Новый Лесной кодекс России и рыночная экономика

(Павлов П.)

("Российская юстиция", N 2, 1999)

Текст документа

НОВЫЙ ЛЕСНОЙ КОДЕКС РОССИИ И РЫНОЧНАЯ ЭКОНОМИКА

П. ПАВЛОВ

П. Павлов, советник Главного государственно - правового управления Президента Российской Федерации.

Президентом Российской Федерации 29 января 1997 г. был подписан Лесной кодекс Российской Федерации, а 4 февраля 1997 г. он вступил в действие. Этот Федеральный закон рассматривается как основа развития лесного законодательства.

Принятие в виде Кодекса кодифицированного законодательного акта, определяющего вопросы использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, не случайно. Прежде всего это вызвано особым значением российских лесов. На долю нашей страны приходится свыше 22% мировой лесопокрытой площади и 21% расчетного мирового запаса древесины. Россия, несмотря на экономические трудности, продолжает занимать третье место в мире по производству деловой древесины. Местоположение и размеры лесного фонда, который составляет 69% суши Российской Федерации, предопределяют социально - экономическое значение наших лесов. Неоценима их роль в регулировании водного стока, предотвращении эрозии и сохранении почв, обогащении атмосферы кислородом, сдерживании изменений климата, поддержании биологического разнообразия. Однако не только значение лесов обусловило выбор названного вида законодательного акта. Было также принято во внимание, что регулирование лесных отношений традиционно осуществлялось в России на основе кодифицированных законодательных актов. Достаточно вспомнить действовавший с конца XVIII до начала XX века Устав Лесной.

В Лесном кодексе основополагающую роль играют понятия "лес" и "лесной фонд". Законодатель внес ясность в вопрос о том, следует ли считать лесом только древесно - кустарниковую растительность либо включать в него и другие элементы природы. В преамбуле Лесного кодекса говорится о лесе как совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды. Законодатель стремился приблизиться к биологической сущности данного природного объекта, учесть мнение науки о лесоводстве, которая оценивает лес в качестве единого комплекса земли, лесной растительности, животных и других взаимосвязанных органических и неорганических элементов природы. Из ст. ст. 7 и 8 Лесного кодекса видно, что под лесом прежде всего следует понимать неразрывно связанные между собой лесную растительность и землю, где она произрастает. По сравнению со старым законодательством Лесной кодекс более точно определяет "лесной фонд". Лесной фонд нельзя отождествлять с лесом, который составляет лишь 67% его территории. В соответствии со ст. ст. 7 и 8 Лесного кодекса в лесной фонд помимо лесов входят также земли, предназначенные для восстановления лесной растительности, и нелесные земли, т. е. необходимые для нужд лесного хозяйства, и земли, расположенные в границах лесного фонда.

Часть 2 ст. 5 Лесного кодекса допускает возможность регулирования отношений в области использования и охраны земель лесного фонда как лесным, так и земельным законодательством. Однако это не должно расцениваться как установление приоритета Земельного кодекса над Лесным кодексом. Характеристика леса как совокупности земли и лесной растительности, а лесного фонда как леса и земель, не покрытых лесной растительностью, требует определить режим использования и охраны земель лесного фонда в соответствии с лесным законодательством. Что касается земельного законодательства, то оно решает указанные вопросы в той мере, в какой они не урегулированы лесным законодательством.

Помимо отношений, связанных с лесным фондом, лесное законодательство регулирует вопросы, касающиеся лесов, расположенных на землях обороны и землях городских поселений. Статья 10 Лесного кодекса хотя и исключила эти леса из состава лесного фонда, но тем не менее не вывела их из-под действия лесного законодательства. Выделение этих лесов в самостоятельные виды вызвано их назначением.

Особенности ведения лесного хозяйства и осуществления государственного управления в лесах, необходимых для нужд обороны, определяются ст. ст. 131 и 132 Лесного кодекса и Постановлениями Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 135 "О закреплении лесов, расположенных на землях обороны, за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны" и от 24 января 1998 г. N 77 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на территориях режимных военных и оборонных объектов". Леса, расположенные на землях городских поселений (городские леса), предназначены для сохранения благоприятной экологической обстановки и использования в рекреационных целях. Особенности правового режима городских лесов определяются законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Лесного кодекса.

В условиях отсутствия законодательства о сохранении и восстановлении древесно - кустарниковой растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, транспорта и водного фонда, соответствующие отношения урегулированы ст. ст. 20, 134 - 136 Лесного кодекса.

Древесно - кустарниковую растительность, расположенную на землях сельскохозяйственного назначения, нельзя путать с лесами, ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций. Последние входят в состав лесного фонда. Особенности использования и государственного управления указанными лесами определяются ст. 130 Лесного кодекса и Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 1997 г. N 1601 "Об утверждении Положения об использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций". Согласно названным правовым актам соответствующие участки лесного фонда предоставляются в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям для обеспечения только их потребностей в лесных ресурсах. При этом они обязаны самостоятельно либо через созданные ими специализированные организации осуществлять ведение лесного хозяйства.

Статьи 124 - 129 Лесного кодекса определяют особенности регулирования вопросов ведения лесного хозяйства и осуществления государственного управления и контроля на участках лесного фонда, находящихся на особо охраняемых природных территориях, территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов и этнических общностей, приграничных зонах или закрепленных за лесхозами образовательных учреждений. Указанные вопросы могут регулироваться не только лесным, но и иными отраслями законодательства. Например, ведение лесного хозяйства на территориях государственных природных заповедников, национальных и природных парков подчиняется режимам их охраны или использования, предусмотренных в законодательстве об особо охраняемых природных территориях.

В условиях рыночной экономики определяющую роль стали играть вопросы, касающиеся лесной собственности. Статья 19 Лесного кодекса объявила леса, расположенные на землях обороны, и лесной фонд федеральной собственностью, но с оговоркой, что в дальнейшем в соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации. Относительно городских лесов и древесно - кустарниковой растительности определена возможность установления также муниципальной и частной собственности.

Можно сказать, что закреплено многообразие форм лесной собственности, хотя и с явным преобладанием государственной собственности. Подобный подход не противоречит мировой практике. Так, в Канаде в государственной собственности находится 94,2%, а в Турции - до 99,9% лесов. Что касается видов государственной собственности, то сделан выбор в пользу федеральной собственности. Конституционность данного положения в свое время была оспорена. Тем не менее Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. N 1-П положения Лесного кодекса о федеральной лесной собственности были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации. Примечательно, что Конституционный Суд счел необходимым подчеркнуть глобальное экологическое значение лесов, их особые природные свойства, а также возможность широкого участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в управлении и распоряжении лесным фондом.

Следует отметить, что новое лесное законодательство исходит из необходимости регулирования имущественных отношений, возникающих в лесной сфере, нормами гражданского права. Вопросы лесной собственности, лесные сервитуты, аренда и иные сделки с участками лесного фонда или леса регулируются Лесным кодексом в соответствии с гражданским законодательством либо этот Закон отсылает правоприменителя к нормам Гражданского кодекса. Нельзя не упомянуть и о том, что участок лесного фонда или леса считается недвижимым имуществом.

Тем не менее есть и специфичные особенности, влекущие неприменимость ряда требований гражданского законодательства. Прежде всего лесопользователь, заключивший договор, не может приступить к освоению леса до получения лесорубочного билета, лесного билета или ордера, а в ряде случаев для заключения договора требуется решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Участок лесного фонда может предоставляться для одновременного осуществления нескольких видов лесных пользований, причем разными лесопользователями. Не допускается использование лесов, хотя бы и по договору, если это влечет нарушение экологических требований.

Гражданский оборот участков лесного фонда осуществляется сейчас в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. N 224 "Об утверждении Положения о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование" и от 24 марта 1998 г. N 345 "Об утверждении Положения об аренде участков лесного фонда", а также Приказами Федеральной службы лесного хозяйства от 11 августа 1997 г. N 99 "Об утверждении Положения о порядке проведения лесных аукционов" и от 30 сентября 1997 г. N 123 "Об утверждении Положения о порядке проведения лесных конкурсов".

Сколь бы ни были важны имущественные вопросы, но центральное место в лесном праве занимают проблемы государственного управления. Лесной кодекс в разделе о государственном управлении перечисляет государственные лесные органы и устанавливает основы организации лесного хозяйства. Лесной кодекс исходит из необходимости создания федерального органа управления лесным хозяйством. Кроме того, он допускает возможность выполнения соответствующих функций и иными специально уполномоченными государственными органами.

Продолжает действовать Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 1997 г. N 804, возложившее функции государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов на Федеральную службу лесного хозяйства и Министерство сельского хозяйства и продовольствия. В ведение последнего передана лишь часть лесного фонда, находившаяся ранее во владении сельскохозяйственных организаций. Леса на землях обороны сохранены за Министерством обороны, а городские леса - за органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Основным лесным ведомством продолжает оставаться Федеральная служба лесного хозяйства, которая занимается ведением лесного хозяйства, осуществляемого подчиненными ему лесхозами и администрациями национальных парков, а также проводит государственный контроль, реализует от имени государства права собственника. Кроме того, эта служба определяет правила ведения лесного хозяйства другими ведомствами и контролирует их. Сейчас конкретные полномочия лесного ведомства определяются Положением о Федеральной службе лесного хозяйства России, Порядком осуществления Федеральной службой лесного хозяйства России и его территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, Положением о государственной лесной охране Российской Федерации, утвержденными Постановлениями Правительства Российской Федерации соответственно от 10 февраля 1998 г. N 173, 1 июня 1998 г. N 544 и 27 июля 1998 г. N 850.

Требования нового лесного законодательства, касающиеся организации лесного хозяйства, определения видов лесных пользований и порядка их осуществления, вопросов охраны, защиты и воспроизводства лесов, ответственности за правонарушения в данной сфере, по сравнению с ранее действующим законодательством не претерпели принципиальных изменений (за исключением вопросов, связанных с порядком отвода лесосек, заготовки древесины и живицы, которые теперь регулируются новыми Правилами отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 1998 г. N 551).

В заключение целесообразно отметить, что мы, обладая колоссальными лесными ресурсами, должны относиться к ним бережно. Приоритет коммерческих интересов может оказаться роковым в будущем. Проблемы лесной собственности, сделок с лесными ресурсами, усовершенствования системы государственного управления лесами требуется решать так, чтобы это не принесло вреда лесным богатствам. Новое лесное законодательство, созданное в период становления рыночной экономики, во многом отвечает этим требованиям.

Название документа