Новое в лесном законодательстве России
(Боголюбов С. А.) ("Право и экономика", NN 1, 2, 1998) Текст документаНОВОЕ В ЛЕСНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИИ
/"Право и экономика", N 1, 1998/
С. А. БОГОЛЮБОВ
Боголюбов Сергей Александрович Доктор юридических наук, профессор. Специалист по аграрному и экологическому праву. Родился в 1936 г. В настоящее время работает в Институте законодательства и сравнительного правоведения заведующим отделом. Автор многочисленных трудов в области экологического законодательства, земельного права, правовых аспектов охраны окружающей природной среды, политической социологии.
Главным событием в сфере регулирования лесных отношений стало принятие в 1997 году Лесного кодекса Российской Федерации (Федеральный закон РФ от 29 января 1997 года N 22-ФЗ <*>), заменившего действовавшие с апреля 1993 года Основы лесного законодательства Российской Федерации. Этому акту предшествовала огромная законопроектная работа. В Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания, Правительстве, министерствах и ведомствах, Администрации Президента Российской Федерации, кругах ученых и специалистов прошли многочисленные дискуссии. В процессе создания Лесного кодекса был использован накопившийся в ходе реформ опыт, учтены сложившиеся в обществе социально - экономические и политические отношения. -------------------------------- <*> Российская газета. 1997. 4 февраля.
Новый Лесной кодекс базируется на основополагающих положениях Конституции России, принятой на референдуме 12 декабря 1993 года. Основываясь на конституционных нормах, Лесной кодекс Российской Федерации устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала. При этом регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Такое толкование леса сложилось не сразу и имело длительную историю развития. До XVII века лес рассматривался, в том числе в Уложении Алексея Михайловича, прежде всего как способ бортничества, охоты, заграждения от набегов врагов. В XVIII веке при Петре I и Екатерине II лес - это основной материал для строительства российского флота. В XIX и XX веках учреждаются и функционируют государственные органы управления лесом, который становится средством извлечения прибыли: достаточно сказать, что в 1913 году лесная отрасль давала 2% государственного бюджета (97 миллионов рублей, из которых одна треть шла на лесное хозяйство). Лесной кодекс Российской Федерации разграничил действия соответствующих отраслей права: лесное законодательство - регулирует лесные отношения, то есть распространяется на леса, входящие и не входящие в лесной фонд и на земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью; лесное и земельное законодательство - регулирует отношения в области использования и охраны земель лесного фонда; гражданское, земельное, водное законодательство, законодательство о растительном мире, соответствующие статьи Лесного кодекса Российской Федерации - регулируют отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно - кустарниковой растительности; гражданское и иное законодательство Российской Федерации - регулирует отношения по использованию различных видов лесной продукции. Кодексом устанавливаются параметры и пределы действия административного законодательства, законодательства о животном мире и тому подобное. Все это немаловажно, так как в условиях перехода к рыночной экономике целесообразно и необходимо отграничить лесные отношения от имущественных и других видов отношений, обеспечить их законодательное регулирование в интересах рационального лесопользования, обеспечения прав и свобод человека. Достаточно напомнить, что согласно статье 129 Гражданского кодекса Российской Федерации природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. Таким образом, приоритет лесного законодательства в регулировании указанных отношений закрепляется как Лесным кодексом, так и Гражданским кодексом Российской Федерации, что находит отражение в нормах этих законодательных актов. Разумеется, практика покажет, в какой мере законодателю удалось размежевать и совместить регулирование пользования, владения и распоряжения лесами в зависимости от предмета и метода регулирования. Узловыми моментами являются проблемы регулирования объектов и субъектов лесных отношений. Объектами лесных отношений признаются лесной фонд Российской Федерации, участки лесного фонда, права пользования ими, леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими, древесно - кустарниковая растительность. Такая непростая конструкция предполагает апробирование жизнью, нуждается в научном комментировании и разъяснении. Участниками лесных отношений считаются Российская Федерация и субъекты Российской Федерации (их органы государственной власти в пределах своей компетенции), муниципальные образования (органы местного самоуправления), граждане и юридические лица, осуществляющие ведение лесного хозяйства и/или использование лесного фонда, а также лесов, не входящих в лесной фонд. Ключевое положение Лесного кодекса - регулирование прав собственности на лесной фонд и на леса, не входящие в лесной фонд. Эти вопросы не были урегулированы в Основах лесного законодательства 1993 года. Принципиальные моменты: - определение содержания права собственности Лесным кодексом, гражданским и земельным законодательством Российской Федерации; - нахождение лесного фонда и расположенных на землях обороны лесов в федеральной государственной собственности; - предоставление гражданам и юридическим лицам участков лесного фонда на праве: аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования; - передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации; - регулирование федеральным законом форм собственности на леса, расположенные на землях городских поселений; - право собственности граждан и юридических лиц на древесно - кустарниковую растительность, расположенную на их земельном участке; - развитие лесных сервитутов, то есть института свободного и бесплатного пребывания граждан в лесах для сбора дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, лекарственных растений, охоты и т. д., если иное не предусматривается законодательством. Усиление государственных функций в области лесных отношений и некоторые ограничения частных форм владения лесами существовало в России уже в конце XIX века: лесоохранительный закон 1888 года и Лесной устав 1913 года (входившие в Свод законов Российской империи) предусматривали вмешательство государства в права частного собственника, запрещение бесконтрольного использования леса, право государства на экспроприацию лесов у тех лесовладельцев, которые нарушают законодательство. Хозяин леса, признанного защитным, оказывался под надзором государства, его права урезывались настолько, что лес переставал быть бесконтрольным источником прибыли. Лесоохранительные комитеты, куда входили представители местных администраций, губернатора, определяли социальную значимость лесов с вытекающими отсюда последствиями. Учитывая общественно - социальную значимость лесов, Лесной кодекс посвящает специальный раздел государственному управлению в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Он включает три группы норм: об основах государственного управления (полномочия Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, основные принципы государственного управления), о системе органов исполнительной власти (федеральные, субъектов Федерации, специально уполномоченный орган государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов в порученных Правительством областях управления), об основах организации лесного хозяйства (деление лесов на группы и отнесение их к категориям защитности, порядок установления возраста рубок и утверждение расчетной лесосеки, перевод лесных земель из одной категории в другую, государственный учет лесного фонда, лесной кадастр, мониторинг, лесоустройство, государственный контроль, государственная лесная охрана Российской Федерации <*>). -------------------------------- <*> Ст. 31 и 32 Закона об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации.
/"Право и экономика", N 2, 1998/
Современное лесное законодательство уделяет большое внимание культурно - оздоровительным, туристическим и спортивным целям, пребыванию граждан в лесах: при определенных условиях главным назначением леса становится не заготовка древесины, а рекреационное пользование им. Однако правовой характер этих норм лесного законодательства не совпадает, на что справедливо обратила внимание Г. Н. Полянская: рекреационное лесопользование имеет в виду предоставление участков, проведение мероприятий, правоотношения с участием государственных и муниципальных органов, установление дополнительного порядка этого специфического лесопользования <*>. -------------------------------- <*> Полянская Г. Н. Актуальные вопросы лесного законодательства. - М.: Юридическая литература, 1985.
Субъекты Российской Федерации утверждают порядок пользования участками лесного фонда для рекреационных целей как отдельными, специально этому посвященными актами, так и комплексными актами лесного законодательства. Например, согласно статье 54 Лесного кодекса Удмуртской Республики в целях организации отдыха населения местные органы администрации - владельцы лесного фонда, а по согласованию с ними и лесохозяйственными органами иные юридические лица, проводят мероприятия с соблюдением санитарных, противопожарных и природоохранных требований. В соответствии со статьей 45 Закона Республики Карелия "О лесах Республики Карелия" в целях организации отдыха населения Госкомлес, Госкомприрода и их органы вместе с органами местной администрации проводят в лесах зеленых зон и в других лесах мероприятия по благоустройству лесных участков с учетом сохранения лесной среды. Подобные нормы имеются в Лесном кодексе Республики Башкортостан, Законе "О лесе" Республики Саха (Якутия), Законе "О лесе" Республики Бурятия. Определяется порядок пользования участками лесного фонда на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов и этнических общностей. Указанная норма Лесного кодекса носит государственно - правовой характер и основывается на положениях Конституции Российской Федерации: статья 9 - земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; статья 69 - Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации; статья 72 - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится... защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Аналогичные положения предусматриваются в федеральных законах о земле, о недрах, о животном мире, об особо охраняемых природных территориях, в конституциях, уставах и законах ряда субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе "Об основах государственного регулирования социально - экономического развития Севера Российской Федерации" от 19 июня 1996 года коренные малочисленные народы Севера определяются как народы, проживающие на территориях традиционного проживания своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни, насчитывающие в России менее 50 тыс. и осознающие себя самостоятельными этническими обществами. Поддерживаются экологические функции лесов. Здесь важна роль специально уполномоченных государственных органов: их в области охраны окружающей природной среды несколько - Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкология), Федеральная служба лесного хозяйства России, Министерство природных ресурсов Российской Федерации (включающее в настоящее время Роскомнедра и Роскомвод, то есть осуществляется государственный контроль за использованием и охраной недр и вод), Государственный комитет Российской Федерации по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и другие. Ряд экологических функций, связанных с охраной здоровья, осуществляет Государственный комитет санитарно - эпидемиологического надзора (Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. Госсанэпиднадзор включен в систему Минздрава России, а Указом Президента РФ от 17 марта 1997 г. упразднен Комитет РФ по рыболовству). Специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды имеют ряд экологических полномочий, предусмотренных статьей 7 Закона Российской Федерации об охране окружающей природной среды от 19 декабря 1991 года, и в частности: - проведение единой научно - технической политики по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов; - государственный контроль за использованием и охраной земель, лесов и иной растительности, животного мира, за соблюдением норм экологической безопасности; - организация мониторинга окружающей природной среды; - утверждение нормативов, правил, участие в разработке стандартов по регулированию использования природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения и иных вредных воздействий; - получение бесплатно от министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций экологической информации, обеспечение экологической информацией населения; - ограничение или приостановление деятельности предприятий и иных объектов независимо от форм собственности и подчинения, если их эксплуатация осуществляется с нарушением природоохранительного законодательства, лицензий на использование природных ресурсов, с превышением лимитов выбросов и сбросов загрязняющих веществ; - предъявление исков о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения природоохранительного законодательства; - составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов; - учет и оценка природных ресурсов, ведение федеральных кадастров природных ресурсов. Анализ Лесного кодекса Российской Федерации показывает, что названные экологические полномочия отражены в нормах Лесного кодекса применительно к лесным отношениям - использованию, охране, защите и воспроизводству лесов. При этом согласно статье 7 Закона об охране окружающей природной среды решения специально уполномоченных на то государственных органов в области охраны окружающей среды по вопросам, отнесенным к их компетенции, обязательны для всех юридических лиц и граждан и могут быть обжалованы в судебном порядке. Новеллой лесного законодательства является регулирование использования и охраны древесно - кустарниковой растительности. Состав древесно - кустарниковой растительности, не включаемой в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд, предусматривается в статье 11 Лесного кодекса. В статьях 134 - 136 Кодекса рассматриваются особенности трех видов древесно - кустарниковой растительности, расположенной на землях: сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства; железнодорожного транспорта; автомобильного транспорта и землях водного фонда. Таким образом, регулирование отношений, связанных с древесно - кустарниковой растительностью, расположенной на землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства, и на землях иных категорий, осуществляется в других статьях Кодекса и иных законодательных актах Российской Федерации. В соответствии со статьей 6 Кодекса древесно - кустарниковая растительность является объектом лесных отношений, тем самым Кодекс продолжает процесс ее регулирования лесным законодательством, начатый Основами лесного законодательства 1993 года (Лесной кодекс РСФСР 1978 года, закрепляя разграничение лесов и древесно - кустарниковой растительности, не распространял на последнюю требования лесного права, что порождало предложения о необходимости самостоятельного регулирования актами Федерации и ее субъектов вопросов использования и охраны растительности, не являющейся лесом). По статье 2 Основ лесного законодательства Российской Федерации 1993 года использование древесно - кустарниковой растительности, уход за ней и ее охрана регулировались наряду с Основами законодательными актами субъектов Российской Федерации, а в ряде случаев и органами местного самоуправления. В этой части Лесной кодекс Российской Федерации 1997 года осуществил некоторую централизацию правового регулирования растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения и железнодорожного транспорта, поскольку оно становится компетенцией федерального законодательства. В связи с тем, что древесно - кустарниковая растительность лишь четыре года назад стала объектом лесных отношений, необходимо остановиться на определении ее понятия. В естественно - научной литературе кустарник определяется как жизненная форма многолетних деревянистых растений, характеризующаяся многими скелетными осями - стволами, не достигающими значительной вышины (до 6 метров); дерево - жизненная форма растения с сохраняющимся всю жизнь многолетним одревесненным главным стеблем (стволом) и ветвями, образующими крону (до 100 метров в высоту); деревья составляют основные древесные ресурсы лесов <*>. -------------------------------- <*> Реймерс Н. Ф. Природопользование. - М.: Мысль, 1990. С. 112, 260.
При этом решающим признаком леса как природного объекта признавалась определенная сомкнутость, которая вызывала воздействие растений друг на друга, на занятую ими почву и на атмосферу, создавала особую лесную среду <*>. Включение "нелесной" растительности в объект лесных отношений, регулируемых лесным правом, делает необходимым дальнейшее уточнение этого понятия, как и особенностей ее правового режима. -------------------------------- <*> Законодательство и экономика. 1994. N 3 - 4. С. 11.
Многие вопросы использования и охраны древесно - кустарниковой растительности связаны с правами собственности на нее. Согласно статье 20 Кодекса древесно - кустарниковая растительность, появившаяся в результате хозяйственной деятельности или естественным образом на земельном участке после передачи его в собственность гражданину или юридическому лицу, является его собственностью, которой он владеет, пользуется и распоряжается по своему усмотрению. Если Земельный кодекс 1991 года представляет в некотором смысле ретроспективную волю законодателя, то глава 17 Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года, которая вступит в действие после принятия нового Земельного кодекса, отражает перспективу в этой области: согласно статье 261 ГК РФ право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка лес и растения. В значительной мере это соответствует статье 20 и другим статьям Лесного кодекса. Необходимо здесь также отметить повышенную ответственность за повреждение древесно - кустарниковой растительности по сравнению с лесами второй и третьей группы (ст. 63 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, Постановление Правительства РФ от 5 февраля 1992 г. N 67 "Об утверждении размеров неустоек за нарушение лесохозяйственных требований при отпуске древесины на корню в лесах и такс для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному хозяйству нарушением лесного законодательства в Российской Федерации"). Органов государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой и воспроизводством древесно - кустарниковой растительности достаточно много, что объясняется, с одной стороны, распространенностью, а с другой стороны - сложностью указанных общественных отношений. Это: органы государственной власти субъектов Российской Федерации; Министерство путей сообщения Российской Федерации; Федеральная служба лесного хозяйства России; Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды <*>. -------------------------------- <*> Подробнее см.: Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды". - М.: Норма, 1997. С. 25 - 29 и др.
В последнее время люди все активнее участвуют в охране природных ресурсов и окружающей среды, организовывая общественные инспекции. Ученые и практики не раз обсуждали природоохранную деятельность таких инспекций - от самостоятельного проведения рейдов и наложения административных взысканий через дружины и товарищеские суды до "примыкания" к специально уполномоченным государственным органам и выполнения поручений исключительно по их заказам и под их контролем <*>. Действовали общественные охотничья, рыбоохранная, сельскохозяйственная, природоохранная (экологическая) и другие инспекции. -------------------------------- <*> Боголюбов С. А. Природоохранительная деятельность общественности: правовые формы. - М.: Знание, 1989.
Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 4 января 1994 года N 6 утверждено Примерное положение об общественной лесной инспекции, являющейся добровольным формированием, действующим на основе равноправия ее членов, самоуправления, законности и гласности. Общественная лесная инспекция считается местным органом общественного контроля и ставит своей задачей проверку выполнения требований лесного законодательства Российской Федерации и Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм их собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами. Члены общественной лесной инспекции получают статус лесных инспекторов. За активное участие в охране и защите леса общественные лесные инспекторы поощряются органами местного самоуправления и органами управления лесным фондом, отличившиеся общественные лесные инспекторы награждаются значком "За сбережение и приумножение лесных богатств Российской Федерации", другими нагрудными знаками и иным способом. Согласно Примерному положению администрация лесхозов и лесничеств обязана помогать общественным лесным инспекторам в изучении нормативно - правового материала по вопросам использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, в проведении с ними инструктажа по вопросам контрольной деятельности, содействовать инспекторам в предоставлении помещений для проведения собраний, размещения штаба инспекции и по другим вопросам. Общественные лесные инспекторы, в частности, обязаны: - вести разъяснительную работу с населением по вопросам сбережения и преумножения лесных богатств; - при обнаружении лесного пожара непосредственно принимать меры к его тушению с одновременным извещением об этом работников лесхозов и лесничеств, органов местного самоуправления; помогать лесхозу и лесничеству в организации работ по тушению пожаров, в том числе с участием населения, привлекаемого для этих целей в установленном порядке; - принимать меры к прекращению незаконной рубки леса, незаконной пастьбы скота, незаконного сенокошения и иного незаконного пользования участками лесного фонда, а также незаконной охоты на территории лесного фонда; - передавать составленные ими протоколы о нарушениях правил пожарной безопасности в лесах, нарушениях правил лесопользования и других нарушениях лесного законодательства, а также протоколов о незаконной охоте на территории лесного фонда лесхозу, лесничеству; - сообщать органам государственной власти и управления, правоохранительным и природоохранительным органам о выявленных недостатках и нарушениях в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. Общественные лесные инспекторы согласно Примерному положению имеют право: - проверять соблюдение требований лесного законодательства и законодательства об охране окружающей среды предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм их собственности и подчинения, а также гражданами; - составлять протоколы о выявленных нарушениях лесного законодательства самостоятельно, совместно с работниками государственной лесной охраны и государственными инспекторами по контролю за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов; - проверять документы на право рубки и вывозки леса, пастьбы скота, сенокошения, иного пользования участками лесного фонда, охоты; - задерживать в установленном порядке лиц, виновных в возникновении лесных пожаров, незаконных рубках и других нарушениях лесного законодательства, а также нарушениях правил и сроков охоты, и при необходимости доставлять их в соответствующие органы; - составлять протоколы о нарушениях правил пожарной безопасности в лесах, нарушениях правил лесопользования, иных нарушениях лесного законодательства, протоколы о незаконной охоте на территории лесного фонда; - вносить в лесхоз, лесничество, вышестоящие органы управления лесным хозяйством предложения по улучшению дела охраны и защиты леса, использования лесных ресурсов; - в установленном порядке задерживать в лесу, по пути из леса или на месте потребления незаконно добытую лесонарушителем продукцию; - ставить перед органами государственной власти и управления лесным хозяйством вопросы о принятии мер для устранения нарушений лесного законодательства и наказании виновных в соответствии с действующим законодательством. Как видим, во-первых, обязанности и права инспекторов нередко пересекаются, переходят в полномочия; во-вторых, достаточно емки, взвешенны, позволяют решать поставленные задачи; в-третьих, как это часто бывает, решение вопросов природоохраны общественностью на основании утвержденного государственным органом положения во многом зависит от зрелости, активности и правовой культуры граждан, организации их взаимодействия и взаимопонимания с курирующим государственным органом. Таковы лишь немногие из новелл лесного законодательства, заслуживающие правового анализа. В них наглядно проявляются противоречия и проблемы современного развития российской правовой системы - формирование рыночной экономики и различных форм собственности, размежевание компетенции Федерации и ее субъектов, усиление государственных начал и поддержка общественного самоуправления, разграничение отраслей права и предметов правового регулирования, конкуренция ресурсопотребления и ресурсосбережения. На внедрение этих новшеств в области лесных отношений направлено большое количество актов, принятых Правительством Российской Федерации в 1997 году.
Название документа