Контроль органов государственной власти субъектов Российской Федерации за правовым регулированием отношений в сфере охраны окружающей среды по переданным полномочиям
(Винокуров А. Ю.) ("Экологическое право", 2013, N 1) Текст документаКОНТРОЛЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА ПРАВОВЫМ РЕГУЛИРОВАНИЕМ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ПО ПЕРЕДАННЫМ ПОЛНОМОЧИЯМ <*>
А. Ю. ВИНОКУРОВ
Винокуров А. Ю., главный научный сотрудник отдела общих проблем теории прокурорского надзора и законности Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
В настоящей статье автором исследуются вопросы законодательного обеспечения функции контроля правового регулирования субъектами Российской Федерации переданных полномочий в экологической сфере. Обращается внимание на отсутствие единого подхода к регламентации этой деятельности в различных законодательных актах и наличие неопределенности в вопросе ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае неисполнения требований о приведении нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством.
Ключевые слова: контроль правового регулирования, охрана окружающей среды, экологическая сфера, надзор за законностью правовых актов, антикоррупционная экспертиза, ответственность за невыполнение требований.
In this article the author analyzes the issues of legislative support function of control legal regulation subjects of the Russian Federation delegated powers in the environmental field. Attention is drawn to the lack of a unified approach to the regulation of this activity in a variety of legislation and the uncertainty in the issue of liability of public authorities of the Russian Federation in the case of default of the requirements of regulations into compliance with federal law.
Key words: control legal regulation, environment protection, environmental field, supervision over the legality of legal acts, anti-corruption expertise, liability of default of the requirements.
Начавшиеся с момента вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <1> (известного как Закон о монетизации льгот) коренные преобразования в сфере разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов весьма серьезно затронули и сферу экологического управления, лишив регионы по некоторым принципиальным направлениям права принятия самостоятельных решений, что было отчасти нивелировано введением компенсационного механизма путем наделения последних отдельными полномочиями Российской Федерации с предоставлением им ежегодных субвенций на выполнение конкретных функций под контролем федеральных органов государственной власти. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
На фоне широко обсуждаемых среди ученых в области государственного и административного права общих и специальных проблем реализации указанного института "делегирования полномочий" фактически незаметной является оценка качества правового регулирования, эффективности и последствий предпринятых "революционных" преобразований в экологической сфере специалистами соответствующего профиля. Нам в этой связи представляется интересным рассмотреть один из элементов реализуемых субъектами Российской Федерации полномочий - правовое регулирование отдельных вопросов под углом зрения контроля этой процедуры со стороны уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, что в определенной мере созвучно осуществляемой органами прокуратуры деятельности по надзору за законностью (соответствием законам) правовых актов. Следует отметить, что ранее нами была опубликована работа, затрагивающая один из аспектов рассматриваемой проблемы <2>, однако непоследовательность законодательных подходов требует комплексной оценки соответствующего института. -------------------------------- <2> См.: Винокуров А. Ю. О некоторых вопросах разграничения компетенции органов прокуратуры и Рослесхоза при осуществлении нормоконтроля в лесной сфере // Сборник материалов Круглого стола на тему "Актуальные вопросы прокурорского надзора и государственного (муниципального) контроля в лесной сфере". М.: Изд-во МосГУ, 2011. С. 18 - 23.
Итак, на первоначальном этапе законодательное закрепление получила такая функция уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, как надзор за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий. Такая формулировка имела место в п. 3 ч. 9 ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации <3>, п. 2 ч. 9 ст. 26 Водного кодекса Российской Федерации <4>. Несколько иное изложение рассматриваемой функции имело место в Федеральном законе "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <5>, согласно п. 10 ч. 4 ст. 33 которого уполномоченный федеральный орган исполнительной власти наделялся правом осуществлять надзор за нормативно-правовым регулированием в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <3> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <4> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <5> См.: Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735.
О рамках (пределах) такой надзорной деятельности позволяет судить стандартное полномочие, выражающееся в праве направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений. То есть смысл, заложенный законодателем, заключается в том, что осуществление названной функции выражается в проверке уже принятых нормативных правовых актов и реагировании в случае выявления в них дефектов путем вынесения предписаний. Следует отметить несколько вопросов, которые, как представляется, необходимо было решить изначально. Во-первых, следовало указать, какие именно органы государственной власти (законодательные и/или исполнительные органы, специально уполномоченные структуры) вправе осуществлять правовое (нормативно-правовое) регулирование. Во-вторых, в нашем понимании функции надзора правового регулирования должны корреспондировать с таким полномочием, как право давать свое заключение (возможно, путем согласования) на проекты нормативных правовых актов, что имело бы серьезное превентивное значение и способствовало бы недопущению принятия заведомо дефектных документов. Ведь речь идет о надзоре именно за правовым регулированием, а не за соответствием законам либо иным актам более высокой юридической силы уже принятых документов. Допускаем, что таким образом законодатель попытался избежать пересечения со сферой ответственности органов прокуратуры, но сделал это, признаемся честно, весьма двусмысленно. В-третьих, не следует забывать, что территориальные органы Минюста России в силу возложенных на них задач осуществляют правовую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, и, очевидно, мнение таких органов должно приниматься во внимание при решении вопроса о вынесении предписания. Равным образом должно соблюдаться эксклюзивное право органов юстиции на проведение антикоррупционной экспертизы проектов таких документов, а также исключительное право органов прокуратуры решать вопрос об устранении коррупциогенных факторов в случае наличия таковых в уже принятых нормативных правовых актах <6>. -------------------------------- <6> Согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (см.: СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609) органы прокуратуры прямо наделены полномочиями осуществлять антикоррупционную экспертизы нормативных правовых актов водного, лесного и природоохранного законодательства, принятых поднадзорными им органами и должностными лицами, включая органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
На фоне положений рассмотренных законодательных актов достаточно интересной выглядела формулировка пп. 2 п. 3 ст. 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе" <7>, согласно которой федеральный орган исполнительной власти в области экологической экспертизы осуществляет надзор за исполнением нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий. Из названной нормы вытекает, что речь идет не о надзоре за тем, как региональные органы осуществляют правовое регулирование по переданным им вопросам, что имеет место в рассмотренных выше случаях, а за исполнением принятых нормативных правовых актов, что юридически небезупречно в силу следующих оснований. -------------------------------- <7> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
Как известно, в силу ст. 1 и 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" <8> на органы прокуратуры возложен надзор за исполнением законов и в случае принятия на уровне субъекта Российской Федерации закона по вопросу переданных полномочий возникает дублирование функций (конкуренция) между прокурором и должностным лицом уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Кроме того, согласно сложившимся канонам как государственного, так и административного права полномочиями по контролю (надзору) исполнения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации должны наделяться региональные уполномоченные органы, равно как и механизм ответственности (включая административную) вырабатывает сам субъект Российской Федерации. -------------------------------- <8> См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Вместе с тем реализация указанной функции уполномоченных федеральных контролеров подкрепляется все тем же стандартным правом вносить обязательные для исполнения предписания об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений. Таким образом, налицо законодательный казус, который необходимо устранить путем применения аналогии с нормами вышеназванных актов экологического законодательства. Следует отметить, что функция надзора в рассматриваемой сфере заменена на контроль <9>. Мы не склонны искать в подобных новациях глубокий смысл, так же как не уверены в том, что изменения каким-то образом повлияют на эффективность выполнения подвергшейся ребрендингу функции. Тем не менее одну из новелл последнего времени хотелось бы отметить. -------------------------------- <9> См.: Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4590; Федеральный закон от 25 июня 2012 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2012. N 26. Ст. 3446.
Речь идет о том, что Федеральным законом "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <10> полномочия Федерального агентства лесного хозяйства в рассматриваемой области были дополнены правом отменять правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные им полномочия, в части, регулирующей осуществление переданных им полномочий, по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации. Таким образом, Рослесхоз в отличие от своих коллег из Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации получил весьма серьезное правовое средство противодействия незаконному региональному нормотворчеству, поднявшись, пусть и в узко взятой сфере, выше судей и сравнявшись в этом компоненте властных атрибутов с избранной группой в лице Президента России, Правительства Российской Федерации, федеральных и региональных государственных органов, осуществляющих контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий. В развитие этой новеллы Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 524 <11> утверждены Правила отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений <12>. -------------------------------- <10> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 442-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 54. <11> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 524 "Об утверждении Правил отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений" // СЗ РФ. 2011. N 28. Ст. 4217. <12> См. подр.: Винокуров А. Ю. О некоторых вопросах механизма отмены правовых актов в области лесных отношений // Сборник материалов Международной научно-практической конференции "Право и его реализация в XXI веке". Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 2011.
По нашему мнению, нуждается в специальном регулировании механизм ответственности органов власти субъектов Российской Федерации за невыполнение обязательных к исполнению предписаний уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (их должностных лиц) об отмене нормативных правовых актов или о внесении в них изменений. Здесь, как нам представляется, во избежание стихийного развития правоприменительной, а также судебной практики правомерно вести речь о законодательном установлении срока исполнения предписания. Необходимо установить перечень должностных лиц как Минприроды России, так и Рослесхоза, уполномоченных направлять подобные предписания. Кроме того, следует четко отразить в гл. 19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <13> соответствующий состав административного проступка и установить за его совершение конкретное наказание. -------------------------------- <13> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1.
Таким образом, проведенный анализ норм федеральных законов, устанавливающих основы контроля за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, показывает, что законодатель достаточно легкомысленно отнесся к регламентации рассматриваемой деятельности, что на практике может создавать, а возможно, уже создает проблемы. В этой связи решение вопроса видится в установлении единообразия в регулировании соответствующей функции и детализации механизма ответственности должностных лиц субъектов Российской Федерации в случае игнорирования требований контролирующих органов.
Название документа