Правовое регулирование использования наилучших существующих технологий
(Слепенкова О. А.) ("Юрист", 2013, N 3) Текст документаПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НАИЛУЧШИХ СУЩЕСТВУЮЩИХ ТЕХНОЛОГИЙ
О. А. СЛЕПЕНКОВА
Слепенкова Ольга Александровна, Ульяновский государственный университет, кафедра трудового и предпринимательского права, кандидат юридических наук, доцент.
В статье на основе действующих нормативных актов и существующих законопроектов рассмотрена проблема внедрения наилучших существующих технологий в природоохранную деятельность. По мнению автора, в настоящее время Европейской комиссией справочные документы по наилучшим существующим технологиям утверждены для 18 отраслей промышленности.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, наилучшие существующие технологии, природоохранные мероприятия.
Legal regulation of use of the best existing technologies O. A. Slepenkova
The article on the basis of existing regulatory acts and the existing draft laws considers the problem of introduction of the best existing technologies into the nature protection activity. The author believes that at present the European Commission confirmed reference documents on the best existing technologies for 18 branches of industry.
Key words: protection of environment, the best existing technologies, nature protection measures.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" <1> предусматривает возможность предоставления налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации; гарантирует поддержку предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (в ред. от 25.06.2012 N 93-ФЗ) "Об охране окружающей среды" // Российская газета. 2002. 12 января; Российская газета. 2012. 27 июня.
Под наилучшей существующей технологией следует понимать технологию, основанную на последних достижениях науки и техники, направленную на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющую установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Термин "наилучшие существующие технологии" используется и в Федеральном законе от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" <2>, в соответствии с которым техническое обследование централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения проводится в том числе и в целях определения сопоставления целевых показателей деятельности организации, осуществляющей горячее водоснабжение, холодное водоснабжение, с целевыми показателями деятельности организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение, использующих наилучшие существующие (доступные) технологии. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ (в ред. от 30.12.2012 N 318-ФЗ) "О водоснабжении и водоотведении" // Российская газета. 2011. 10 декабря.
В соответствии с Водной стратегией РФ <3> провозглашается, что для сохранения и восстановления водных объектов необходимо обеспечить формирование перечня наилучших существующих технологий для систем и комплексов сооружений очистки сточных вод. -------------------------------- <3> Распоряжение Правительства РФ от 27 августа 2009 г. N 1235-р (в ред. от 17.04.2012) "Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года" // Собрание законодательства РФ. 2009. N 36. Ст. 4362; Собрание законодательства РФ. 2012. N 17. Ст. 2096.
Указание на необходимость применения наилучших существующих технологий имеется и в региональном законодательстве. Так, в соответствии со ст. 12 Закона г. Москвы от 2 марта 2005 г. N 9 "О комплексном природопользовании в городе Москве" <4> общие условия комплексного природопользования должны включать сроки внедрения наилучших существующих технологий, предусматривающих минимально возможные расходы сырья, материалов, энергетических и иных ресурсов, а также минимальные объемы образования отходов производства и потребления на единицу выпускаемой продукции. -------------------------------- <4> Ведомости Московской городской Думы. 2005. N 4. Ст. 28.
Однако, к сожалению, нормы о стимулировании внедрения наилучших существующих технологий остаются во многом декларативными, поскольку не выработан действенный правовой механизм их применения. До сих пор нет перечня наилучших существующих технологий для отраслей промышленности <5>. -------------------------------- <5> Институты экологического права / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Эксмо, 2011. С. 126.
Как правильно отмечается в литературе, в действующем законодательстве не содержится ни перечня природоохранных мероприятий, выполнение которых может служить основанием для снижения конкретному плательщику размера платы за негативное воздействие на окружающую среду, ни порядка зачета стоимости выполняемых мероприятий в счет платы за негативное воздействие, ни порядка осуществления контроля за зачетом стоимости природоохранных мероприятий <6>. -------------------------------- <6> Кичигин Н. В., Пономарев М. В. Правовое регулирование в области обращения с отходами производства и потребления. М.: Юриспруденция, 2010. С. 133.
По рассматриваемой проблеме можно привести пример из судебной практики. Так, Челябинский природоохранный прокурор просил признать незаконным бездействие ЗАО "Карабашмедь" по неприменению ресурсосберегающих наилучших существующих технологий металлургического передела черновой меди. Однако судом было установлено, что с 2000 г. ЗАО "Карабашмедь" производит поэтапную реконструкцию производства в соответствии с новейшими требованиями. Это было подтверждено показателями свидетеля и планом природоохранных мероприятий на 2010 - 2017 гг. Суд также учел, что в требовании прокурора не было конкретизировано, какой именно проект должно составить предприятие, какие наилучшие доступные технологии должно применить <7>. -------------------------------- <7> Решение Карабашского городского суда Челябинской области от 12 декабря 2011 г. // ГАС "Правосудие".
Следует сказать, что нормативное регулирование внедрения природопользователями наилучших существующих технологий достаточно давно применяется в странах ЕС и США. Наилучшие существующие технологии в экологическом праве США и ЕС выступают как комплексный интегративный инструмент охраны окружающей среды и расцениваются в доктрине в качестве одного из новых принципов, на которых основываются различные меры экологического, экономического и технического характера в их взаимосвязи и взаимоподдержке. В праве Европейского союза термин "наилучшая существующая технология" (best available techniques - BAT) в настоящее время используется в Директиве Совета Европейского союза 96/61/EC от 24 сентября 1996 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений (Integrated pollution prevention and control - IPPC). Основным принципом природоохранного законодательства ЕС, предусмотренным Директивой 96/61/EC, в последней редакции 2008/1/EC от 15 января 2008 г. "О комплексном предотвращении и контроле загрязнений", является постоянное снижение степени воздействия на окружающую среду. Согласно ст. 2 Директивы под наилучшими существующими технологиями понимается наиболее эффективная и передовая стадия в развитии производственной деятельности и методах эксплуатации объектов, которые указывают на практическую пригодность определенных технологий для создания основы для определения предельных величин выбросов, предназначенных для предотвращения или, если оно практически невозможно, сокращения выбросов и воздействия на окружающую среду в целом. В настоящее время Европейской комиссией справочные документы по наилучшим существующим технологиям утверждены для 18 отраслей промышленности. Для примера указываем некоторые из них: производство систем охлаждения, стекольная промышленность, черная и цветная металлургия, кузнечное производство, обработка металлов и пластмасс, производство цемента и извести, сжигание отходов, мясо-молочная промышленность, крупные энергетические установки и другие <8>. -------------------------------- <8> Редникова Т. В. Понятие "наилучшая существующая технология" в праве зарубежных стран // Экологическое право. 2009. N 4. С. 10.
В ФРГ в соответствии со ст. 2 абз. 11 Директивы о комплексном предотвращении и контроле загрязнений (Integrated pollution prevention and control - IPPC) к наилучшей существующей технологии традиционно применяется концепция состояния техники (Standes der Technik), определение которой содержится в § 3 Федерального закона о защите от вредных выбросов. Важным инструментом для поощрения развития экологически дружественной техники и видов пользования окружающей средой являются субвенции. Имеется в виду прямая финансовая поддержка или иные формы помощи, например налоговые льготы, удешевленные кредиты. Существуют программы поощрения энергосберегающих систем отопления зданий. В США термин "наилучшая существующая технология контроля" (Best Available Control Technology) применяется в Федеральном законе о чистом воздухе (Clean Air Act), который требует от определенных предприятий (являющихся крупными источниками выбросов вредных веществ в атмосферу) применять наилучшую существующую технологию контроля за вредными выбросами. Согласно этому Закону налагаемые ограничения на выбросы должны основываться на максимальном уменьшении выбросов каждого из загрязняющих веществ. В Федеральном законе о чистой воде (Clean Water Act) содержится требование о создании национального законодательства, регулирующего сброс сточных вод промышленными предприятиями, которое должно основываться при установлении лимитов для каждого из точечных источников сброса промышленных вод на требовании применения наилучших существующих технологий, являющихся экономически достижимыми для данного предприятия. Законом предполагается, что это должно привести к достижению общенациональной цели удаления всех загрязняющих веществ из промышленных выбросов. В США также существует программа по предоставлению финансовых льгот предприятиям, осуществляющим очистку муниципальных сточных вод. При внедрении наилучших существующих технологий в данной отрасли из бюджета предоставляются дотации от 50 до 75 процентов стоимости внедрения такой технологии. Следует сказать, что в 2011 г. Правительство РФ разработало законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий". Так, в частности, предлагается в целях стимулирования субъектов хозяйственной и иной деятельности к проведению мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду и внедрению наилучших доступных технологий при исчислении размера платы за негативное воздействие на окружающую среду к ставкам платы применять ряд коэффициентов, например коэффициент 25 - за объемы (массы) выбросов, сбросов загрязняющих веществ в пределах временно разрешенных выбросов, сбросов загрязняющих веществ на период реализации плана мероприятий по охране окружающей среды, программы внедрения наилучших доступных технологий; коэффициент 100 - за объемы (массы) выбросов, сбросов загрязняющих веществ, превышающие разрешенные объемы (массы) выбросов, сбросов загрязняющих веществ для экологически опасных объектов, а также за объемы (массы) выбросов, сбросов загрязняющих веществ, указанные в декларации для объектов, оказывающих умеренное воздействие на окружающую среду. Предлагается также конкретизировать нормы ФЗ "Об охране окружающей среды" в части стимулирования использования наилучших существующих технологий. Государственная поддержка деятельности в целях охраны окружающей среды предполагается по следующим направлениям: - содействие в осуществлении инвестиционной деятельности для внедрения наилучших доступных технологий и иных мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду; - содействие в осуществлении образовательной деятельности в области охраны окружающей среды и информационной поддержке мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, достижению целевых показателей снижения негативного воздействия на окружающую среду; - содействие при использовании возобновляемых источников энергии, вторичных ресурсов, при разработке новых методов контроля загрязнения окружающей среды и реализации иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации. Государственную поддержку деятельности для внедрения наилучших доступных технологий и иных мер по снижению негативного воздействия предлагается осуществлять посредством: - предоставления налоговых льгот; - предоставления льгот в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду; - государственных капитальных вложений. Эти меры будут применяться при реализации следующих мероприятий: проектирование и внедрение наилучших доступных технологий; проектирование и внедрение обеспечивающих соблюдение требований в области охраны окружающей среды: - систем оборотного и бессточного водоснабжения; - централизованных и локальных (для отдельных объектов хозяйственной и иной деятельности) сооружений, установок и цехов по очистке сточных и дренажных вод, по переработке жидких отходов и осадка сточных вод; - сооружений и оборудования по улавливанию выбрасываемых веществ (установок очистки газа), их утилизации, по сжиганию и очистке газов перед их выбросом в атмосферный воздух; - оборудования по улучшению режимов сжигания топлива; - оборудования по сортировке, обезвреживанию, использованию отходов производства и потребления; закупка и установка: - автоматизированных систем, лабораторий по контролю за составом и объемом сбросов сточных вод; - автоматизированных систем, лабораторий (стационарных и передвижных) по контролю за выбросами загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Подобные изменения позволят перейти на новый уровень развития экологического законодательства. Вместе с тем, несомненно, потребуется длительный переходный период для внедрения всех новых нормативных положений.
Название документа