Проблемы формирования экономической заинтересованности субъектов Российской Федерации в расширении использования торфа в топливно-энергетических целях: правовой аспект
(Хлуденева Н. И.) ("Законодательство и экономика", 2013, N 3) Текст документаПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЗАИНТЕРЕСОВАННОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В РАСШИРЕНИИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТОРФА В ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ ЦЕЛЯХ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Н. И. ХЛУДЕНЕВА
Ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук Н. И. Хлуденева рассматривает вопрос о создании правовых условий для более эффективного экономического использования такого распространенного в нашей стране и недорогого природного ресурса, как торф.
Торф является возобновляемым природным ресурсом, потребительские и экологические свойства которого позволяют рассматривать его в качестве перспективного регионального и местного энергоносителя. Именно расширение использования торфяного топлива в малой энергетике может стать одним из способов повышения энергоэффективности российской экономики, а значит, будет способствовать ее модернизации. Однако несмотря на огромный потенциал этого природного ресурса использование его для целей малой энергетики крайне незначительно, что, в свою очередь, снижает эффективность использования всех национальных природных энергоресурсов. Многие эксперты отмечают: основной тенденцией развития топливно-энергетического комплекса России на современном этапе является освоение крупнейших месторождений нефти, газа и угля, что приводит к высокой концентрации добычи и постоянно увеличивающейся дальности транспортировки, в то время как местные энергоносители занимают лишь незначительную долю в топливно-энергетических балансах регионов (торф - менее 0,1%) <1>. -------------------------------- <1> Саркисян В. А. Концепция использования торфа в энергообеспечении регионов России // Всероссийский торфяной форум. 27 - 28 апреля 2011 г.: Сб. материалов форума. 2011. С. 56, 57.
Складывается парадоксальная по своей нелогичности ситуация - в России, где сосредоточена почти треть мировых торфяных запасов, торф используется неэффективно. Даже в торфодобывающих субъектах Федерации этот природный ресурс слабо применяется в малой энергетике. Одна из причин неэффективного использования торфа в топливно-энергетических целях кроется в наличии фрагментарной правовой основы регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере добычи, использования и переработки торфа, не содержащей действенных мер экономического стимулирования расширения использования данного природного ресурса в малой энергетике. Несмотря на то что действующим законодательством Российской Федерации предусмотрена юридическая возможность создания специальной правовой модели регулирования специфических отношений, связанных с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья (ст. 1 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах"), в настоящее время на федеральном уровне отсутствует специальное нормативное правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе добычи торфа. Общественные отношения по использованию и переработке данного природного ресурса также не регулируются специальным нормативным правовым актом. В то же время, поскольку торф является разновидностью специфических минеральных ресурсов, закономерно, что общие правовые и экономические основы разработки торфяных месторождений закрепляются Законом о недрах. Указанный Закон устанавливает фундамент правового регулирования всех отношений, возникающих в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр в Российской Федерации, закрепляет базовые в системе правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования нормы, определяющие режим пользования недрами, основы рационального использования и охраны недр, систему платежей при пользовании недрами и др. В настоящее время законодательно урегулирован широкий спектр общественных отношений, складывающихся в сфере недропользования, определены виды и сроки пользования недрами, основания предоставления в пользование участков недр, порядок лицензирования в сфере недропользования, порядок и условия проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками недр, основания прекращения права пользования участком недр, основные требования по рациональному использованию и охране недр и др. Однако, как показывает анализ правоприменительной практики, эффективность правового регулирования сферы недропользования на сегодняшний день невысока. Существует целый комплекс организационно-правовых проблем, не позволяющих создать действенный механизм государственного регулирования пользования недрами, в том числе: - отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации в сфере недропользования; - преобладание административно-правовых методов в регулировании общественных отношений, складывающихся в сфере недропользования, и незначительное использование гражданско-правовых начал в рассматриваемой области общественных отношений; - отсутствие правовой основы экономического стимулирования недропользователей в целях обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы; - сложившаяся процедура согласования лицензий на право пользования недрами характеризуется чрезмерной громоздкостью; - не созданы условия для активного использования недропользователями наилучших существующих технологий в целях снижения степени негативного воздействия на окружающую среду; - не выработан четкий механизм возмещения экологического вреда, в том числе "прошлого", нанесенного разработкой месторождений полезных ископаемых, и др. Все вышеперечисленные проблемы негативно сказываются и на развитии торфяной отрасли, создавая дополнительные препятствия на пути расширения использования торфа в топливно-энергетических целях. В соответствии с пунктами "в" и "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, а также законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим государственное регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере недропользования, в том числе пользования недрами в целях добычи торфа, осуществляется не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации, принимающих свои законы и иные нормативные правовые акты в пределах предоставленных им полномочий. Закон о недрах (ст. 4) к числу полномочий органов государственной власти субъектов Федерации относит: - принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации о недрах; - участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации; - разработку и реализацию территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы; - установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и др. В рамках реализации указанных полномочий субъекты Федерации могут устанавливать специальный правовой режим добычи и использования торфа на своей территории. Однако в настоящее время во многих субъектах в основном принимаются законодательные акты, устанавливающие общие условия пользования недрами территории субъекта (как правило, дублирующие нормы Закона о недрах), а также правила пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых (например, Законы Республики Алтай "О недрах и недропользовании", Омской области "О государственном регулировании пользования недрами на территории Омской области", Московской области "О порядке предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения", Ленинградской области "О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых" и др.). Законодательство о недрах относит торф к категории полезных ископаемых, поэтому в большинстве субъектов Федерации торф включен в региональные перечни полезных ископаемых, относимых к общераспространенным <2>, а правовое регулирование его добычи и использования осуществляется в рамках общей модели правового регулирования разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых. Однако подобная практика правового регулирования добычи и использования торфа в стране показывает: специфика разработки торфяных месторождений в законодательных и иных нормативных правовых актах не учитывается, в свою очередь, это приводит к тому, что торфяные ресурсы используются в стране нерационально. -------------------------------- <2> Так, Постановлением правительства Московской области от 5 ноября 2008 г. N 985/42 "Об утверждении Перечня общераспространенных полезных ископаемых по Московской области" утвержден указанный Перечень, в котором торф отнесен к общераспространенным полезным ископаемым.
В некоторых субъектах Федерации предпринимаются отдельные попытки осуществления специального законодательного регулирования общественных отношений по добыче торфа (например, Закон Кировской области от 24 декабря 2008 г. N 330-ЗО "О добыче торфа на территории Кировской области"), однако это скорее исключение из общей тенденции законодательного регулирования, чем правило. По мнению многих экспертов, рациональное использование торфяных запасов может и должно служить одним из важнейших ресурсных источников развития целого ряда субъектов Федерации, поэтому вопросы экономического стимулирования расширения использования торфа в топливно-энергетическом комплексе субъектов должны регулироваться как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов. На федеральном уровне указанные вопросы могут решаться в процессе совершенствования законодательства Российской Федерации об энергетике, о недрах, о налогах и сборах, об инвестиционной деятельности, об охране окружающей среды, бюджетного и иных отраслей законодательства; определения и реализации федеральной политики в области недропользования, налогообложения, повышения энергетической эффективности и энергосбережения; определения стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ; координации научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, в том числе в области создания технологий и оборудования для добычи, переработки и использования в энергетических целях торфа и др. На уровне субъектов расширению использования торфа в топливно-энергетическом комплексе должно способствовать принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов о недрах, об охране окружающей среды, о региональных налогах и сборах, о социально-экономическом развитии регионов, о развитии торфяной промышленности; разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы и др. Определенную роль в формировании условий для повышения эффективности использования торфа в энергетических целях должны сыграть и органы местного самоуправления, которые вправе участвовать в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование, а также развивать минерально-сырьевую базу для предприятий местной промышленности. Кроме того, именно органы местного самоуправления вправе разработать и реализовать программы развития энергетической инфраструктуры муниципальных образований, программы перевода муниципальных котельных на использование торфа в качестве топлива. Ведущую роль в закреплении экономических стимулов, направленных на расширение сферы использования торфа, должно сыграть законодательство субъектов Федерации, в рамках которого должны быть определены организационно-правовые условия, способствующие активному вовлечению торфа в хозяйственную деятельность, изменению структуры регионального топливного баланса в сторону увеличения использования торфа в качестве коммунально-бытового топлива для средних и мелких потребителей, увеличению производства торфяной продукции. Некоторые субъекты Федерации уже поставили перед собой задачу формирования организационно-правовых условий для расширения вовлечения торфа в ресурсную часть регионального топливно-энергетического баланса. Так, в Стратегии социально-экономического развития Ярославской области до 2030 года (утв. Постановлением губернатора Ярославской области от 22 июня 2007 г. N 572) отмечается: "...современное преимущество области, заключающееся в высокой степени газификации промышленного производства и снижающее таким образом себестоимость продукции в перспективе может обернуться "энергетической ловушкой" в условиях предстоящих ограничений поставок газа и перевода генерирующих мощностей и промышленных потребителей на уголь. Поэтому в связи с предстоящей "угольной паузой" в топливно-энергетическом балансе вновь, как и в 20-е годы прошлого века, представляется целесообразным использование угля, а также местного топлива, прежде всего торфа" <3>. Использование альтернативных, возобновляемых и местных видов энергоресурсов признается в Стратегии одним из приоритетных направлений развития энергетики Ярославской области. Для ликвидации дефицита и создания резервных мощностей в области, способных обеспечить реализацию стратегических целей, политика администрации области должна заключаться в стимулировании энергосбережения, использования местных и возобновляемых источников энергии (включая торф), привлечении инвестиций для строительства на территории области новых объектов электросетевого хозяйства и энергогенерирующих мощностей. -------------------------------- <3> Губернские вести. 2007. N 46.
В Стратегии социально-экономического развития Псковской области до 2020 года (утв. распоряжением администрации Псковской области от 16 июля 2010 г. N 193-р) отмечается: "В настоящее время на территории Псковской области не развито направление торфопереработки, хотя данное направление имеет достаточно большие перспективы в связи с развитием внутреннего (увеличением использования местных видов топлива в жилищно-коммунальном хозяйстве области) и внешнего рынков" <4>. Исходя из этого цель развития торфопереработки в Псковской области заключается в получении эффективной отдачи от использования торфа, в том числе за счет внедрения новых технологий переработки. В числе направлений развития торфопереработки в области обозначены стимулирование создания предприятий по переработке торфа в топливные гранулы, перевод муниципальных котельных на местные виды топлива (включая торф), проведение широкой информационной компании по популяризации данного вида топлива, предоставление субсидий и льгот частным хозяйствам на приобретение энерго - и теплооборудования, работающего на торфе, увеличение объемов добычи торфа, разработка новых месторождений торфа. -------------------------------- <4> СПС "КонсультантПлюс".
В целях увеличения доли использования торфа как местного вида топлива в топливно-энергетическом балансе Кировская область продолжает реализовывать свою Областную целевую программу "Развитие торфяной отрасли Кировской области" на 2008 - 2013 годы" (утв. Законом Кировской области от 24 декабря 2008 г. N 325-ЗО), направленную на создание условий для интенсификации добычи торфа и встраивания в экономику области механизмов его использования. В качестве основных задач указанной Программы заявлены: создание условий для привлечения частных инвестиций в торфяную отрасль, обновление парка машин и оборудования, позволяющее применение современных высокоэффективных технологий добычи торфа и обеспечивающее высокую производительность труда, а также ввод в эксплуатацию новых месторождений торфа, обеспечение торфяной отрасли квалифицированными кадрами, обеспечение торфяной отрасли транспортной (дорожной) и социальной инфраструктурой. Степень эффективности реализации основной цели Программы - развитие торфяной отрасли Кировской области - предлагается оценивать с помощью целевых показателей, один из которых характеризует повышение доли торфа в топливном балансе области. В числе других обозначены показатели увеличения объемов добычи торфа, увеличения площади эксплуатируемых месторождений торфа с учетом восстановленных и вновь введенных в эксплуатацию, увеличения объемов инвестиций в торфяную отрасль, повышения производительности труда, увеличения количества занятых в торфяной отрасли, увеличения налоговых поступлений от предприятий торфяной отрасли. В рамках Программы должен быть реализован комплекс мероприятий по созданию условий для привлечения частных инвестиций в торфяную отрасль, принятию тарифных решений, направленных на стимулирование использования торфа в "большой" и коммунальной энергетике, в том числе предусматривающих внедрение долгосрочных тарифов, рассмотрению заявок организаций торфяной отрасли для предоставления Патронажного сертификата губернатора Кировской области в соответствии с нормативными правовыми актами Кировской области, обновлению парка машин и оборудования, позволяющих применить современные высокоэффективные технологии добычи торфа, обеспечивающих высокую производительность труда, а также ввод в эксплуатацию новых месторождений торфа, и др. <5>. -------------------------------- <5> Вятский край. 2008. N 240 (4368).
Примером, подтверждающим заинтересованность отдельных субъектов Федерации в расширении вовлечения торфа в ресурсную часть регионального топливно-энергетического баланса, является Концепция развития торфяной отрасли в Удмуртской Республике (далее - Концепция), утв. Постановлением правительства Удмуртской Республики от 7 мая 2002 г. N 399. В Концепции отмечается: важнейшими факторами для подъема и развития торфяной промышленности в Удмуртской Республике являются безальтернативность использования торфа для восстановления плодородия почв и в качестве местного коммунально-бытового топлива, запасы и доступность торфяного сырья в большинстве районов республики, экспортный потенциал торфа и торфяной продукции, имеющийся спрос на разные виды торфяной продукции на внутреннем и внешнем рынках. При этом подчеркивается, что развитие добычи торфа и производства торфяной продукции в Удмуртской Республике должно привести к активному вовлечению в хозяйственную деятельность одного из крупных природных местных ресурсов - торфа, изменению топливного баланса районов республики в сторону увеличения использования торфа в качестве коммунально-бытового топлива, особенно для средних и мелких потребителей, увеличению производства торфяной продукции для поставок на внутренний и, возможно, внешний рынок, созданию новых рабочих мест на базе расширения добычи и переработки торфа, обеспечению пополнения бюджета Удмуртской Республики и повышению уровня жизни населения <6>. -------------------------------- <6> СПС "КонсультантПлюс".
Анализ практики законодательного регулирования, сложившейся в других субъектах Федерации (Костромской, Тверской областях и др.), также свидетельствует, что органами государственной власти субъектов Федерации предпринимаются определенные попытки создать правовые условия для решения задачи расширения использования торфа в энергетических целях. Однако этих усилий явно недостаточно для развития торфодобывающей промышленности в регионах, стимулирования перевода местных котельных с жидкого топлива и каменного угля на торфяное топливо. Необходим комплекс публично-правовых и частноправовых форм поддержки развития всей торфяной отрасли. В арсенале публичных образований должны присутствовать различные формы экономической, организационной, кадровой и иной поддержки, позволяющие создать условия для модернизации торфяной промышленности. Речь в данном случае идет о необходимости налоговых, кредитных, таможенных, амортизационных и иных льгот, предоставлении в пользование на условиях льготной аренды земельных участков, выделении средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, финансировании научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, предоставлении субсидий и инвестировании средств, создании институциональных механизмов, совершенствовании процедур администрирования, решении инфраструктурных задач, создании условий для подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров и организации обучения. Так, модернизация торфяной отрасли невозможна без создания условий для повышения инвестиционной привлекательности отрасли, главным образом за счет снижения ставок налоговых платежей и государственного субсидирования отрасли, осуществления государственного финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области создания инновационных технологий и оборудования для добычи и переработки торфа и др., поддержки реализации пилотных проектов по возведению малых генерирующих установок, функционирующих на основе торфа, и т. д. Важную роль в механизме государственно-правовой поддержки деятельности торфопредприятий играют налоговое стимулирование на федеральном уровне (установление льгот и преференций по налогу на прибыль организаций и НДС, введение дифференцированной шкалы налогообложения налогом на добычу полезных ископаемых) и налоговое стимулирование на уровне субъектов Федерации (установление льгот и преференций по таким налогам, как налог на прибыль, налог на имущество организаций и транспортный налог). Именно посредством налогового стимулирования можно создать благоприятные экономические условия для развития торфяной отрасли за счет побуждения торфодобывающих компаний к определенной модели поведения - к расширению объемов торфодобычи и торфопереработки. Стимулирующее налоговое воздействие на деятельность торфопредприятий способен также оказать институт инвестиционного налогового кредита, предусмотренный в Налоговом кодексе РФ. Анализ действующего законодательства Российской Федерации, а также законодательства субъектов Федерации показывает: в качестве формы государственной и муниципальной поддержки торфяной промышленности может выступать прямое инвестирование финансовых средств в развитие этой отрасли (финансирование программ). Речь идет о возможности осуществления финансирования из бюджетов всех уровней, главным образом проектов, имеющих стратегическое значение или высокую социальную значимость. Такое финансирование могло бы быть осуществлено в рамках реализации федеральной и региональных программ по развитию торфяной отрасли, а также программ комплексного освоения торфяных месторождений. Итак, на основании всего вышеизложенного можно заключить: интенсификация использования торфа как широко распространенного топливно-энергетического ресурса невозможна без активного применения публично-правовых и частноправовых форм поддержки торфяной отрасли, направленных главным образом на усиление экономической мотивированности добычи, переработки и потребления торфа в стране. Поэтому именно публичные образования в лице органов государственной власти и органов местного самоуправления должны взять на себя ведущую роль в создании организационно-правовых условий расширенного вовлечения торфа в ресурсную часть топливно-энергетического баланса субъектов Федерации. Правовое регулирование экономического стимулирования использования торфа в энергетических целях должно носить комплексный характер. На законодательном и ином нормативном правовом уровне необходимо создать условия для реализации форм государственной и муниципальной поддержки, направленных на стимулирование спроса на торф как альтернативный вид топлива, повышение интенсивности использования сырьевой базы, разработку новых месторождений торфа, стимулирование создания предприятий по переработке торфа, проведение широкой информационной компании по популяризации торфа как местного вида топлива, обеспечение перевода муниципальных котельных на использование торфа в качестве топлива, поддержки торфопредприятий. Решение указанных задач потребует внесения изменений не только в федеральное законодательство, но и в законодательство субъектов Федерации. Кроме того, комплексное решение задачи повышения экономической заинтересованности в вовлечении торфа в ресурсную часть топливно-энергетического баланса субъектов Федерации невозможно без принятия на уровне субъектов целевых программ, предусматривающих комплекс мер, направленных на создание правовых, организационных, экономических и иных условий для развития торфяной отрасли в отдельно взятом регионе России.
Название документа