Некоторые вопросы законности предоставления сведений в Сводный кадастр производства и потребления города Москвы
(Великжанин Т. Г.) ("Юрист", 2013, N 1) Текст документаНЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ЗАКОННОСТИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СВЕДЕНИЙ В СВОДНЫЙ КАДАСТР ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ ГОРОДА МОСКВЫ
Т. Г. ВЕЛИКЖАНИН
Великжанин Тимур Галибович, генеральный директор ЗАО "МнП".
Исполнение публично-правовой обязанности коммерческой организацией является процессом, правовое регулирование которого осуществляется не только на федеративном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации. В статье проанализированы правовые вопросы в сфере предоставления сведений в Сводный кадастр производства и потребления г. Москвы. По мнению автора, само по себе образование отходов не входит в понятие "обращение с отходами".
Ключевые слова: кадастр, производство, потребление, Москва, юридические лица, отходы.
Certain issues of legitimacy of provision of information to the consolidated cadastre of manufacturing and consumption of the city of Moscow T. G. Velikzhanin
Execution of public-law duty by commercial organization is a process the legal regulation of which is effectuated not only at the federative level of subjects of the Russian Federation. The article analyses legal issues in the sphere of provision of information to the consolidated cadastre of manufacturing and consumption of the city of Moscow. The author believes that formation of wastes shall not be included in the concept of waste management.
Key words: cadastre, manufacturing, consumption, Moscow, juridical persons, wastes.
На сегодняшний день существует несоответствие определенных положений законодательства г. Москвы в сфере природопользования и охраны окружающей среды федеральному законодательству. Согласно Федеральному закону от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон) в целях развития и совершенствования системы контроля, учета и управления отходами создан государственный кадастр отходов, включающий в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов. При этом в соответствии с п. 3 ст. 20 Федерального закона органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе вести региональные кадастры отходов, включающие в себя данные, предоставляемые органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, осуществляющими деятельность по обращению с отходами. Порядок ведения региональных кадастров отходов определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, согласно Постановлению Правительства г. Москвы от 14 октября 2003 г. N 865-ПП "О Сводном кадастре отходов производства и потребления города Москвы" в г. Москве создан Сводный кадастр отходов производства и потребления, представляющий собой периодически пополняемый, систематизированный свод данных об отходах производства и потребления, объектах размещения отходов, технологиях использования и обезвреживания отходов. Приложением N 2 к указанному Постановлению Правительства г. Москвы определен Порядок формирования и ведения Сводного кадастра отходов производства и потребления г. Москвы. В соответствии с п. 2.10 данного Порядка поставщиками информации для кадастрового учета отходов являются индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе производственной деятельности которых образуются отходы производства и потребления, специализирующиеся на переработке (обезвреживании) отходов, занимающиеся транспортировкой отходов. До середины 2009 г. противоречий между Постановлением Правительства г. Москвы от 14 октября 2003 г. N 865-ПП и Федеральным законом не было. 30 июня 2009 г. после вступления в силу Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в ст. 1 Федерального закона внесены изменения, согласно которым образование отходов более не входит в деятельность по обращению отходов. Итак, получается, что в соответствии с п. 3 ст. 20 Федерального закона поставщиками сведений для кадастра отходов являются, помимо прочих, юридические лица, осуществляющие деятельность по обращению с отходами. Согласно действующей редакции ст. 1 Федерального закона обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Таким образом, исходя из положений Федерального закона, само по себе образование отходов не входит в понятие "обращение с отходами". Соответственно, у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при образовании отходов не возникает обязанности по предоставлению сведений в кадастр отходов в силу п. 3 ст. 20 Федерального закона. Тем не менее в соответствии с положениями законодательства г. Москвы такая обязанность сохраняется, поскольку, несмотря на то что последние изменения в Порядок формирования и ведения Сводного кадастра отходов производства и потребления г. Москвы были внесены 8 декабря 2009 г., т. е. после вступления в силу изменений в Федеральный закон, в указанной части Постановление Правительства г. Москвы от 14 октября 2003 г. N 865-ПП не приведено в соответствие с федеральным законодательством. Таким образом, согласно п. 2.10 Порядка формирования и ведения Сводного кадастра отходов производства и потребления г. Москвы индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе производственной деятельности которых образуются отходы производства и потребления, обязаны ежегодно предоставлять данные об отходах, даже если их деятельность не связана с обращением отходов. Непредоставление таких сведений может повлечь административное наказание на основании ч. 1 ст. 4.36 Закона г. Москвы от 21 ноября 2007 г. N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях". Законность привлечения к административной ответственности по указанным основаниям неочевидна, поскольку, по сути, законодательством г. Москвы, не приведенным в соответствие с федеральным законодательством, на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц возложены дополнительные обязанности, что противоречит Конституции Российской Федерации. Так, согласно п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом согласно ч. 5 указанной статьи законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Вполне обоснованные попытки признать недействующим как противоречащее федеральному законодательству в указанной части Постановление Правительства Москвы от 14 октября 2003 г. N 865-ПП были предприняты в 2011 г. в порядке главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ. Однако решением Арбитражного суда г. Москвы <1> в удовлетворении заявления о признании недействующим указанного Постановления Правительства г. Москвы было отказано. Решение не было оспорено в установленном порядке, поэтому вступило в законную силу без изменений. -------------------------------- <1> Решение Арбитражного суда г. Москвы от 2 сентября 2011 г. по делу N А40-44983/11-2-298 // СПС "КонсультантПлюс".
Попытка оспорить Постановление Правительства Москвы от 14 октября 2003 г. N 865-ПП в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ также не увенчалась успехом. Определением Московского городского суда от 1 октября 2012 г. по гражданскому делу N 3-0182/2012 производство по делу об оспаривании в части Постановления Правительства Москвы от 14 октября 2003 г. N 865-ПП прекращено на основании ст. 248 ГПК РФ (в Арбитражном суде г. Москвы уже принято решение по заявлению о том же предмете). Таким образом, в признании указанного Постановления Правительства г. Москвы противоречащим федеральному законодательству Арбитражным судом г. Москвы и Московским городским судом было отказано. Повторные действия в этом направлении едва ли приведут к положительному результату. В этой связи на сегодняшний день рассмотрение споров, достаточно часто возникающих из-за указанного несоответствия законодательства г. Москвы федеральному законодательству, осуществляется в общем порядке, а решение суда при рассмотрении таких споров зависит от обстоятельств дела и внутреннего убеждения судей. Естественно, что о единообразии в толковании и применении арбитражными судами норм права в данном случае говорить не приходится. Возможно, поэтому Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в Постановлении Президиума от 13 марта 2012 г., в частности, указал: "Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в ст. 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Закон об отходах были внесены изменения и дополнения, касающиеся, в частности, самого определения "обращение с отходами" и видов такой деятельности. В Законе N 309-ФЗ образование отходов как стадия обращения с отходами отсутствует" <2>. -------------------------------- <2> Постановление Президиума ВАС РФ от 13 марта 2012 г. N 15331/11 // СПС "КонсультантПлюс".
Казалось бы, такая позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации должна была поставить точку в разности подходов судей в принятии решений по таким делам. Тем не менее единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права так и не достигнуто. Встречаются судебные акты, как придерживающиеся позиции ВАС РФ (см. на примере практики Девятого арбитражного апелляционного суда: Постановление N 09АП-20637/2012-АК от 10.08.2012; Постановление N 09АП-10024/2012 от 07.06.2012; Постановление N 09АП-23444/2011 от 05.10.2011), так и противоположные (см., например, Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда N 09АП-19080/2012 от 31.08.2012 и Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации об отказе в передаче дела в Президиум N ВАС-15881/12 от 29.11.2012 по указанному делу). Возможно, незначительность по своим экономическим последствиям административного наказания, предусмотренного за непредоставление сведений, необходимых для ведения Сводного кадастра отходов производства и потребления г. Москвы (сто тысяч рублей для юридических лиц), не дает судьям детально рассматривать такие дела. Ведь в соответствии с ч. 5.1 ст. 211 АПК РФ решение по таким делам может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции только по ограниченному кругу оснований, предусмотренных ч. 4 ст. 288 АПК РФ. Тем не менее не стоит забывать, что арбитражный суд обеспечивает равную судебную защиту прав и законных интересов всех лиц, участвующих в деле, а законность при рассмотрении дел арбитражным судом обеспечивается правильным применением законов и иных нормативных правовых актов, а также соблюдением всеми судьями арбитражных судов правил, установленных законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах вне зависимости от существа спора.
Название документа