Водные кодексы (законы) стран СНГ (сравнительный анализ)
(Панкратов И. Ф.) ("Право и экономика", N 7, 2000) Текст документаВОДНЫЕ КОДЕКСЫ (ЗАКОНЫ) СТРАН СНГ
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
И. Ф. ПАНКРАТОВ
Панкратов Иван Ферисанович Доктор юридических наук, профессор. Специалист по аграрному, земельному и экологическому праву. Заслуженный деятель науки РФ. Родился 15 марта 1924 г. в с. Адоевщина Базарно - Карабулакского р-на Саратовской области. В 1949 г. окончил Саратовский юридический институт, в 1954 г. - аспирантуру. В 1954 - 1960 гг. - младший научный сотрудник Института государства и права АН СССР; 1960 - 1962 гг. - зам. главного редактора журнала "Советское государство и право"; 1962 - 1968 гг. - главный редактор журнала "Социалистическая законность" (с 1964 г. - член Союза журналистов). С 1968 г. по настоящее время работает в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, зав. отделом, главный научный сотрудник. Преподает в Московском международном юридическом институте. Автор более 300 работ, в том числе монографий: "Правовые основы ответственности должностных лиц колхозов", 1949; "Государственное руководство сельским хозяйством", 1970; "Колхозная демократия", 1972. Соавтор многих учебников, коллективных монографий. Публикуется в сборниках и журналах.
Водные ресурсы являются основой жизни и деятельности людей, общества, всех стран земного шара. Они обеспечивают экономическое, социальное и экологическое благополучие населения, правильное функционирование растительного и животного мира, без чего, вне всякого сомнения, не может существовать человечество. Воды - один из важнейших незаменимых компонентов окружающей природной среды. Будучи естественно возобновляемым природным ресурсом, они в то же время ограниченны. Поэтому воды, водные объекты и все, что в них находится, - огромное экономическое богатство, ценность государства. Данное богатство при правильном, разумном его использовании является залогом и важным фактором решения экономических проблем, преобразований, реформ в интересах общества, народов. При этом необходимо отметить, что водные объекты весьма уязвимы со многих сторон. На них порой крайне отрицательно воздействуют сами люди, развивая экологически вредные производства, выделяющие опасные отходы, особенно химические и радиационные.
Из указанных основополагающих требований исходят все страны мира, в том числе Россия и другие страны СНГ, регулируя свои водные отношения, принимая и совершенствуя водное законодательство. В связи с этим целесообразно провести сравнительный анализ водных кодексов (законов) Российской Федерации и стран СНГ - выявить общие или сходные положения, а также особенности регулирования их использования и охраны с учетом сложившихся местных условий и традиций. Главное же внимание надлежит сосредоточить на основных, наиболее важных положениях рассматриваемых законодательных актов, их общих чертах и особенностях, оставляя в стороне вопросы более частного характера. Кроме того, для исследования проблемы важное значение имеет использование и изучение комментариев к водным кодексам (далее - ВК) <*>. -------------------------------- <*> См., напр.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 1997. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к водному кодексу Российской Федерации (под ред. С. А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Юридический Дом "Юстицинформ", 1997. ------------------------------------------------------------------
Наименование и структура кодексов (законов), время и особенности их принятия
Во всех республиках бывшего Союза ССР в соответствии с союзными Основами водного законодательства (1970) были приняты ВК. По существу, все они были единообразными, хотя, естественно, имели и некоторые различия, вытекающие из местных и национальных условий. После распада СССР в 1992 - 1993 гг. в странах СНГ стали приниматься новые ВК, при создании которых была проявлена большая самостоятельность. Причем при разработке кодексов страны - участницы СНГ учитывали как положительные стороны, так и недостатки кодексов своих соседей, поэтому следует признать, что кодексы, принятые позднее, как правило, более содержательные и полные, ибо их структура отличается последовательностью. И все же, несмотря на то что современные ВК в целом не идентичны, в них присутствуют специфические недостатки и упущения, поэтому совершенствование водного законодательства несомненно будет продолжаться - как путем внесения дополнений и изменений, так и путем принятия новых кодексов (законов). Первой ВК приняла Республика Армения - 20 марта 1992 г., затем Казахстан - 31 марта 1993 г., Молдавия - 22 июня 1993 г., Украина - 6 июня 1995 г., Россия - 18 октября 1995 г., Белоруссия - 18 июня 1998 г. В других странах СНГ приняты не кодексы, а законы: в Узбекистане - Закон о воде и водопользовании (6 мая 1993 г.), в Киргизии - Закон о воде. Водные кодексы 1970 - 1972 гг. в большинстве стран СНГ были признаны утратившими силу. Своеобразный путь выбрала Республика Грузия. Здесь в период с 1980 по 1994 г. был принят целый ряд указов высшего законодательного органа о внесении дополнений и изменений в действующий ВК от 5 июня 1971 г., благодаря чему он был приведен в соответствие с осуществляемыми в стране экономическими преобразованиями. В 1994 г. был разработан и опубликован проект закона Республики Грузия о водопользовании. Существует вопрос о точном, унифицированном наименовании законодательных актов данного типа: как предпочтительнее называть их - законы или кодексы? Последнее представляется более правильным, так как охватывает регулирование не только водопользования, но и других водных отношений: собственности на воды, управления в области использования и охраны вод, ответственности за водные правонарушения и др. <*>. -------------------------------- <*> См.: Цулукидзе Д. А. Правовое регулирование комплексного водопользования Республики Грузия. М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 1995.
Однако справедливости ради следует отметить, что и в законопроекте Грузии, и в законах Киргизии и Узбекистана не обойдены регулированием упомянутые отношения. В связи с этим название "кодекс", безусловно, было бы более предпочтительным. И все же этот вопрос находится в компетенции законодательных органов стран СНГ, которые решают его по своему усмотрению, в соответствии со своими представлениями, местными традициями, условиями и особенностями. Важное значение имеет структура кодекса, поскольку логически строгое его построение, последовательное группирование взаимосвязанных норм помогают лучшему их уяснению и правильному применению. Структура ВК (законов) стран СНГ во многом совпадает, хотя и здесь имеются различия. Так, в ряде ВК (законов) функции управления в области использования и охраны вод закреплены в начале, сразу же после разделов и глав о водных объектах, праве собственности на воды. Функции же государственного учета, контроля, кадастра и мониторинга вод помещены в конце кодексов (законов), перед разделами (главами) об охране вод и ответственности за водные правонарушения (ВК Казахстана, Молдавии, Белоруссии и др.). Тем самым указанные функции в какой-то степени оказались разобщенными. А ведь, сообразуясь с логикой решения проблемы, они должны быть объединены в одной главе. Именно так решен этот вопрос в ВК Украины и России. Можно отметить еще одну структурную непоследовательность. В ВК РФ раздел VI (о целевом использовании вод) не только оторван от раздела о видах водопользования, но даже помещен уже после раздела о разрешении водных споров и об ответственности за водные правонарушения. Получается, что нормы о специальном водопользовании как бы выведены за скобки кодекса и что на специальное водопользование нормы о спорах и ответственности не распространяются, хотя все обстоит наоборот. Такая структурная нелогичность присуща только ВК РФ. В других же кодексах (законах) все виды водопользования, включая и специальное, помещены рядом и до разделов о водных спорах и ответственности за правонарушения. В печати было высказано замечание по поводу раздела II, в котором наряду с закреплением права собственности и других прав на воды (водные объекты) и защитой этих прав сформулированы и нормы об основаниях их возникновения и прекращения. С точки зрения критикующих, нормы о возникновении и прекращении прав на воды и о защите этих прав следовало бы поместить в разделе III (о государственном управлении в области использования и охраны вод - ст. 65 - 84) <*>. Однако с данным утверждением согласиться невозможно, поскольку нормы об основаниях возникновения и прекращения прав на воды и о защите этих прав нельзя относить к управленческим. Это правоустановительные нормы, и в ВК РФ они находятся на своем месте. -------------------------------- <*> См.: Проблемы совершенствования экологического, аграрного и земельного законодательства. Екатеринбург, 1998. С. 66 - 70.
Основные понятия, термины, определения, употребляемые в водных кодексах (законах)
Следует отметить, что формулирование понятий, терминов и определений в законотворческой теории и практике на современном этапе получило широкое применение. Несколько лет назад этого не было. Нет понятий, терминов и определений, например, в Лесном кодексе РФ (1997). Не было их и в Законе об охране окружающей природной среды, что следовало бы восполнить в проекте нового закона. В водных кодексах РФ, Армении, Казахстана, Украины и Белоруссии дана формулировка основных понятий и терминов, чего нельзя сказать о ВК Молдавии, законе Узбекистана и проекте закона Грузии. Количество понятий и определений в водных кодексах стран СНГ различно. Так, в ВК Армении их содержится 12; в ВК Казахстана и ВК РФ - по 29; в ВК Украины - 38; в ВК Белоруссии - 59. Эти понятия и термины могут быть сосредоточены в разных частях кодексов, но, как правило, им отведена специальная ст. 1 "Основные понятия" главы 1 в разделе I "Основные положения". И только в ВК Армении они помещены в приложении. Для примера приведем перечень понятий, терминов и определений, закрепленных в ВК Белоруссии (ст. 1), которые даны в алфавитном порядке: болото (избыточно увлажненный земельный участок, покрытый торфом); вода; вода дренажная; вода карьерная (шахтная, рудниковая); вода минерального лечения; вода питьевая; вода подсланцевая (льяльная); вода сточная; водное хозяйство; водные животные; водные отношения; водные пути; водный ресурс; водный объект; водный режим; водоем; водоем искусственный; водоем технологический; водозаборное сооружение; водоносный горизонт; водопользование; водопользование обособленное; водопользование общее; водопользование совместное; водопользование специальное; водопользователь; водопотребитель; водосбережение; водоснабжение нецентрализованное; водоснабжение централизованное; водоток искусственный; водоток поверхностный; водохозяйственное сооружение и устройство; водохранилище; воды (вся вода в водных объектах); воды поверхностные; воды подземные; восстановление водного объекта; вредное воздействие вод; заболачивание земель; загрязнение вод (водных объектов); засорение вод (водных объектов); зона санитарной охраны; округ санитарной охраны; охрана водных объектов; предельно допустимая концентрация веществ в воде; прибрежные (околоводные) животные; источник примесей; источники вод (водного объекта); пруд (акватория до 1 км); пруд - копань (небольшой искусственный водоем); режим сработки водохранилища; рыбозащитные устройства; рыбохозяйственный водный объект; сапропель (ил со дна водоема); фоновая концентрация вещества в воде; фоновый строй. В других ВК содержатся и совпадающие понятия, термины, т. е. соответствующие привычным и доступным реалиям: вода, воды, водный объект, водохранилище, водопользование и т. д. Но немало понятий и терминов несовпадающих, например: бассейн, водоводы, водоприемник, водорегулирующее устройство, воспроизводство водных ресурсов, гидрологический режим, гидрогеологический режим, ливневые воды (ВК Армении); бьеф, урез воды, водность, межень (межсезонный период), заплавные земли (ВК Украины); акватория, лицензия на водопользование, распорядительная лицензия (ВК РФ). Наличие в водном кодексе (законе) систематизированного перечня понятий, терминов, определений делает его полнее и содержательнее. Это своего рода научный аппарат кодекса, который повышает логико - смысловой уровень кодекса, облегчает его изучение и понимание, позволяет правильно исполнять и применять его нормы. Указанные понятия не являются правовыми нормами, но имеют правовой характер, поскольку закреплены в законодательном акте, используются в формулировках статей ВК (законов) и обязательны для правоприменения.
Водное законодательство; водные объекты; водные отношения
В водных кодексах (законах) стран СНГ раскрывается содержание и структура законодательства о регулировании водных отношений, т. е. водного законодательства. По существу, речь в данном случае идет о системе водного законодательства. Так, в кодексах Армении, Казахстана, Молдавии и законе Узбекистана записано, что их водное законодательство состоит из водного кодекса (закона), других актов водного законодательства и подзаконных актов. Отсюда следует, что водный законодательный акт (кодекс, закон) выступает в качестве головного в данной отрасли законодательства. Другие акты этой отрасли являются подзаконными и не должны противоречить головному закону. В случае наличия противоречия действует головной акт. Таково их общее соотношение (как, впрочем, и для всех отраслей законодательства). В статье 2 ВК РФ четко и обстоятельно определена система водного законодательства, которое согласно Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Данная система состоит из ВК как головного закона и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных правовых нормативных актов РФ, а также законов и иных правовых нормативных актов субъектов РФ. Причем в Кодексе прямо указано, что водно - правовые акты субъектов РФ не могут противоречить ВК РФ и федеральным водным законам. И далее подчеркивается, что в случае такого противоречия действуют ВК РФ и федеральные водные законы. Из аналогичных общих положений исходят и водные кодексы (законы) других стран СНГ, хотя детального раскрытия их соотношения не дается. В этих странах принимается немалое количество иных законодательных актов, указов президентов, постановлений правительств по вопросам регулирования системы исполнительных и специально уполномоченных природоресурсовых и природоохранительных органов, утверждаются положения, определяющие их статус, полномочия, права и обязанности, формы контрольной и иной деятельности и др. Все они гармонично вписываются в общую систему водного законодательства. Предметом правового регулирования водных законодательств стран СНГ являются водные отношения, которые определяют общественные отношения по поводу естественных, природных водных объектов. Это в дальнейшем приводит к формированию водных правоотношений. Следовательно, правильное и четкое разграничение вод (водных объектов) является основой для верного определения общественных водных отношений во всех водных кодексах (законах). В ряде кодексов широко используется термин "вода", который на первый взгляд выглядит сомнительным. Однако здесь под этим термином понимаются "все воды" в их естественном состоянии, т. е. "вода" рассматривается как природный водный объект. Поскольку вода является и просто химическим веществом, в том числе изъятым из природной естественной среды (например, вода в стакане, другой емкости), то в ст. 5 ВК РФ сказано, что отношения по поводу воды, находящейся в окружающей среде, но не сосредоточенной в водных объектах, изъятой из нее, не регулируются водным законодательством. К водным объектам не относятся также дождевая вода на полях, улицах, асфальте, влага в атмосферном воздухе и др. Хотя они и находятся в природной среде, не изъяты из нее, но они не являются водными объектами по смыслу водного закона и по поводу них не возникает водных отношений. Из этого важного положения исходят все ВК (законы) других стран СНГ, в которых водные объекты характеризуются как в перечнях терминов и понятий, так и в соответствующих разделах (главах, статьях) - о собственности, водопользовании, управлении и контроле и др. В ВК РФ этим вопросам посвящены ст. 1 (о терминах и понятиях) и специальная глава "Объекты водных отношений" (ст. 7 - 22). Водные объекты подразделены на поверхностные, в том числе каналы и водохранилища; подземные; водоемы; внутренние морские воды и территориальное море РФ; водотоки; ледники и снежники; трансграничные (пограничные) водные объекты; водные объекты общего и обособленного пользования. Наряду с этим они закреплены и в разделах (главах, статьях) о собственности, о видах водопользования, о специальном водопользовании. Во всех этих статьях раскрыты признаки, характерные черты и особенности водных объектов. Но это не приводит к дублированию, так как водные отношения регулируются с учетом особенностей водных объектов. Во всех ВК (законах) стран СНГ нашел свое разрешение вопрос о соотношении (разграничении) водного законодательства с другими отраслями природоресурсового законодательства. В ВК Армении, Молдавии, Казахстана, Белоруссии, законе Узбекистана сказано, что земельные и лесные отношения, отношения по использованию и охране недр, животного мира и атмосферного воздуха регулируются соответствующим законодательством, но не приведены более конкретные положения об их разграничении. Хотя и не требуется детальной расшифровки для правильного проведения такого разграничения и закрепления соотношений между природоресурсовыми законодательствами, тем не менее опыт ВК РФ в определении таких отношений следует считать положительным. Конечно, земельные, лесные отношения, отношения по использованию и охране недр, животного мира и атмосферного воздуха регулируются соответствующими отраслями законодательства. Но водные отношения неразрывно связаны с иными природоресурсовыми отношениями. Воды находятся на земле и в ее недрах; леса вдоль и вокруг водоемов защищают эти водоемы (водоохранные леса); воды, леса и атмосферный воздух участвуют во взаимном кислородном обмене. Именно поэтому водное законодательство участвует в регулировании земельных и лесных отношений, а также отношений по использованию и охране других природных ресурсов и объектов, о чем прямо говорится в ст. 5 ВК РФ. Причем водное законодательство регулирует указанные отношения только в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов (например, от эрозии и загрязнения земель, порчи и уничтожения лесов; загрязнения и порчи недр и др.). Иными словами, речь идет о взаимодействии всех указанных отраслей в регулировании природоресурсовых отношений, о проникновении одних отраслей в другие и даже об их взаимопроникновении. Это выражается, в частности, в том, что ВК РФ впервые включил в понятие водного объекта земли, покрытые им (дно) и сопряженные с ним (берега до уреза воды). Они составляют единый водный объект (ст. 7). И это естественно, ибо без дна и берегов нет и не может быть водоема. Его использование связано в том числе с использованием земли (дна и берега), и наоборот. Далее, в ст. 11 прямо сказано, что обособленные водные объекты являются принадлежностью земельного участка (например, фермерского или муниципального). Кроме этого, согласно ст. 7 единый водный объект составляют подземные воды и вмещающие их горные породы. На первый взгляд эти положения вызывают сомнения. Ведь в действующем Земельном кодексе РФ выделены специальные категории "земли водного фонда" и "земли лесного фонда", а Лесной кодекс РФ лес и землю ввел в единый лесной объект. Согласно Закону РФ "О недрах" подземные воды входят в государственный фонд недр, Водный же кодекс РФ включил их и в водный фонд. Кроме того, в ст. 17 ВК РФ установлено, что в подземный водный объект включены также связанные с ним горные породы (пустоты, трещины, впадины и др.), вмещающие в себя подземные воды. Они имеют общие гидравлические связи, единые границы, объем и черты водного режима. Итак, в подобном включении в единый природный объект вод и земель, вод и лесов, вод и недр прослеживается последовательность законодательства РФ об указанных природных ресурсах, что способствует более всестороннему, взаимосвязанному полному и единому регулированию водно - земельных, водно - горных и водно - лесных отношений. Это свидетельствует и о взаимопроникновении указанных природоресурсовых отраслей российского законодательства. С такой практикой следует согласиться, ибо она полезна, поэтому здесь надо исходить не из формальных соображений, а из единства природных объектов, общественных отношений и их правового регулирования (конечно же, с учетом особенностей). Серьезного внимания заслуживает вопрос о соотношении водного законодательства с другими отраслями (кроме природоресурсовых), и прежде всего с гражданским законодательством. В ВК (законах) стран СНГ эта отрасль упоминается главным образом при регулировании возмещения имущественного ущерба (гражданско - правовая ответственность, разрешение споров). Кроме того, поскольку в Российской Федерации существует частная собственность на воды, в ст. 5 ВК РФ установлено, что отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) регулируются водным законодательством лишь в той мере, в какой они не урегулированы гражданским законодательством. А в ст. 11 сказано более определенно: обособленные водные объекты относятся к недвижимому имуществу. И водное законодательство применяется здесь в той мере, в какой это не противоречит гражданскому законодательству. Гражданское законодательство регулирует и отношения по поводу воды, изъятой из естественной среды (в водопроводе, канализации, водозаборе, для производственных целей и др.), а также имущественные отношения, возникающие при использовании и охране водных объектов. Кроме того, согласно ВК (законам) стран СНГ отношения по поводу воды, изъятой из естественной среды, регулируются и санитарно - эпидемиологическим законодательством (пробы воды для анализа, определения степени ее чистоты или загрязненности как природного объекта и др.). Помимо этого, ВК (законы) стран СНГ делают отсылки также к административному и финансовому законодательству. Эти отрасли регулируют административные отношения (например, по управлению) и финансовые, в том числе налоговые, отношения, возникающие при использовании и охране водных объектов. В том же аспекте следует сказать и о применении норм уголовного законодательства об ответственности за преступления в сфере использования и охраны водных объектов. Важным является вопрос о соотношении водного законодательства и международного права. Он по-разному урегулирован в ВК (законах) стран СНГ. Например, в ВК РФ ему отведена ст. 4, которая так и озаглавлена "Водное законодательство Российской Федерации и нормы международного права". Будучи содержательной, она наиболее полно, всесторонне и принципиально регулирует указанные отношения. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в области использования и охраны вод являются составной частью правовой системы РФ. Международные договоры РФ применяются к водным отношениям непосредственно, кроме случаев, когда требуется принятие внутригосударственного акта. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные ВК РФ, то применяются правила международного договора. Эта норма сформулирована во всех кодексах (законах) других стран СНГ.
Право собственности и другие права на воды (водные объекты)
Во всех ВК (законах) стран СНГ урегулированы отношения собственности на воды (водные объекты) и отношения пользования ими. А в ст. 41 ВК РФ, кроме того, предусмотрены право ограниченного пользования (водный сервитут) и право аренды водных объектов. В регулировании отношений собственности на воды в ВК стран СНГ есть существенные и принципиальные различия. В ВК (законах) стран СНГ (кроме РФ) не установлено множественности форм собственности на водные объекты. В них предусмотрены следующие положения: все воды составляют единый государственный водный фонд, находятся в собственности государства, являются государственной собственностью (ВК Армении - ст. 3 - 4; ВК Белоруссии - ст. 3 - 4; ВК Казахстана - ст. 3 - 4; Закон Узбекистана - ст. 3 - 4; ВК Молдавии - ст. 1 - 2; ВК Украины - ст. 3, 6). В то же время в ВК Белоруссии воды объявлены исключительной государственной собственностью (ст. 4); в ВК Украины - исключительной собственностью народов Украины (ст. 6); в Законе Узбекистана - общенациональным достоянием (ст. 4). В этой связи установлено, что воды в этих странах предоставляются только в пользование. В ВК РФ закреплено многообразие форм собственности на водные объекты (ст. 31 - 40) - федеральная собственность и собственность субъектов РФ, муниципальная собственность, частная собственность на обособленные замкнутые водные объекты. Причем в ст. 36 проведено обоснованное и четкое разграничение государственной и муниципальной, а также частной собственности на воды (водные объекты). Здесь же определены объекты федеральной собственности, к которым справедливо отнесены объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации. Кроме того, определены другие водные объекты федерального значения (например, для нужд обороны, безопасности, транспорта, трансграничные воды, территориальное море). Федеральное значение водные объекты приобретают по решению федеральных органов, согласованному с органами власти субъектов РФ, причем с приданием им такого статуса эти водные объекты не могут быть собственностью субъектов РФ. К собственности субъектов РФ ст. 37 причисляет водные объекты, целиком расположенные на территории одного субъекта и не отнесенные к собственности РФ. Определение собственности субъектов РФ осуществляется органами субъектов РФ по согласованию с органами РФ. В муниципальной собственности находятся обособленные водные объекты на территории муниципальных образований, используемые ими для муниципальных нужд (ст. 39). И наконец, согласно ст. 40 в частной собственности граждан и юридических лиц (фермеров, АО и др.) могут находиться обособленные замкнутые водные объекты, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Причем их предельные размеры определяются в соответствии с земельным законодательством РФ, поскольку эти объекты являются как бы принадлежностью земельного участка. В ст. 36, 37, 65 и 68, положения которых соответствуют Конституции РФ, говорится об управлении собственностью Российской Федерации и ее субъектов на воды. А в ст. 71 Конституции сказано, что в ведении Российской Федерации находится управление федеральной государственной собственностью; в ст. 72 установлено разграничение государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, а в ст. 73 предусмотрено, что субъекты Федерации вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (природные ресурсы, природопользование) обладают всей полнотой государственной власти. Согласно Конституции РФ муниципальные образования являются владельцами принадлежащей им собственности (ст. 130), они же и управляют этой собственностью (ст. 132). В ст. 39 ВК РФ в качестве муниципальной собственности названы обособленные, замкнутые водоемы на территории муниципальных образований. Здесь закреплены права владения, пользования и распоряжения этими водоемами, но ничего не сказано об управлении этой собственностью, равно как и в ст. 68 ничего не говорится об управлении муниципальными водными объектами. И это можно считать недостатком этих статей. Частные собственники самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются своим обособленным, замкнутым водным объектом, а следовательно, они управляют своей собственностью. Пользователи, арендаторы осуществляют самоуправление, самоконтроль в области использования и охраны водных участков. В ВК (законах) РФ и других стран СНГ содержатся самостоятельные разделы (главы) о государственном управлении в области использования и охраны вод. Здесь имеются в виду не столько функции государства, связанные с собственностью и собственником, сколько функции государства как политического суверена, осуществляющего государственное управление и руководство обществом в целом. Следующей важной формой права на воды (водные объекты) является право пользования. Оно полно и обстоятельно урегулировано во всех ВК (законах) стран СНГ. В отличие от пользователя, который вправе только владеть и пользоваться водными объектами (участками), собственник может распоряжаться своей собственностью. Не допускается отчуждение водных объектов, а их оборотоспособность допускается без отчуждения. В водных кодексах РФ (ст. 22, 41, 54), Белоруссии (ст. 28 - 29) и Украины (ст. 51) предусмотрено право аренды водных объектов (участков), которое рассматривается как разновидность права временного пользования, т. е. как право пользования на условиях договора аренды. Если в ВК Украины сказано, что это право осуществляется в соответствии с требованиями кодекса, то в ВК РФ и Белоруссии предусмотрено принятие специального закона. Сроки, установленные на право пользования, распространяются и на договоры аренды водных объектов (участков). Они могут быть краткосрочными - до 3 лет и долгосрочными - до 25 лет (в Белоруссии - до 30 лет).
Формы и виды водопользования
Во всех ВК (законах) стран СНГ самым насыщенным является раздел (глава) о водопользовании, поскольку после права собственности это центральный институт водного законодательства (права) <*>. -------------------------------- <*> Данное обстоятельство можно проиллюстрировать. В ВК Армении - это раздел II (гл. 5 - 20, т. е. 16 глав, ст. 15 - 76, т. е. 61 ст.); в ВК Белоруссии - раздел IV (гл. 6 - 16, ст. 19 - 68, т. е. 11 глав, 49 ст.); в ВК Казахстана - раздел II (гл. IV - XIX, т. е. 14 глав, ст. 24 - 96, т. е. 72 ст.); в ВК Молдавии - раздел II (гл. VI - XXII, т. е. 16 глав, ст. 15 - 85, т. е. 71 ст.); в ВК Украины - раздел III (гл. 9 - 17, т. е. 8 глав, ст. 42 - 83, т. е. 41 ст.); в Законе Узбекистана - гл. VI - XXIII, т. е. 17 глав, ст. 18 - 96, т. е. 78 ст.); в ВК РФ - разделы IV и VI (ст. 85 - 93 и 133 - 146, т. е. 22 ст.).
Формы и виды водопользования устанавливаются в зависимости от их основного целевого назначения. В связи с этим различают следующие формы водопользования: первичное, вторичное, общее, обособленное, индивидуальное, совместное, особое и специальное. Детально раскрываются порядок водопользования и условия его предоставления, водопользователи, их права и обязанности, содержание, цели и задачи и т. д. Особенно подробно определяются виды водопользования. По ВК РФ их 13 видов, к ним отнесены следующие: для питьевого и хозяйственно - бытового водоснабжения; использование водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы; для промышленности и энергетики; для сельского и лесного хозяйства; для гидроэнергетики; для рыбного хозяйства; для охотничьего хозяйства; для транспорта и лесосплава; для рекреации; для сброса сточных и дренажных вод; для добычи полезных ископаемых; для строительства и иных работ; для обеспечения пожарной безопасности. В ВК Белоруссии перечень видов водопользования сгруппирован в 16 статьях и выглядит иначе - иногда в одну статью входит несколько по существу самостоятельных видов, как сходных с ВК РФ, так и не совпадающих с ним. Здесь указаны следующие виды водопользования: для питьевых целей; для лечебных, курортных, оздоровительных, спортивных, рекреационных и противопожарных целей (т. е. объединено сразу шесть видов); для орошения; для водного и воздушного транспорта; для отведения сточных, дренажных и карьерных вод; эксплуатация озер; использование прудов и водных объектов, используемых в качестве водохранилищ; эксплуатация водохозяйственных систем; водопользование на особо охраняемых объектах. В ВК Украины - сходный с ВК РФ и Белоруссии перечень видов водопользования, но конкретизированы использование подземных вод питьевого качества; для сброса шахтных и рудничных вод; пользование реками (они разделены на три класса: большие - площадью водосбора свыше 50 кв. км, средние - от 2 до 50 кв. км и малые - до 2 кв. км); пользование приграничными водными объектами и др. В ВК Казахстана с учетом местных природных и национальных особенностей закреплены такие виды водопользования, как: для обводнения пастбищ; для нужд личного, подсобного хозяйства, садоводства и огородничества; использование подземных вод для производственных нужд; пользование водными объектами на маломерных судах и др. В ВК Молдавии, Армении, Законе о воде и водопользовании Узбекистана содержатся многие из вышеназванных видов и каких-то особых видов водопользования не выделяется. Во всех ВК (законах) стран СНГ в разделах о водопользовании урегулированы отношения, связанные с этой сферой. К ним относятся четкое установление и наименование всех водопользователей и их прав и обязанностей применительно к каждому виду водопользования; определение условий и порядка осуществления водопользования; основания ограничения, приостановления и прекращения водопользования. Существенных различий в решении этих вопросов не наблюдается. В этих же разделах определены меры охраны и защиты прав водопользователей. Среди них: создание необходимых условий для их осуществления; недопустимость вмешательства в самостоятельность водопользования, кроме прямо установленных случаев; недопущение необоснованных ограничений; административная и судебная защита прав и др. Все это создает необходимые условия и предпосылки для наиболее рационального водопользования и его стабильности. Непосредственно в главах и разделах о водопользовании (Закон Узбекистана, ВК Молдавии) либо в специальных главах (разделах), посвященных экономическому механизму водопользования (ВК Казахстана, Украины, Белоруссии, РФ), урегулирована плата за водопользование (платность). Во всех ВК (законах) содержатся разделы (главы) об охране вод и предупреждении их вредного воздействия. Эти отношения урегулированы самым подробным образом. К мерам (мероприятиям) по охране вод отнесены предупреждение, недопущение и ликвидация засорения, загрязнения и заражения вод вредными отходами и веществами, особенно опасными радиоактивными, химическими, биологическими и другими веществами и отходами. Делается также упор на установление предельно допустимых выбросов, сбросов вредных веществ (ПДВ), предельно допустимого содержания вредных веществ (ПДС), предельно допустимых концентраций вредных веществ (ПДК) и других экологических требований при использовании и охране вод. Предусмотрены меры экономического стимулирования охраны вод (плата, льготы, компенсации), установление округов и зон санитарной охраны, режима их содержания и функционирования. Важное место отведено мерам охраны вод от истощения, исчерпания; предупреждения уменьшения водности; охраны малых рек, ручьев, прудов; охраны заливов, заповедных вод, лиманов и др. К мерам по предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод отнесены, как правило, создание берегозащитных дамб, плотин и других сооружений. Здесь же дан перечень этих мер. Для реализации этих мер предусматривается создание специальных комиссий (паводковых, защитных и др.) и определяются их обязанности, права, функции, порядок деятельности. Меры охраны вод и предупреждения их вредного воздействия устанавливаются применительно к каждому виду водного объекта, водопользования, охраны, вредного воздействия.
Государственное управление и контроль в области использования и охраны вод
Функции контроля и управления и их составляющие в совокупности представляют собой организационно - правовой механизм использования и охраны вод. Действие этого механизма предусмотрено во всех рассматриваемых ВК (законах) стран СНГ и закреплено в соответствующих разделах, главах, статьях. Однако в одних кодексах управлению и контролю посвящен один раздел или глава (ВК РФ, Молдавии, Украины, Закон Узбекистана), в других - разные разделы (ВК Армении - I и IV; Белоруссии - II, III и VI; Казахстана - I и IV). Конечно, целесообразнее было бы указанные функции определять компактно. И хотя это не имеет принципиального значения, но все же при разрозненном закреплении функций несколько затруднено применение кодекса и пользование им. Во всех ВК (законах) стран СНГ определены цели, задачи, содержание государственного управления и контроля. Иногда под содержанием понимаются сферы управления и контроля (ВК Белоруссии, РФ), куда включен также экономический механизм (экономическое регулирование). Функции государственного управления и контроля сформулированы в соответствующих разделах (главах) применительно только к использованию и охране вод. При этом, во-первых, имеются в виду все воды независимо от форм собственности, во-вторых, не говорится об управлении собственностью на водные объекты, поскольку этот вопрос урегулирован в разделе о праве собственности на воды, и, в-третьих, государственный контроль рассматривается в качестве вида (функции, части) государственного управления в области использования и охраны вод. Такой подход свидетельствует о единстве в данных вопросах всех ВК (законов) стран СНГ. В отличие от ВК РФ соответствующие нормы о государственном управлении и контроле в области использования и охраны вод в других ВК сформулированы достаточно кратко, но все отношения в данной сфере (содержание, принципы, система органов, формы и методы и др.) по существу урегулированы. В ВК РФ названным отношениям посвящен раздел III, состоящий из трех глав, 20 статей, где они урегулированы наиболее полно и всесторонне. Здесь определены принципы государственного управления и его основы, куда включены полномочия РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также выделена система органов местного самоуправления и установлена сфера государственного управления. В качестве принципов государственного управления, позволяющих обеспечивать его на должной законодательно - практической и правовой основе, определены устойчивое сбалансированное развитие экономики и улучшение состояния окружающей природной среды; сочетание бассейнового и административно - территориального управления; разграничение функций управления и хозяйственного использования водных объектов. Те же принципы сформулированы и в ст. 6 ВК Казахстана. Во всех ВК (законах) определена система органов управления и контроля в области использования и охраны вод. В ряде случаев даны их официальные (по конституциям) наименования: Совет Министров (ВК Белоруссии), Кабинет Министров (Закон Узбекистана, ВК Украины), названия соответствующих министерств и комитетов - по охране и использованию вод, геологии, недр и минеральных ресурсов, здравоохранения и др. В других ВК (РФ, Молдавии, Армении, Казахстана) просто указывается - правительство, местные органы, специально уполномоченные органы в области использования и охраны вод и т. д. Последнее представляется более целесообразным, поскольку наименования указанных органов могут меняться и тогда в кодексы каждый раз необходимо будет вносить изменения и дополнения. Наиболее полно во всех ВК (законах) урегулирована сфера государственного управления. Это водохозяйственные балансы; схемы комплексного использования и охраны вод; государственный мониторинг водных объектов; государственный кадастр водных объектов; государственный учет вод; государственная экспертиза документации на строительство и реконструкцию сооружений, влияющих на состояние вод; нормирование; лицензирование. При этом раскрыты виды и формы контроля (государственного, ведомственного, производственного, общественного). Кроме того, в ст. 77 ВК РФ приведены названия государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, в ВК Белоруссии определены нормирование качества вод (ст. 14), технологическое нормирование водопользования (ст. 15), размещение объектов и производство работ на водах (ст. 16). Как было отмечено, в сферу управления в области использования и охраны вод включен экономический механизм, который в ряде ВК назван экономическим регулированием. Как правило, сюда входят платность (плата) за водопользование, водный налог, сбор за лицензии, льготы, экономическое стимулирование.
Разрешение споров и ответственность за нарушение водного законодательства
Юридический механизм обеспечения соблюдения водного законодательства всеми участниками водных отношений, разрешения споров и ответственности за нарушение водного законодательства закреплен во всех ВК (законах) стран СНГ. При этом определен порядок разрешения споров, названы органы, разрешающие споры, предусмотрено обжалование решений по спорам. Причем в регулировании этого механизма наблюдаются существенные различия. В ряде ВК (законов) указаны лишь органы исполнительной власти, разрешающие споры, обжалование решений которых возможно в вышестоящий орган (ВК Армении - ст. 70 - 75, Молдавии - ст. 80 - 84). При этом суды даже не упомянуты. Это означает только административный порядок разрешения споров. Гораздо демократичнее тот порядок, когда административное решение может быть обжаловано в суд, арбитражный суд. Например, в ВК РФ в качестве органов, разрешающих споры, названы суды, арбитражные и третейские суды (ст. 129). Причем прямо сказано, что административный порядок разрешения споров применяется в случаях, предусмотренных федеральным законом, а следовательно, взят курс на сокращение и ограничение административного порядка. В ВК (законах) других стран СНГ в числе органов, разрешающих споры, указаны и административные, и судебные. Виды, случаи, характер споров, как правило, не предусмотрены, поскольку их определение затруднено. И все же в ряде ВК такая попытка предпринята: споры при предоставлении, использовании, изучении, охране водных объектов (ВК Казахстана - ст. 116 - 117); при возбуждении, разрешении вопроса о предоставлении водного объекта (закон Узбекистана - ст. 86 - 90). Кроме того, виды и случаи водных споров можно вывести из соответствующих статей ВК (законов), когда при их применении нарушаются права и интересы сторон. И во всех ВК (законах) указано, что имущественные споры о возмещении ущерба, причиненного водным объектам, разрешаются судом, арбитражным судом. Отношения ответственности за водные правонарушения также урегулированы по-разному. Во всех ВК (законах) указаны такие нарушения, как противозаконные сделки с водными объектами; самовольный захват водных объектов (участков). В качестве мер ответственности предусмотрены, например, признание противозаконных сделок недействительными; возврат самовольно захваченных водных объектов (участков). Помимо этого предусмотрено привлечение виновных к уголовной или административной ответственности; возмещение имущественного вреда, ущерба. В ВК Армении и РФ отсутствуют перечни правонарушений, за которые можно привлечь к уголовной или административной ответственности, что не имеет принципиального значения. В них делаются отсылки к уголовному законодательству, в котором должны быть предусмотрены такие правонарушения и определены административные штрафы, меры уголовного наказания. В других ВК (законах) такие перечни все же даны (ВК Украины - 14 составов, ст. 23; Закон Узбекистана - 21 состав, ст. 115; ВК Казахстана - 15 составов, ст. 120; ВК Молдавии - 10 составов, ст. 107). Так, в ВК Украины это следующие правонарушения, в перечень которых постоянно вносятся коррективы: нарушение прав собственников; самовольное водопользование; забор воды с нарушением лицензии; загрязнение и засорение вод; использование вод для захоронения отходов ядерного, химического, бактериологического и других видов оружия массового поражения; загрязнение водных объектов неочищенными и необезвреженными сточными водами; несвоевременное внесение платы за воды; ввод в эксплуатацию водохозяйственных объектов без сооружений и устройств по очистке вод; самовольное бурение скважин и забор подземных вод; самовольное проведение гидротехнических работ; нарушение водоохранного режима; искажение данных учета, отчетности, кадастра; невыполнение предписаний государственных органов управления и контроля; нарушение правил эксплуатации водохозяйственных сооружений; непроведение гидротехнических, лесомелиоративных, санитарных и других мероприятий по охране вод. В ВК Казахстана помимо некоторых из перечисленных нарушений сформулированы и другие: разрушение русел рек при строительстве и эксплуатации сооружений; представление неверных сведений о повреждении водохозяйственных объектов; незаконное создание систем сброса загрязненных вод в канализацию или слив их в запрещенные места; использование земель водного фонда не по назначению; несообщение (утаивание) сведений об аварийных ситуациях на водных объектах; непредоставление (утаивание) проектной документации, заключений экспертных комиссий по ним и т. д. Кроме перечисленных, можно отметить и такие специфические нарушения, как превышение лимитов водопользования; бесхозяйственное использование вод; самовольное строительство перемычек, запруд; самовольное подключение к канализации и водопроводу; уничтожение, повреждение скважин; нарушение водоохранных зон и др. И все же даже при отсутствии в ВК таких перечней правонарушений их можно выводить из конкретных статей кодекса. Например, в ВК РФ это установление не предусмотренного кодексом общего пользования на водном объекте (ст. 20); использование водного объекта без лицензии (ст. 22, 27); неустановленная оборотоспособность водного объекта (ст. 22); невозможность нахождения водного объекта в собственности нескольких лиц (ст. 33); нарушение антимонопольного законодательства (ст. 93) и др. Следует отметить, что закрепление в ВК перечней административных правонарушений и уголовных преступлений не обязательно. Это объясняется тем, что каждая норма должна быть установлена в своей отрасли. То есть меры административного воздействия (штрафы) надлежит предусматривать только в административных кодексах (кодексах об административной ответственности), а преступления и меры уголовного наказания - только в уголовных. Поэтому в водных кодексах (законах) только указываются административные проступки, но они напрямую не применяются, в них делаются отсылки к соответствующему законодательству. Наиболее целесообразный и научно обоснованный подход таков: нормы об административной ответственности должны кодифицироваться в административных кодексах и дублировать их в водных кодексах (законах) не следует. К тому же при этом могут быть допущены несоответствия, разночтения, конкуренция норм, что приводит к затруднениям в правоприменительной практике. Итак, в целом водные кодексы (законы) стран СНГ представляют собой квалифицированно разработанные правовые акты. Высказанные замечания и предложения ни в коей мере не направлены на принижение их роли и значения в регулировании водных отношений. Наоборот, они могут быть использованы для дальнейшего совершенствования водного законодательства. В интересах дальнейшего совершенствования законодательства (в том числе водного) странам СНГ целесообразно проводить консультации, конференции и встречи, обмен проектами правовых актов и принятыми законами. Решение об этом Межпарламентская ассамблея стран СНГ приняла еще несколько лет назад - в начале своей деятельности. Такая совместная работа, как показывает практика, ныне плодотворно проводится и безусловно будет проводиться дальше на пользу законотворческой деятельности всех стран СНГ.
Название документа