О разработке нормативного акта, регламентирующего обсуждение с общественностью объектов государственной экологической экспертизы
(Гришин Н. Н.) ("Журнал российского права", N 3, 2000) Текст документаО РАЗРАБОТКЕ НОРМАТИВНОГО АКТА, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩЕГО ОБСУЖДЕНИЕ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ ОБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
Н. Н. ГРИШИН
Гришин Николай Николаевич - руководитель Центра экологических проектов, кандидат физико - математических наук.
Задолго до Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио - де - Жанейро, отметившей, что "...экологические проблемы решаются наиболее эффективным способом при участии всех заинтересованных граждан", отечественные специалисты обращали внимание на необходимость открытости процесса принятия экологически значимых решений и участия в нем общественности [1] <*>. Анализ различных форм подобного участия [5, 6] показывает, что одной из наиболее эффективных его форм, способствующих реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду [2, 3], является процесс государственной экологической экспертизы. -------------------------------- <*> Ссылки на источники см. в конце статьи.
После принятия ФЗ "Об экологической экспертизе" планировалось подготовить пятнадцать подзаконных нормативных актов, в том числе и документ по "обеспечению общественного участия при подготовке материалов ОВОС и проведению государственной экологической экспертизы" [11]. По просьбе Управления государственной экологической экспертизы Минприроды России проект подобного документа был подготовлен, однако в настоящее время он еще не утвержден, при этом уже начали появляться аналогичные разработки, принимаемые на уровне субъектов Федерации (например, в Кировской области) [12]. Напомним, что в соответствии с п. 1 ст. 14 ФЗ "...государственная экологическая экспертиза проводится при наличии в составе представляемых материалов: документации, ...содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности...; заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения; материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления". Рассмотрим извлечения из некоторых правовых норм, содержащихся в данном Законе, которые излагают те общие положения и обязанности федеральных и территориальных государственных органов, субъектов РФ в отношении общественности, те права органов местного самоуправления, а также права самой общественности, которые могут быть положены в основу проекта документа. 1. Одним из принципов, на которых основывается экологическая экспертиза, является гласность, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения (ст. 3). 2. Правительство РФ должно осуществлять меры по обеспечению прав граждан и юридических лиц в области экологической экспертизы (ст. 5, п. 3). 3. К ведению субъектов РФ относится информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах (ст. 6). 4. Федеральный специально уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы обязан среди прочего: - предоставлять для ознакомления общественным организациям (объединениям), осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно - технические документы, которые устанавливают требования к проведению государственной экологической экспертизы; - направлять органам местного самоуправления, общественным организациям (объединениям) и гражданам, представившим аргументированные предложения по объекту экологической экспертизы, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы и материалы, содержащие информацию о заключении государственной экологической экспертизы; - предоставлять средствам массовой информации по их запросам сведения о результатах проведения государственной экологической экспертизы (ст. 7, п. 3). 5. Территориальный специально уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы обязан среди прочего: - предоставлять для ознакомления общественным организациям (объединениям), осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно - технические документы, которые устанавливают требования к проведению государственной экологической экспертизы; - направлять органам местного самоуправления, общественным организациям (объединениям) и гражданам, представившим аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы; - предоставлять средствам массовой информации по их запросам сведения о результатах проведения государственной экологической экспертизы (ст. 8, п. 3). 6. К полномочиям органов местного самоуправления в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся: - принятие и реализация в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы; - организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе; - организация по требованию населения общественных экологических экспертиз (ст. 9, п. 1). 7. Граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право: - выдвигать предложения о проведении в соответствии с настоящим федеральным законом общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории; - направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности; - получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения; - осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, не противоречащие законодательству Российской Федерации (ст. 19, п. 1). 8. При подготовке заключения государственной экологической экспертизы экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение (ст. 19, п. 2). Из вышеприведенных извлечений Закона можно сделать следующие, не очень радостные для общественности выводы: 1. Федеральные власти информировать общественность о намечаемых и проводимых экологических экспертизах федерального уровня не обязаны. 2. Информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах относится к ведению субъектов РФ. При этом, к сожалению, Закон не говорит об обязательности подобного информирования. 3. Органы госэкоэкспертизы не обязаны предоставлять общественности и средствам массовой информации тексты заключений государственных экологических экспертиз. 4. Если же общественные организации и граждане сами каким-то способом исхитрятся и узнают о проведении таких экспертиз и направят свои предложения, то только тогда и только в том случае, если эти предложения будут признаны аргументированными, им направят материалы о рассмотрении этих предложений на госэкоэкспертизе и материалы, содержащие информацию о заключении госэкоэкспертизы (но не тексты заключений экспертных комиссий). 5. Аналогично средствам массовой информации по их запросам должны предоставляться сведения о результатах проведения госэкоэкспертизы (но опять же не тексты самих заключений экспертных комиссий). В Положении об оценке воздействия на окружающую среду в РФ [10] отмечается, что в тех случаях, когда преимущества и издержки реализации принимаемого решения носят общенациональный характер, необходимо организовывать и проводить общественные (публичные) слушания и обсуждения на федеральном уровне. Однако процедура реализации этого пункта Положения разработана не была: идея обязательного проведения общественного обсуждения и общественных слушаний на федеральном уровне так и осталась лишь на бумаге. В Законе "Об экологической экспертизе" ни о каких обсуждениях и слушаниях федерального уровня вовсе не упоминается, а речь идет только об обсуждениях объекта экспертизы с общественностью, которые организуются органами местного самоуправления (ст. 9 и 14). Возникает вопрос: может ли общественность всей страны, действуя в рамках федерального закона, участвовать в обсуждениях объектов экспертизы, намечаемых к реализации на тех или иных территориях, но явно имеющих общенациональное значение? Нам представляется, что ответ на этот вопрос должен быть положительным. В нашей стране не существует правового определения общественности. Поэтому обсуждение объектов экспертизы с общественностью напрямую связано с еще одним важным критерием: о какой общественности идет речь - о той, кто живет на территории, которая может подвергнуться неблагоприятному воздействию в результате намечаемой деятельности, или о всех тех, кого волнуют негативные последствия этой деятельности вне зависимости от места их проживания? В Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, подготовленной Европейской Экономической Комиссией ООН в начале 1991 г., говорится об участии в разработке и принятии решений лишь общественности районов, которые "по всей вероятности, будут затронуты" (ст. 2, п. 6 и ст. 3, п. 8) или "по всей вероятности, будут подвергнуты воздействию" (ст. 4, п. 2). Данные разъяснения не могут считаться удачными: они, с одной стороны, не способствуют охране среды обитания от трансграничных воздействий, а с другой - противоречат современным международным принципам и правовым актам, регламентирующим участие общественности в принятии экологически значимых решений. Более уместно говорить о том, что в обсуждении и принятии решений может участвовать "заинтересованная общественность", как это делается в Директиве Европейского Сообщества 1985 г. и изменяющей и дополняющей ее Директиве 1997 года. В Федеральном законе не оговаривается, какая именно общественность может участвовать в обсуждении объекта экспертизы. Следовательно, оставаясь в правовом пространстве, любые заинтересованные граждане и общественные организации формально могут участвовать в обсуждении. Другое дело, что отсутствие механизма своевременного получения информации о планируемой деятельности и экспертизах, а также обсуждениях объектов экспертиз, скудные финансовые возможности общественности и иные неблагоприятные обстоятельства, скорее всего, оставят эту возможность участвовать чисто формальной [4, 8]. В российском законодательстве существует ряд правовых норм, связанных с обеспечением участия общественности в принятии экологически значимых решений. Однако представляется, что одной из наиболее важных подобных норм является требование п. 1 ст. 14 Закона "Об экологической экспертизе". Разработка подзаконного правового акта, разъясняющего применение вышеуказанного положения ст. 14 ФЗ, представляется полезной. В Законе перечисляется более двух десятков различных видов объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня (ст. 11). При этом далеко не ясна правомерность обсуждения с общественностью, организуемого органами местного самоуправления, большинства из этих видов (например, проектов схем развития отраслей народного хозяйства или федеральных инвестиционных программ). Тем не менее, несмотря на многочисленные неясности и противоречия нормативной базы, мы считаем целесообразным сделать попытку разработки проекта Порядка проведения обсуждения с общественностью объектов государственной экологической экспертизы хотя бы для некоторых видов объектов экспертизы, в частности, для обоснования инвестиций и иной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений с учетом российского и международного опыта [7, 9]. Приведем некоторые соображения о принципах построения подобных документов и о тех положениях представляемых на госэкоэкспертизу материалов, которые должны проверяться общественностью при обсуждении с ней объектов экспертизы. В преамбуле документа целесообразно указать, что он разрабатывается с целью реализации конституционных прав граждан и общественных объединений на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42 Конституции Российской Федерации), Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", Федерального закона "Об экологической экспертизе", Приказа Минприроды России от 22 декабря 1995 года N 524 "О реализации основных положений Федерального закона "Об экологической экспертизе"). Можно указать также ряд других актов, включая акты субъектов Федерации (если документ разрабатывается для конкретного субъекта Федерации) или местного самоуправления, целесообразность ссылки на которые определяется конкретной ситуацией. В преамбуле, кроме того, должно быть определено, что именно устанавливает разрабатываемый документ. Это могут быть, по крайней мере: 1. Основные формы и этапы деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и заказчиков (разработчиков) документации, подлежащей экологической экспертизе, по обеспечению прав общественности на участие в подготовке материалов по оценке воздействия на окружающую среду и обсуждении объекта госэкоэкспертизы. 2. Состав документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу, подтверждающий обеспечение заказчиком документации прав общественности на участие в подготовке материалов по оценке воздействия на окружающую среду и обсуждении объекта госэкоэкспертизы. Следует отметить, что проект документа разработан в соответствии с требованиями правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, международных конвенций и договоров в области охраны окружающей среды, участником которых является Российская Федерация, а также положений Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Полезным было бы подчеркнуть, что содействие участию общественности в подготовке материалов по оценке воздействия на окружающую среду и обсуждении объекта госэкоэкспертизы осуществляется для: реализации одного из основных законодательно определенных принципов экологической экспертизы, заключающегося в гласности, участии общественных организаций (объединений) и учете общественного мнения (ст. 3); более полного определения альтернативных вариантов достижения цели намечаемой деятельности, различных аспектов их возможного влияния на среду обитания, человека и общество; определения неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий намечаемой деятельности, разработки и принятия мер по их предотвращению и - тем самым - повышения качества документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу; своевременного выявления потенциальных экологических конфликтов и их разрешения на ранней стадии, что способствует достижению общественного согласия и экономии времени и средств участников процесса принятия экологически значимых решений; подготовки общества к введению на территории Российской Федерации международной Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Целесообразно дать определение таких основных понятий, как, например, "общественность", "экологическая экспертиза", "общественная экологическая экспертиза", "оценка воздействия на окружающую среду", "специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы" и, возможно, ряда других. В тех случаях, когда определение того или иного термина существует в нормах российского права, необходимо дать ссылку на эти нормы. При обсуждении с общественностью проверяется деятельность заказчика, в частности, по информированию общественности и ее привлечению к подготовке материалов по оценке воздействия на окружающую среду. В идеале, соответствующем международным принципам проведения оценки воздействия, вытекающим, в частности, из Конвенции ЕЭК ООН, должны существовать следующие формы и этапы деятельности заказчика (разработчика) документации для обеспечения реализации прав общественности на участие в подготовке материалов по оценке воздействия на окружающую среду: 1. Публикация инициатором планируемой деятельности в средствах массовой информации, в первую очередь на территории, которая может быть затронута этой деятельностью, экологической части Декларации о намерениях с указанием основной цели деятельности и сообщением названия и адреса организации, которая будет разрабатывать тот раздел обоснования инвестиций, в котором должна быть изложена оценка экологического воздействия. Этот документ может называться Сообщением об экологическом воздействии (СЭВ) или Заявлением о воздействии на окружающую среду - ЗВОС. (Далее название подобного документа будем обозначать аббревиатурой СЭВ/ЗВОС.) Указанная организация должна также предоставлять общественности и другим заинтересованным сторонам дополнительную экологическую информацию о планируемой деятельности. Этой же организации общественность может направлять свои предложения по альтернативным вариантам достижения цели намечаемой деятельности, различным аспектам их возможного влияния на окружающую среду и общество, рассмотрение которых необходимо проводить в процессе разработки проекта СЭВ/ЗВОС. 2. Подготовка проекта СЭВ/ЗВОС с учетом мнения общественности, отраженного в замечаниях, присланных после публикации экологической части Декларации о намерениях (этап 1). Состав проекта СЭВ/ЗВОС должен быть изложен в соответствующем разделе разрабатываемого документа и содержать по крайней мере главные сведения о проекте. 3. Предоставление центральной публичной библиотеке территории, которая может быть затронута планируемой деятельностью, не менее двух экземпляров СЭВ/ЗВОС на срок не менее двух месяцев для свободного доступа граждан. Публикация инициатором планируемой деятельности в средствах массовой информации сведений об основных результатах подготовки проекта СЭВ/ЗВОС, а также адреса центральной библиотеки, где можно ознакомиться с проектом СЭВ/ЗВОС в полном объеме. Направление по почте информации об основных результатах подготовки проекта СЭВ/ЗВОС организациям и гражданам, которые прислали свои соображения после публикации экологической части Декларации о намерениях. В публикациях и направляемых письменно материалах указывается название и адрес организации, которая разрабатывает СЭВ/ЗВОС и куда общественность может направлять свои замечания и предложения, фамилии и телефоны сотрудников, которые могут предоставить дополнительную экологическую информацию о планируемой деятельности. 4. Согласование с органами местного самоуправления даты и места проведения общественных слушаний по проекту СЭВ/ЗВОС. Публикация органами местного самоуправления или/и инициатором деятельности (разработчиком документации) объявлений в средствах массовой информации о дате и месте проведения общественных слушаний, а также направление этой информации письменно гражданам и организациям, приславшим свои отзывы и замечания по поводу экологической части Декларации о намерениях и проекта СЭВ/ЗВОС. Общественные слушания назначаются не ранее двух месяцев после выполнения мероприятий предыдущего пункта, в том числе предоставления центральной публичной библиотеке территории, которая может быть затронута планируемой деятельностью, не менее двух экземпляров СЭВ/ЗВОС. 5. Проведение общественных слушаний по проекту СЭВ/ЗВОС, завершающихся составлением протоколов об этих слушаниях, подписанных представителями органов местного самоуправления, общественности и разработчиков документации, в котором четко фиксируется предмет возможных разногласий между общественностью и разработчиками проекта СЭВ/ЗВОС. 6. Подготовка окончательного варианта СЭВ/ЗВОС с учетом мнения общественности, высказанного на общественных слушаниях, а также отраженного в письменных замечаниях, присланных до начала данного этапа. 7. Проведение общественных слушаний по всем материалам объекта госэкоэкспертизы (включая окончательный вариант материалов оценки воздействия объекта экспертизы на окружающую среду) с составлением протоколов обсуждений, в которых фиксируется предмет возможных разногласий между общественностью и разработчиками проекта СЭВ/ЗВОС. При этом указываются замечания и предложения общественности, высказанные на предшествующих стадиях обсуждения. Отмечается, какие из этих замечаний и предложений были учтены разработчиками документации и каким образом, а какие - не были учтены и почему. Информирование общественности об экологических аспектах планируемой деятельности может производиться не только с помощью публикаций, но и путем сообщения по радио, телевидению или иными методами. Целесообразно заложить в разрабатываемый подзаконный акт положение, в соответствии с которым в материалах, представляемых на государственную экологическую экспертизу, должен быть набор документов, подтверждающих обеспечение заказчиком (разработчиком) документации прав общественности на участие в подготовке материалов оценки воздействия на окружающую среду и в обсуждении объекта госэкоэкспертизы. Этот набор документов мог бы включать в себя: 1. Копию публикации экологической части Декларации о намерениях. 2. Копию справки, выданной библиотекой о том, что материалы проекта СЭВ/ЗВОС находились в свободном доступе в этой библиотеке не менее двух месяцев с указанием конкретных дат. 3. Копию публикаций об основных результатах подготовки проекта СЭВ/ЗВОС в местной печати. 4. Копию информации об основных результатах подготовки проекта СЭВ/ЗВОС, направленной гражданам и иным организациям. 5. Заверенный на почте список граждан, общественных объединений и иных организаций, которым была направлена информация об основных результатах подготовки проекта СЭВ/ЗВОС. 6. Протоколы общественных слушаний по проекту СЭВ/ЗВОС, подписанные представителями органов местного самоуправления, общественности и разработчиков документации, в которых четко фиксируются выступления сторон и предмет возможных разногласий между общественностью и разработчиками проекта СЭВ/ЗВОС (если таковые разногласия существуют). 7. Отзывы граждан и организаций на Декларацию о намерениях, проект и окончательный вариант СЭВ/ЗВОС с приложением полного списка этих корреспондентов с указанием их адресов и телефонов (если имеются). 8. Протоколы общественных слушаний по всем материалам объекта госэкоэкспертизы (включая окончательный вариант материалов оценки воздействия объекта экспертизы на окружающую среду), подписанные представителями органов местного самоуправления, общественности и разработчиков документации, в которых четко отмечается отсутствие или наличие разногласий между общественностью и разработчиками проекта реализации объекта госэкоэкспертизы и фиксируется предмет этих разногласий. 9. Список основных замечаний и предложений общественности, высказанных на всех стадиях обсуждения объекта госэкоэкспертизы. Отмечается, какие из этих замечаний и предложений были учтены разработчиками документации и каким образом, а какие - не были учтены и почему и т. п.
Ссылки на источники
1. Боголюбов С. А. Правовое стимулирование гласности экологических мероприятий // Государство и право. 1986. N 8. 2. Боголюбов С. А. Государственно - правовые проблемы экологической экспертизы // Государство и право. 1996. N 11. 3. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Изд-во БЕК, 1996. 4. Комментарий к Закону РФ "Об охране окружающей природной среды". М.: Норма, 1997. 5. Боголюбов С. А. Референдумы по экологически значимым проектам. Центр экологической политики России. М., 1998. 6. Боголюбов С. А. Экологическое право. М.: Норма - Инфра-М, 1998. 7. Бурков Н. А. Об обеспечении прав граждан и общественных организаций в процессе государственной экологической экспертизы. Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. М.: ЦЭП, 1998. N 2. 8. Злотникова Т. В. О применении правовых норм Федерального закона "Об экологической экспертизе". Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. М.: ЦЭП, 1997. N 2. 9. Максименко Ю. Л., Горкина И. Д. Оценка воздействия на окружающую среду: Пособие для практиков. М.: РЭФИА, 1996. 10. Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации. Приказ Минприроды России от 18 июля 1994 года N 222. 11. Порядин А. Ф. Деятельность Минприроды России по реализации основных положений Федерального закона "Об экологической экспертизе". Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. М.: ЦЭП, 1996. N 1. 12. Примерное положение по обеспечению прав общественности на участие в подготовке материалов, в проведении государственной экологической экспертизы и принятии решений. Постановление Администрации Кировской области от 27 августа 1997 года N 257. Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. М.: ЦЭП, 1998. N 2.
Название документа