее - ЗК РФ <9>). Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 12 ЗК РФ использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. -------------------------------- <9> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Следует помнить, что городские леса являются категорией защитных лесов, выполняют функции защиты природных и иных объектов и подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (ст. 12, 102 Лесного кодекса Российской Федерации <10>, далее - ЛК РФ). В защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. -------------------------------- <10> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
Особенностью правового режима городских лесов является запрет размещения в них объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений. В силу прямого указания ч. 6 ст. 105 ЛК РФ изменение границ городских лесов, которое может привести к уменьшению их площади, не допускается. Полагаем, что обеспечение сохранения и развития городских лесов путем установления запретов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на указанные территории и препятствующей осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения, является обязанностью субъектов процесса разработки и утверждения правил землепользования и застройки. В соответствии с Правилами использования лесов для осуществления рекреационной деятельности, утвержденными Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 24 апреля 2007 г. N 108 <11>, леса для осуществления рекреационной деятельности используются способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека. Использование лесов для осуществления рекреационной деятельности не должно препятствовать праву граждан пребывать в лесах. -------------------------------- <11> См.: Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 24 апреля 2007 г. N 108 "Об утверждении Правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности". Зарегистрирован в Минюсте России 22 мая 2007 г. N 9515 // Рос. газ. 2007. 4 июля.
В силу ст. 11 ЛК РФ граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по иным основаниям не допускается. Часть 1 ст. 262 ГК РФ, определяя гражданско-правовой режим земельных участков общего пользования, устанавливает, что граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Однако существует и противоположная позиция. При рассмотрении заявления РОФ "Содействие социально-экономическому развитию Самарской губернии" к Министерству имущественных отношений Самарской области о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка судом было установлено, что спорный земельный участок занят городскими лесами. В связи с этим суд пришел к выводу, что положения ч. 9 ст. 85 устанавливают цель использования земельных участков, занятых городскими лесами (отдых граждан и туризм), но не определяют общедоступность данных земельных участков. Пункт 12 ст. 85 ЗК РФ не содержит запрет на приватизацию земельных участков, занятых именно городскими лесами. Каких-либо доказательств того, что спорный земельный участок относится к землям общего пользования, суду не представлено <12>. -------------------------------- <12> См.: решение Арбитражного суда Самарской области от 18 октября 2010 г. по делу N А55-11047/2010, оставленное без изменения Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда по тому же делу от 28 февраля 2011 г. // URL: http://www. arbitr. ru (дата обращения: 15.03.2012).
При осуществлении рекреационной деятельности в лесах допускается возведение временных построек на лесных участках (беседок, пунктов хранения инвентаря и др.) и осуществление благоустройства лесных участков (размещение дорожно-тропиночной сети, информационных стендов и аншлагов по природоохранной тематике, скамей, навесов от дождя, указателей направления движения, контейнеров для сбора и хранения мусора и др.). Размещение временных построек, физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений допускается прежде всего на участках, не занятых деревьями и кустарниками, а при их отсутствии - на участках, занятых наименее ценными лесными насаждениями, в местах, определенных в проекте освоения лесов. Таким образом, критериями к определению разрешенного использования земельных участков в рекреационных зонах, включающих территории, занятые городскими лесами, являются: сведение к минимуму нанесения вреда окружающей среде и здоровью человека; обеспечение права граждан пребывать в лесах; запрет строительства; размещение временных построек на участках, не занятых деревьями и кустарниками. Законодателем установлен ряд специальных требований к индивидуализации лесных участков и организации их использования. Для лесных участков установлены особые правила определения границ, фиксации соответствующего правового режима (ст. 67, 69, 92 ЛК РФ). При проектировании лесных участков осуществляется подготовка проектной документации об их местоположении, границах, площади и иных количественных и качественных характеристиках. В процессе градостроительного зонирования для целей определения зон рекреационного назначения, включающих территории, занятые городскими лесами, и установления их градостроительных регламентов, субъектами процесса разработки и утверждения правил землепользования и застройки должна быть востребована информация государственного лесного реестра, в особенности - в части границ, разрешенного использования и других количественных, качественных, экономических характеристик лесных участков городских лесов. В государственном лесном реестре содержится документированная информация: о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса; о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах; о защитных лесах, об их категориях, об эксплуатационных лесах, о резервных лесах; об особо защитных участках лесов, о зонах с особыми условиями использования территорий; о лесных участках; о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов; об использовании, охране, о защите, воспроизводстве лесов, в том числе о лесном семеноводстве; о предоставлении лесов гражданам, юридическим лицам (ст. 91 ЛК РФ). В соответствии со ст. 84 ЛК РФ органы местного самоуправления осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса. Лесохозяйственный же регламент лесничества, лесопарка является основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка (п. 1 ст. 87 ЛК РФ). Соблюдение этих норм в процессе градостроительного зонирования должно обусловливать установление правового режима земель, занятых городскими лесами. Итоговым результатом должно стать устойчивое экологическое развитие территорий поселений, предполагающее сохранение благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (п. 3 ст. 1 ГрК РФ). Достижению этих целей могут послужить предлагаемые изменения и дополнения в действующий ГрК РФ: - ч. 3 ст. 4 изложить в следующей редакции: "Градостроительные отношения регулируются законодательством о градостроительной деятельности, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами."; - дополнить ч. 3 ст. 31 положением, согласно которому подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется на основании данных государственного лесного реестра; - внести в ч. 1 ст. 35 следующие изменения: слова "зоны рекреационного назначения" исключить; - дополнить предложением следующего содержания: "В результате градостроительного зонирования должны быть определены зоны рекреационного назначения."; - ч. 11 ст. 35 изложить в следующей редакции: "Территории, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, должны включаться в состав зон рекреационного назначения, предназначенных для использования в целях отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.".
Название документа