Новое в российском законодательстве о недрах
(Жариков Ю.) ("Законодательство и экономика", N 7, 2000) Текст документаНОВОЕ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О НЕДРАХ
Ю. ЖАРИКОВ
Ю. Жариков, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор.
Законодательство Российской Федерации о недрах находится в состоянии развития и совершенствования, что вызвано необходимостью адаптации этой отрасли законодательства с новыми условиями экономической жизни страны. С 1992 г., когда был принят первый Закон РФ "О недрах", его редакция не раз изменялась (1995, 1999, 2000 г.). Законодатели ставили цель более подробно и четко решить вопросы: определения содержания права государственной собственности на недра; регулирования отношений в области недропользования между центром - федеральными органами власти и регионами - 89 субъектами Российской Федерации; определения содержания права недропользования, прав и обязанностей различных недропользователей, в том числе на условиях раздела продукции; упорядочения государственной системы лицензирования; оснований и процедуры предоставления (выдачи) лицензии, ее государственной регистрации и переоформления, когда в этом возникает необходимость; проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками недр. Получили позитивное решение и другие вопросы, в результате чего укрепились гарантии прав недропользователей, усилились стимулы их активности в условиях экономической привлекательности инвестирования в горные разработки как российских, так и иностранных предпринимателей.
Право собственности на недра
Принимая первый Закон о недрах 1992 г., в начале реформирования экономики России, законодатели руководствовались широко обсуждаемой тогда в науке концепцией разгосударствления советского права собственности на имущество, сосредоточенное в руках бывшего тоталитарного государства. Встал вопрос о приватизации государственного имущества, а также о разнообразии форм собственности на природные ресурсы, сочетании государственной, частной и муниципальной собственности. Провозглашалось равенство всех форм собственности. Если в отношении земли и вод проблема частной и муниципальной собственности, хотя и с ограничениями, решена, то в отношении недр земли Закон 1992 г. занял принципиально иную позицию. Он не предусмотрел специальной статьи о формах права собственности на недра, как это сделано в законах о других природных ресурсах (Земельном кодексе РСФСР - ст. ст. 3, 6, 7; Водном кодексе РФ - ст. 36 - 40). Вместе с тем в ст. 2 Закона о недрах 1992 г. было провозглашено создание государственного фонда недр, который определялся как "используемые участки и неиспользуемые части недр в пределах государственных границ Российской Федерации". Но в границах Федерации имеется 89 ее субъектов, т. е. государств - членов Российской Федерации. Возникал вопрос, в чьей же собственности находится названный государственный фонд недр, кому он принадлежит: Российской Федерации или субъектам Федерации - в соответствии с границами их территорий. Если недра принадлежат субъектам РФ, то Федерация должна утратить право собственности на недра, что не следует из смысла Закона. Требовалось более ясное определение права государственной собственности на недра. Поэтому Закон о недрах в редакции 1995 г. был дополнен ст. 1-2 "Собственность на недра". В ней было провозглашено: "Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, признаются государственной собственностью". В новой редакции Закона 2000 г. границы расположения недр, находящихся в государственной собственности, расширены указанием на внутренние морские воды, территориальное море и континентальный шельф, являющиеся исключительно объектами федеральной собственности (ст. ст. 2, 10.1). Но если о названных морских водах и континентальном шельфе в ст. 36 Водного кодекса РФ и ст. 5 Закона РФ о континентальном шельфе Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ прямо сказано, что эти территории с их недрами принадлежат на праве собственности Российской Федерации, то в отношении недр других государственных территорий такой вывод можно сделать лишь путем толкования ряда статей Закона РФ о недрах в новой редакции и их сравнительного анализа. Если бы субъекты РФ обладали правом собственности на недра, то Федерация вынуждена была бы покупать участки недр у того субъекта, где этот участок недр расположен. Но ст. 1.2 запрещает любую продажу недр, при которой всегда, как известно, происходит смена собственников. Поскольку недра как объект природы и хозяйственной деятельности не могут переходить от одного собственника к другому, логично предположить, что их собственником выступает не безымянное "государство". Им является государство, которое названо в ст. 1.2 в единственном числе, и таким государством может быть только Российская Федерация, хотя все участки недр располагаются на территории субъектов Федерации. Именно в связи с этим в ст. 4 (п. 7) особо отмечается, что недра составляют "единый государственный фонд" - неделимый по частям объект собственности. Из этого, однако, не следует, что субъекты - бесправные участники отношений недропользования. В той же ст. 1.2 указывается, что "вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении (ПОДЧЕРКИВАЕМ, НО НЕ СОБСТВЕННОСТИ. - Ю. Ж.) Российской Федерации и субъектов Российской Федерации". Таким образом, отношения в области регулирования недропользования между Российской Федерацией и ее субъектами Закон решает в плане не разграничения права собственности, а определения компетенции органов власти Федерации и субъектов РФ по государственному управлению при решении вопросов владения, пользования и распоряжения недрами. Такой вывод следует из понимания того, что нельзя смешивать права собственности на то или иное имущество с правом государственной власти в области управления экономикой, в том числе и в области недропользования. Власть государства выше "власти" собственника. Решая общегосударственные вопросы и выражая "интересы народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации" (ст. 2 Закона), Российская Федерация, будучи собственником единого фонда недр и являясь одновременно федеральной властью, частично ограничивает, как это видно из содержания ст. ст. 1.2, 2, 2.1, 3, 4 Закона, свое исключительное право собственности на недра, привлекая субъекты РФ к совместному решению вопросов владения, пользования и распоряжения недрами. При этом компетенция органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования детально определена в ст. 3 и 4 Закона. В частности, ст. 4 наделяет органы власти субъектов РФ широкими полномочиями. Отмечая активное участие субъектов РФ в области регулирования отношений недропользования, а также то, что ст. 4 Закона о недрах, кроме вышесказанного, обязывает органы власти РФ совместно с органами власти субъектов РФ распоряжаться "единым государственным фондом недр" на территориях соответствующего субъекта РФ, некоторые авторы приходят к выводу о праве "совместной собственности" Российской Федерации и ее субъектов на недра <*>. С таким выводом нельзя согласиться. Российскому законодательству неизвестен институт совместной собственности двух и более государств. Совместная собственность на то или иное имущество допускается ГК РФ (ст. 253 - 255), нормы которого предназначены для регулирования не межгосударственных отношений, а имущественных отношений граждан и их объединений - юридических лиц. Эти нормы неприменимы к отношениям недропользования Российской Федерации и их субъектов. -------------------------------- <*> См.: Комментарий Федерального закона "О недрах" (постатейно) // Законодательство и экономика. 1999. N 4 (182). С. 25 - 26.
Совместное распоряжение недрами Российской Федерации и ее субъектов, совместные решения о выделении участков недр федерального значения, совместные решения по результатам конкурсов и аукционов и многие другие совместные решения (ст. ст. 2.1, 3, 4, 10.1 и др.) не свидетельствуют о проявлениях совместной собственности Российской Федерации и ее субъектов на недра. Это нечто принципиально иное. Поскольку Российское федеративное государство по вопросам организации природопользования, в том числе и недропользования, выступает в двух своих качествах: 1) как суверен - орган государственной власти на территории всей Российской Федерации; 2) как собственник единого государственного фонда недр - оно (Российское государство) по Закону о недрах привлекает субъекты РФ в форме совместной деятельности для реализации этих разных по своей правовой сущности правомочий. Как орган власти Федерация наделяет субъекты РФ управленческими правомочиями (компетенцией) в сфере недропользования; как собственник недр Федерация уступает часть своих правомочий субъектам РФ в форме совместного решения вопросов владения, пользования и распоряжения недрами. В этом смысле собственность Федерации на недра можно считать "ограниченной" в рамках, но не совместной, предусмотренной нормами ГК РФ.
Право пользования недрами
Согласно ст. 9 Закона в новой ее редакции пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами. Пользователями недр на условиях соглашений о разделе продукции могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, юридические лица и создаваемые на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции. В случае если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности или заключать договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами. Пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивного сырья и захоронению радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов могут быть только юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации и имеющие разрешения (лицензии), выданные уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти, на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов. Права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр. При предоставлении права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции - с момента вступления такого соглашения в силу. Статья 10.1 устанавливает правила, состоящие в том, что выдача лицензий на пользование участками недр (по результатам конкурса и аукциона) осуществляется теми государственными органами, которые выносят решение о праве пользования данным участком недр.
Государственная система лицензирования
Задачей государственной системы лицензирования является обеспечение: - практической реализации государственных программ развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы, защиты интересов национальной безопасности Российской Федерации; - социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан Российской Федерации; - равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензий; - развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами; - необходимых гарантий владельцам лицензий (в том числе иностранным) и защиты их права пользования недрами (ст. 15). Выдача лицензий производится через государственную систему лицензирования, организационное обеспечение которой возлагается на Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные подразделения. Министерство и его территориальные подразделения ведут учет имеющихся и вновь выявляемых объектов лицензирования, подготавливают предложения о порядке, сроках и условиях их вовлечения в освоение (или зачисления их в государственный резерв). Предложения о порядке, сроках и условиях вовлечения в освоение имеющихся и вновь выявленных объектов лицензирования согласовываются с Министерством промышленности и торговли РФ, Министерством энергетики РФ, Министерством финансов РФ, Министерством здравоохранения РФ, Федеральным горным и промышленным надзором России и другими государственными органами, которые принимают участие в процессе лицензирования в соответствии со своей компетенцией, установленной положениями об этих органах. По результатам согласований перечень объектов, предлагаемых для предоставления в пользование, и условия их предоставления определяются совместно органом представительной власти субъекта РФ и Министерством природных ресурсов РФ или его территориальным подразделением. Практическим результатом названных организационно-правовых мероприятий органов государственного управления в области недропользования является выдача в установленном законом порядке лицензии на право пользования конкретным участком недр. Согласно ст. 11 Закона (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ) лицензия - документ, удостоверяющий право его владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в нем целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр не может быть, как сказано в ст. 11, заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. Сложный характер отношений недропользователя и органа, выдающего лицензию, предопределяет содержание этого документа и приложений к нему. Лицензия должна включать: - данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии; - данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; - указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование; - указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами; - сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу); - условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями; - согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье (в ред. ФЗ от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ); - соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами; - условия выполнения установленных законодательством стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ; - порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель. Лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими закону (в ред. ФЗ от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ). В случае значительного изменения объема потребления произведенной продукции по обстоятельствам, не зависящим от пользователя недр, сроки ввода в эксплуатацию объектов, определенные лицензионным соглашением, могут быть пересмотрены органами, выдавшими лицензию на пользование участками недр, на основании обращения пользователя недр (в ред. ФЗ от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ). Признание участков недр недвижимым имуществом (ст. 130 ГК РФ) вызвало в юридической литературе оживленную дискуссию о возможности более широкого применения наряду с лицензионным договорного порядка оформления права недропользования <*>. Однако новое законодательство о недрах и практика его применения показывают, что сфера применения норм ГК РФ к регулированию отношений недропользования не стала шире за все время, прошедшее с момента принятия первого Закона о недрах 1992 г. Необходимо иметь в виду, что недра изъяты из имущественного (гражданского) оборота, а признание их недвижимым имуществом означало лишь отказ от бесплатного недропользования и внеэкономического регулирования горных отношений, что было характерно в условиях командно-административной системы советской эпохи. Заключение договора недропользователя и государственного органа, выдавшего лицензию на право пользования участком недр, не является, как следует из смысла ст. 11 Закона о недрах, обязательным (за исключением соглашений о разделе продукции, которые заключаются на основании специального федерального закона). -------------------------------- <*> Жариков Ю. Г., Масевич М. Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование. М.: Изд-во "БЕК". 1997. С. 101 - 120; Теплов О. М. Совершенствование лицензирования пользования недрами в связи с принятием нового Гражданского кодекса и Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О недрах" // Дело и право. 1995. N 5. С. 9 - 16.
Договор имеет вспомогательный (к лицензии) характер и служит юридической формой конкретизации условий недропользования, содержащихся в соответствующей лицензии. Следовательно, основной правовой формой регулирования отношений недропользования служит не договор, а административно-правовой акт - решения компетентных государственных органов, в особенности решения о выдаче лицензий. Некоторые субъекты РФ в своих законах о недрах называют в качестве основания пользования недрами не только лицензию, но и договор. Так, ст. 14 Закона Республики Коми от 12 февраля 1992 г. (в ред. 2000 г.) в п. 2 ст. 14 содержит следующее определение содержания договора. В нем должны быть указаны: стоимость работ; определение права собственности на полезные ископаемые в процессе их добычи в пределах горных отводов; возможность заключения пользователем недр договоров с переуступкой части своих прав; минимальный объем годовых работ по этапам освоения объекта; предельный срок до начала коммерческой разработки; вопросы комплексности использования недр и полноты извлечения компонентов; предельные годовые объемы добычи; порядок распределения прибыли; порядок экологической экспертизы проектов. Большинство из этих вопросов - предмет лицензии, а не договора. Аналогичным образом допускает возможность регулирования отношений недропользования с помощью договоров Закон о недрах от 7 июля 1995 г. N 3 11-РЗ Кабардино-Балкарской республики (ст. 17). При применении законодательства о недрах как на федеральном уровне, так и субъектами РФ часто игнорируется принципиальное положение общего федерального законодательства о природных ресурсах, состоящее в том, что нормы гражданского законодательства применяются к регулированию отношений природопользования, в том числе и недропользования, с учетом специального, т. е. соответствующего природоресурсового законодательства. Если существует норма законодательства о недрах, регулирующая те или иные отношения недропользования, то нормы гражданского законодательства не могут здесь применяться. Например, нормы ГК РФ общего характера о договорах, сделках, конкурсах, аукционах могут применяться к регулированию отношений недропользования, но лишь в том случае, если эти отношения не урегулированы нормами законодательства о недрах. Поэтому взаимосвязь норм ГК РФ и законодательства о недрах следует понимать как соотношение общего и частного. Так, не могут применяться к лицензированию нормы ГК РФ, поскольку порядок лицензирования определен законодательством о недрах. Переход права пользования участками недр и переоформление лицензий на пользование участками недр происходит также не с помощью договоров, как это бывает в обычном имущественном гражданском обороте, а на основании решений компетентных органов государства. В ст. 17.1 в связи с этим особо подчеркивается, что, во-первых, процедура переоформления лицензий определяется не по усмотрению сторон, а устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр; даже органы власти субъектов РФ таким правом не наделены. Во-вторых, ст. 17.1 запрещает передавать право пользования недрами третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленном гражданским законодательством. Названная статья Закона о недрах (в ред. ФЗ от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ) предусматривает следующие случаи перехода права недропользования от одного субъекта предпринимательской деятельности к другому: 1) реорганизация юридического лица - пользователя недр путем его преобразования, изменение его организационно-правовой формы; 2) реорганизация юридического лица - пользователя недр путем присоединения к нему другого юридического лица или слияния его с другим юридическим лицом в соответствии с законодательством Российской Федерации; 3) реорганизация юридического лица - пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации, если вновь созданное юридическое лицо намерено продолжать деятельность в соответствии с лицензией на пользование участками недр, предоставленной прежнему пользователю недр; 4) юридическое лицо - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицензией на пользование участком недр, при условии, если новое юридическое лицо образовано в соответствии с законодательством РФ и ему передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах лицензионного участка. Кроме того, у него должны быть необходимые разрешения (лицензии) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием. При этом доля прежнего юридического лица - пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица на момент перехода права пользования участком недр должна составлять не менее половины уставного капитала нового юридического лица; 5) приобретение субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", имущества (имущественного комплекса) предприятия - банкрота (пользователя недр) при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством РФ, отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством о недрах. При переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению. В этом случае условия пользования, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат. Если требуется изменение условий, то необходимо обязательное получение новой лицензии в обычном порядке. Такая процедура перехода прав недропользования сложилась не сразу. При принятии первого Закона РФ о недрах 1992 г. названный правопорядок не был предусмотрен, хотя практика в нем очень нуждалась. Лишь в марте 1995 г. законодатель ввел понятие "переоформления лицензий на пользование участками недр" в новой ст. 17-1 Закона о недрах, которая предусматривала три случая такого переоформления. Закон в нынешней редакции лишь несущественно отредактировал эти случаи и в связи с развитием рыночных отношений добавил к ним два дополнительных. Примечательна ситуация, сложившаяся вокруг четвертого по счету случая переоформления лицензии. Напомним, что он касается возможности перехода права недропользования от юридического лица - пользователя недрами к другому юридическому лицу, учредителем которого является недропользователь, при условии, что новому юридическому лицу передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии, и доля прежнего пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица составляет не менее половины. Аналогичное положение уже встречалось в российском законодательстве о недрах, а именно в п. 17 Инструкции о порядке переоформления лицензий на право пользования недрами, утвержденной приказом Роскомнедр 18 мая 1995 г. N 65. Однако действующий на тот момент Федеральный закон о недрах в редакции от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ оснований для передачи (переоформления) лицензии, которые устанавливались в п. 17 Инструкции, не предусматривал. Инструкция, являясь подзаконным актом, не могла подменять закон, и, естественно, никогда нельзя было считать п. 17 Инструкции действующим правом. По этой причине указанный пункт Инструкции был отменен приказом Министерства природных ресурсов РФ от 22 апреля 1999 г. N 89 (Роскомнедр после реорганизации органов управления Российской Федерации упразднен, а его функции переданы МПР РФ). Однако дальнейшее развитие рыночных отношений сделало насущной необходимостью нормативное урегулирование этого вопроса на уровне федерального закона. Закон о недрах в редакции 2000 г. поставил последнюю точку в данном вопросе.
Название документа