Изменение вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения: особенности правового регулирования и тенденции развития законодательства
(Серов О. О.) ("Юрист", 2013, N 3) Текст документаИЗМЕНЕНИЕ ВИДА РАЗРЕШЕННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О. О. СЕРОВ
Серов Олег Олегович, практикующий юрист в сфере земельного и градостроительного законодательства, имеющий более чем десятилетний опыт работы в органах прокуратуры района, органах прокуратуры субъекта РФ, Генеральной прокуратуре Российской Федерации и коммерческих организациях.
В статье проанализированы вопросы правового регулирования изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения. Предмет научно-практической публикации является актуальным. По мнению автора, в случае появления сельскохозяйственных регламентов предположительно будет устранена проблема с регулированием порядка определения вида разрешенного использования для земельных участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям.
Ключевые слова: земельные участки, землепользование, Градостроительный кодекс, застройка, земли.
Change of the type of permitted use of land plots of agricultural purpose: the peculiarities of legal regulation and tendencies of development of the legislation O. O. Serov
The article analyses the issues of legal regulation of change of the type of permitted use of land plots of agricultural purpose. The subject-matter of the scientific-practice publication is topical. The author believes that in case of arising of agricultural reglaments, the problem with regulation of the procedure of determination of the type of permitted use for land plots related to agricultural lands presumably will be solved.
Key words: land plots, land use, City-planning code, real estate development, lands.
Вид разрешенного использования является одной из наиболее важных характеристик земельного участка, которая во многом определяет рентабельность и степень эффективности его использования правообладателем. При этом, пожалуй, ни для одной другой категории земель проблема регулирования порядка изменения вида разрешенного использования земельных участков не является такой острой, как для земель сельскохозяйственного назначения. В большинстве случаев вид разрешенного использования земельных участков, подлежащих застройке, определяется градостроительным регламентом. Правила землепользования и застройки, содержащие карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты, должны разработать органы местного самоуправления муниципальных районов, поселений и городских округов для подведомственных им территорий в срок до 31 декабря 2012 г. До момента утверждения данных правил решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка может быть принято органом местного самоуправления в порядке, установленном п. 3 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Вместе с тем с помощью градостроительного регламента вид разрешенного использования может быть определен далеко не для всех земельных участков <1>. В частности, п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса предусматривает, что градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон. -------------------------------- <1> См.: Анисимов А. П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Гражданское право. 2006. N 4.
Использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, должно определяться федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. В настоящее время порядок использования таких земельных участков регулируется: - для участков, относящихся к землям лесного фонда, - в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации, предусматривающим разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов, проектирование лесных участков и заключение договора аренды лесных участков, в котором указывается конкретный вид (виды) их использования; - для участков, относящихся к землям особо охраняемых природных территорий, - в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", предусматривающим утверждение уполномоченным органом для каждой разновидности особо охраняемых природных территорий специального положения; - для участков, расположенных в границах особых экономических зон, - в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", согласно которому полномочия по определению разрешенного использования земельных участков отнесены к компетенции уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти и реализуются посредством определения цели использования земельных участков в соответствующих договорах аренды. Говорить о порядке использования земельных участков, покрытых поверхностными водами, представляется некорректным, поскольку согласно п. 2 ст. 102 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков на данных землях не осуществляется. В свою очередь, порядок использования самих водных объектов урегулирован в Водном кодексе Российской Федерации, которым предусмотрены возможные виды водопользования и их правовые основания. Регулирование использования земель запаса также имеет свою специфику. В соответствии с п. 2 ст. 103 Земельного кодекса Российской Федерации в настоящее время их использование возможно только в случае, если они включены в границы охотничьих угодий. Для использования земель запаса в иных целях требуется их предварительный перевод в другую категорию. Таким образом, даже если земельный участок относится к категории земель, для которой не устанавливаются градостроительные регламенты, в действующем законодательстве можно найти ответ на вопрос о том, каким образом должен определяться вид разрешенного использования таких участков либо в определенных случаях природных объектов, расположенных на землях соответствующих категорий. Вместе с тем имеется одна существенная оговорка: данное утверждение неприменимо к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения, для которых порядок определения вида разрешенного использования до настоящего времени остается неурегулированным <2>. -------------------------------- <2> См.: Михайлова А. Л. Изменение целевого назначения и разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий, не относящихся к особо ценным землям // Цивилист. 2008. N 4; Минина Е. Л. Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения // Журнал российского права. 2012. N 1. С. 62 - 67; Баразгова Р. С. Целевое назначение и разрешенное использование земельных участков: содержание и соотношение понятий // Современное право. 2009. N 6.
В соответствии со ст. 79 Земельного кодекса Российской Федерации к сельскохозяйственным угодьям относятся пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.). Они подлежат особой охране и имеют приоритет в использовании по сравнению с несельскохозяйственными угодьями, под которыми принято понимать земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции <3>. -------------------------------- <3> См.: Левахин В. Г., Бакирова Р. Т. Понятие и сущность сельскохозяйственных угодий как объектов гражданских прав // Право и политика. 2007. N 11.
Появление возможности для достаточно свободного оборота земель сельскохозяйственного назначения создало предпосылки к тому, что все большее и большее число собственников земельных участков с видом разрешенного использования "под сельскохозяйственное производство" стали искать возможности для повышения их рентабельности. Очевидно, что изменение вида разрешенного использования земельного участка, занятого пашней или сенокосом, под дачное строительство, когда его кадастровая стоимость без каких-либо особых усилий возрастает в сотни или даже в тысячи раз, остается, пожалуй, одной из самых заманчивых возможностей подобного рода. При этом имеющийся законодательный пробел в регулировании порядка изменения вида разрешенного использования сельскохозяйственных угодий не останавливает предприимчивых правообладателей земельных участков. В качестве основной законодательной лазейки при изменении вида разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения на практике используется вышеупомянутый пп. 3 п. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", который допускает до принятия правил землепользования и застройки изменение вида разрешенного использования земельных участков на основании решения органа местного самоуправления. Конечно, законность данной процедуры вызывает большие сомнения. Для сельскохозяйственных угодий не устанавливаются градостроительные регламенты, и соответственно принятие правил землепользования и застройки не имеет для них юридического значения. Кроме того, в самом Градостроительном кодексе Российской Федерации прямо указано, что отношения по использованию сельскохозяйственных угодий им не регулируются. Соответственно, применение к данным правоотношениям нормативного акта, регламентирующего порядок введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, трудно признать обоснованным. С другой стороны, отсутствие надлежащего правового регулирования в данной сфере ставит в крайне невыгодное положение огромное количество собственников земельных участков. Возможно, что именно по этой причине до настоящего времени у органов государственной и судебной власти так и не сформировалась однозначная позиция по указанному вопросу. В частности, на возможность изменения вида разрешенного использования сельскохозяйственных угодий (за исключением особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий) в вышеназванном порядке, в том числе под дачное строительство, неоднократно указывали в своих письмах Министерство экономического развития Российской Федерации и его структурные подразделения <4>. -------------------------------- <4> См.: письма Министерства экономического развития Российской Федерации от 8 апреля 2010 г. N Д23-1219, от 8 июня 2010 г. N Д23-2068, от 18 октября 2010 г. N Д23-4204, от 29 декабря 2010 г. N Д23-5405, от 8 июля 2011 г. N 14310-ИМ/Д23, от 5 августа 2011 г. N ОГ-Д23-834, от 15 декабря 2011 г. N ОГ-Д23-2457 // СПС "КонсультантПлюс".
При этом следует помнить, что к компетенции Минэкономразвития России относится нормативно-правовое регулирование в сфере осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество, кроме того, в его ведении находится Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. Поэтому хотя формально мнение данного органа и не является обязательным, влияние подобных разъяснений на складывающуюся правоприменительную практику очень значительно. Несмотря на это, суды, как правило, придерживаются противоположной позиции и указывают на отсутствие оснований для применения п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" к сельскохозяйственным угодьям, поскольку для них не устанавливаются градостроительные регламенты <5>. -------------------------------- <5> См.: Постановления ФАС Северо-Западного округа от 9 октября 2009 г. по делу N А13-1816/2009, от 12 февраля 2009 г. по делу N А13-3769/2008 // СПС "КонсультантПлюс".
Вместе с тем было бы неверным утверждать, что их мнение на этот счет является единым. В судебных актах нередко встречается и противоположная точка зрения о том, что разрешенное использование земельного участка, относящегося к землям сельскохозяйственного назначения, в том числе и к сельскохозяйственным угодьям, может быть изменено органом местного самоуправления в порядке, установленном ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" <6>. Вместе с тем справедливости ради надо заметить, что даже в указанных случаях суды, как правило, все-таки отказывали правообладателям земельных участков в удовлетворении их требований, но уже по другим основаниям (например, в связи с неодобрением изменения вида разрешенного использования на публичных слушаниях либо даже просто со ссылкой на то, что решение данного вопроса находится в компетенции органа местного самоуправления и потому полностью зависит от его усмотрения). -------------------------------- <6> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 9 июня 2011 г. N Ф09-2482/11-С6; Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 31 мая 2011 г. N А68-6976/10; Определения Московского областного суда от 5 мая 2011 г. по делу N 33-10077, от 19 апреля 2011 г. по делу N 33-8998, от 3 августа 2010 г. по делу N 33-14943; Определения Свердловского областного суда от 10 февраля 2011 г. по делу N 33-1760/2011, от 21 декабря 2010 г. по делу N 33-14922/2010 // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, в принципе возможность изменения вида разрешенного использования земельных участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям, на практике существует, но она носит полулегальный характер. Никто не даст гарантий, что в последующем соответствующее решение органа местного самоуправления не будет отменено в судебном порядке по иску прокурора или какого-то заинтересованного лица. У правообладателей, которые не хотят рисковать и считают необходимым сделать все строго в соответствии с законом, остается только одна возможность - предварительно изменить категорию земельного участка. С 1 января 2013 г. отменен упрощенный порядок включения земельных участков в границы населенных пунктов, перевод даже самого маленького участка в категорию земель населенных пунктов с изменением вида разрешенного использования может растянуться на годы, причем без каких-либо гарантий положительного решения вопроса. Было бы несправедливым заявить, что законодательный орган власти не осознает существующих проблем и не принимает никаких мер для их решения. Доказательством обратного является активная работа над проектом Федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <7>. -------------------------------- <7> Текст законопроекта размещен на официальном сайте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // URL: http://www. duma. gov. ru/systems/law/?number=50654-6&sort=date.
Законопроект является реализацией в некотором смысле революционных для земельного законодательства России идей, заложенных в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы, утвержденных распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. N 297-р <8>. Суть их сводится к исключению из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории. Правовой режим земельных участков планируется определять в зависимости от их принадлежности к конкретной территориальной зоне и установленного для этой зоны регламента использования территории, которым должны быть определены конкретные виды разрешенного использования земельных участков. -------------------------------- <8> Российская газета. N 54. 2010. 17 марта.
Предполагается ввести 12 видов территориальных зон: жилую, общественно-деловую, сельскохозяйственного назначения, рекреационного назначения, специального назначения, производственную, энергетики, транспорта, связи, обеспечения космической деятельности, обеспечения обороны и безопасности, запаса. Виды разрешенного использования будут устанавливаться: сельскохозяйственным регламентом - для территориальных зон сельскохозяйственного назначения, градостроительными регламентами - для всех остальных видов территориальных зон. При этом регламенты использования территорий не должны устанавливаться для территорий лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, особо охраняемых природных территорий, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон. Для этих территорий в целом предполагается сохранить действующий порядок регулирования их использования на основании специальных федеральных законов. В качестве положительного момента данного законопроекта можно отметить конкретизацию порядка регулирования определения видов разрешенного использования для существующих ныне категорий земель промышленности и иного специального назначения, а также для земель сельскохозяйственного назначения. По большому счету действующий Градостроительный кодекс Российской Федерации уже предусматривает, что виды разрешенного использования для земель промышленности и иного специального назначения, а также для земель сельскохозяйственного назначения, не относящихся к сельскохозяйственным угодьям, должны устанавливаться градостроительными регламентами. Однако реализация данного принципа на практике, несомненно, требует дополнительного законодательного регулирования. Кроме того, в случае появления сельскохозяйственных регламентов предположительно будет устранена проблема с регулированием порядка определения вида разрешенного использования для земельных участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям. Вместе с тем законопроект явно требует доработки, а идея с полным упразднением категорий земель представляется все-таки излишне поспешной. Достаточно вспомнить, каким длительным и мучительным оказался процесс разработки органами местного самоуправления генеральных планов и правил землепользования и застройки, который, кстати сказать, во многих поселениях и городских округах не завершен и по сей день. Трудно даже представить, что произойдет, если к существующим проблемам добавится необходимость в ускоренном порядке перестраиваться на новый способ определения правового режима земельных участков, в том числе разрабатывать регламенты для земель (по законопроекту - территориальных зон) сельскохозяйственного назначения, промышленности и иного специального назначения. При этом законодатель опять оставляет без должного внимания вопрос о том, каким образом будет определяться вид разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения в переходный период, пока для них разрабатываются сельскохозяйственные регламенты. Нельзя также не обратить внимание на то, что отмена некоторых категорий земель носит формальный характер. Законодатель в принципе не отказывается от специального правового регулирования и дополнительной защиты в отношении земель лесного фонда, особо охраняемых природных территорий, земель, покрытых поверхностными водами, хотя в дальнейшем и предполагается именовать их не землями, а территориями. Границы этих территорий будут меняться примерно в том же порядке и по тем же основаниям, которые в настоящее время предусмотрены для перевода упомянутых земель в другие категории. Вместе с тем отмена упорядочивающего эти правоотношения Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <9>, а также возможные в связи с новой терминологией правовые коллизии вряд ли скажутся положительным образом на степени защищенности данных земель и расположенных на них природных объектов. -------------------------------- <9> Российская газета. N 290. 2004. 30 декабря.
Данное утверждение во многом справедливо и применительно к сельскохозяйственным угодьям. Однако независимо от того, будут ли они именоваться землями либо зонами сельскохозяйственного назначения, очевидно, что для появления эффективной процедуры определения их вида разрешенного использования потребуется длительная и планомерная работа законодательных и исполнительных органов власти, а также органов местного самоуправления. При этом должны быть продуманы сроки утверждения сельскохозяйственных регламентов, определены источники финансировании соответствующих работ, а также установлен переходный период, в течение которого вид разрешенного использования участков, для которых пока не разработаны регламенты, может быть изменен в конкретном порядке, строго урегулированном законом. Данные меры, с одной стороны, позволят правообладателям с максимальной выгодой использовать принадлежащие им земельные участки, а с другой - обеспечат защиту сельскохозяйственных угодий от их необоснованного сокращения, что, в свою очередь, будет способствовать достижению необходимого баланса интересов между частными лицами и обществом в сфере земельных отношений.
Название документа