Вопросы систематизации земельного законодательства
(Галиновская Е. А.) ("Журнал российского права", N 7, 2000) Текст документаВОПРОСЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Е. А. ГАЛИНОВСКАЯ
Галиновская Елена Анатольевна - ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Основы развития современного земельного законодательства в Российской Федерации составляют Конституция РФ, конституции и уставы субъектов Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Формирование земельного законодательства субъектов РФ опирается, прежде всего, на положения статей 71 - 73 Конституции РФ, определяющих предметы ведения Федерации и субъектов. Наиболее значимой в данном случае является норма ст. 72 Конституции, в соответствии с которой земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Утверждение данного принципа предполагает специфические условия развития земельного законодательства. Возникают особые требования к систематизации земельного законодательства, а также к его достаточности для регулирования развивающихся земельных отношений. Система земельного законодательства должна состоять из двух "подсистем": нормативных актов РФ и нормативных актов ее субъектов. Приходится признать, что реализация принципа совместного ведения сталкивается с существенными трудностями. Указание на совместное ведение, не подкрепленное определением основных полномочий, порождает противоречия между центром и регионами в регулировании земельных отношений и в управлении земельным фондом. Но главная проблема заключается в том, что это наносит ущерб единообразию проведения земельной реформы в стране. Поскольку каждый субъект РФ самостоятельно определяет свою законодательную политику, согласованность в формировании земельно - правовой базы относительна. Федеральному центру не всегда удается проследить за развитием процесса. Планомерное и систематизированное развитие земельного законодательства является основой стабильности регулируемых отношений. Но, как известно, основное звено федеральной системы земельного законодательства - Кодекс - действует в "ущербном" состоянии, а ключевые нормы земельного права содержатся во множестве федеральных нормативных актов различной юридической силы. О недостаточности и несогласованности федерального земельного законодательства специалистами было высказано множество критических замечаний. В основном - это нарекания в отношении длительного непринятия нового Земельного кодекса РФ, а также плохого качества проекта ЗК, составленного уже несколько лет назад. Отражением положения на федеральном уровне является и правовая ситуация в большинстве регионов. Системный подход к формированию нормативной базы регулирования земельных отношений, о котором идет речь, - не самоцель. Земельное право как отрасль состоит из определенного числа институтов, которые регламентируют сложившуюся сферу земельных отношений. И отсутствие или ущербность того или иного института означает, что соответствующие отношения по поводу земельных участков не урегулированы. Но фрагментарность и пробелы действующих нормативных земельных актов приобрели, к сожалению, повсеместный характер. При таком положении вещей трудно говорить о стабильности земельного правового режима в регионах. Об этом свидетельствуют проблемы, с которыми сталкиваются собственники и пользователи земельных участков при реализации и защите своих прав, многочисленные земельные споры, годами рассматриваемые в судах, ежедневные трудности, которые испытывают государственные органы при оформлении документов на земельные участки. Видимость "затишья" достигается неимоверными усилиями всех законопослушных участников земельных отношений, которые ввиду несовершенства законодательства оказались в роли крайних... Затруднена реализация и другой части принципа совместного ведения - соответствия земельного законодательства субъектов земельному законодательству Федерации. Во-первых, этому препятствуют уже упомянутые недостатки в систематизации законодательства. Во-вторых, существует ряд государственно - политических причин, мешающих адекватной реализации федеральных конституционных норм на местах. Последнее не является темой данной статьи, однако заметим, что с правовой точки зрения проблемы нет. Принцип совместного ведения подкреплен нормами Конституции РФ, которые устанавливают, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации (раздел второй - "Заключительные и переходные положения"). Кроме того, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, согласно Конституции РФ, не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции, устанавливающими, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции). Следовательно, Конституцией РФ уже заложены правовые основы не только реализации принципа совместного ведения, в том числе и в земельном законодательстве, но и непротиворечия норм субъекта РФ нормам федеральным. Исследование земельного законодательства субъектов РФ приводит к выводу, что его развитие не однозначно. При недостаточности федерального законодательства многие вопросы субъекты решают самостоятельно. Некоторые субъекты РФ (как правило, те из них, для которых решение земельных проблем имеет первостепенное значение) активно формируют собственную земельно - правовую базу (особенно это проявляется в последние три - четыре года). Например, Саратовская область, Краснодарский край и другие. Само по себе это является позитивным процессом, но только если обходится без противоречий с основными принципами земельной реформы и федерального законодательства. Существует и иная практика, когда субъекты занимают пассивную позицию, не развивая собственного законодательства, и применяют только федеральные акты при регулировании отношений в регионе. В целом же законотворческий процесс в настоящее время мало связан с ожиданиями принятия нового Земельного кодекса РФ и лишен последовательности и организованности, необходимых для нормального развития земельной реформы во всей стране. Для преодоления ситуации нужно принимать комплексные меры по качественному улучшению законотворческой деятельности в РФ и ее субъектах. И здесь важным является даже не количественное наполнение, а адекватное урегулирование всех земельных отношений земельно - правовыми нормами. Данное урегулирование должно продвигаться в соответствии с основными направлениями единой государственной земельной политики, закрепленной Конституцией Российской Федерации. Тем не менее, если оценивать только факты принятия кодифицированных актов о земле - либо Земельного кодекса, либо Закона о земле соответствующего субъекта, - наличие таких документов в нормативной системе республики, области или края является обоснованным. Это важно с точки зрения построения все той же системы земельного законодательства России, в основе которой должен лежать основной федеральный закон (кодекс) о земле. Полномочия Российской Федерации по регулированию земельных отношений, закрепляемые в федеральном Земельном кодексе, определены Конституцией РФ. Однако особое внимание следует обратить на то, что в федеральном документе должны найти место положения, которые в том числе закрепляют защиту прав граждан на всей территории РФ, определяют основные принципы государственной земельной политики (в том числе земельной реформы), охраны земель и окружающей природной среды, правовое положение земель, находящихся в ведении Федерации, полномочия федеральных органов государственной власти в области управления земельным фондом. Если проанализировать тексты уже принятых и разрабатываемых в субъектах РФ законов о земле, то можно сказать, что законодательство о земле субъектов РФ, особенно принятое в последние несколько лет (и это касается прежде всего кодифицированных актов о земле), признает приоритет федерального земельного законодательства, очерченный Конституцией РФ. Причем специфической чертой нормотворчества субъектов РФ является влияние текста проекта Земельного кодекса РФ, утвержденного в свое время Государственной Думой. При этом заимствуется все - как позитивные положения, так, увы, и недостатки федерального проекта. Это обстоятельство еще раз подчеркивает ответственность законотворческой деятельности федерального центра, - даже текст еще не принятого проекта федерального закона авторитетен для регионов. Заметна еще одна тенденция: кодифицированные законы о земле субъектов в существенных моментах не расходятся друг с другом. Достигается, таким образом, не урегулированное, но возникающее по факту единообразие решения земельно - правовых проблем в регионах - путем заимствования норм из федеральных документов и документов иных субъектов. Так, например, Закон Челябинской области от 10 апреля 1998 года "О земельных отношениях", Закон Калининградской области от 17 июня 1999 года "О земле", Закон Самарской области от 16 июля 1998 года "О земле" и законы о земле других субъектов примерно сходны по структуре и подходам к регулированию основного круга земельных отношений. Тексты документов обладают всеми чертами, присущими кодифицированным нормативным актам. В них отражены практически все основные институты земельного права. Установлены основные начала земельного законодательства. Примером республиканского нормативного акта, подвергнувшегося явному влиянию федерального проекта, является разработанный в 1998 г. Закон Республики Бурятия "О земле" <*>. Опубликованный проект местами практически повторяет текст проекта Федерального закона. -------------------------------- <*> Проект Закона опубликован в газете "Бурятия" от 14 октября 1998 года.
Как уже отмечалось, и Законом Республики Бурятия, и законами о земле иных упомянутых субъектов РФ учтены положения Конституции РФ о соотношении законодательства субъекта и федерального земельного законодательства. Так, в ст. 1 Закона Калининградской области прямо указывается на то, что законы и иные нормативные правовые акты Калининградской области, регулирующие земельные отношения, не могут противоречить земельному законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному закону) Калининградской области. Аналогичная норма закреплена и Законом Саратовской области. Законодатели Республики Бурятия пошли дальше и установили, что в случае противоречия между Законом о земле Республики Бурятия и Земельным кодексом РФ, иными федеральными законами, нормативными актами, регулирующими земельные отношения, действует Земельный кодекс РФ. Примечательным в Законе Республики Бурятия является то, что в нем, в частности, записано, что земельное законодательство Республики Бурятия основывается на сочетании регулирования использования земли в качестве природного объекта и хозяйственного объекта; многообразии форм собственности, владения и пользования землей, признании равенства участников земельных отношений в защите своих прав на землю. В законах субъектов РФ обращает на себя внимание и то, что помимо основных положений в них устанавливается правовой режим земель всех остальных категорий. Кроме того, законами определяются субъекты и объекты земельных правоотношений, основные виды прав на землю. В частности, на вопрос, наиболее интересующий в последнее время общественность в регулировании земельных отношений - о праве частной собственности на землю - рассматриваемые законы отвечают положительно. Почти всеми законами субъектов РФ определено понятие земельного участка, которое во многом идентично. А законами Калининградской и Самарской областей земельный участок определен практически одинаково: земельный участок - это часть поверхности земли, имеющая фиксированную границу, площадь, местоположение, правовой режим (правовой статус), качественную оценку, стоимость, отражаемые в государственном земельном кадастре и документах государственной регистрации прав на землю. Законом Челябинской области "О земельных отношениях" земельному участку уделяется несколько больше внимания. В нем он определен как часть земной поверхности, имеющая фиксированные замкнутые границы, местоположение и правовой режим. При этом уточнено, что земельные участки отграничиваются друг от друга на местности в натуре и отображаются на картах, планах (чертежах), а также то, что земельные участки и все, что прочно с ними связано, относится к недвижимому имуществу. Кроме определения земельного участка, Закон Челябинской области подходит к решению проблемы его делимости и неделимости. Земельный участок (установлено документом) может быть делимым и неделимым. Делимым является земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых образует целое после раздела без изменения целевого назначения земельного участка и нарушения противопожарных, санитарных, экологических и градостроительных норм. Неделимым является земельный участок, раздел которого в натуре невозможен с соблюдением установленных требований. Останавливаясь подробнее на вопросах предоставления прав на землю гражданам в субъектах РФ, обратим внимание на то, что рассматриваемыми законами утверждаются как право собственности на землю, так и пожизненное наследуемое владение. Кроме того, особые статьи посвящены праву аренды, праву постоянного (бессрочного) пользования. Следует заметить, что изложение права аренды в Законе Республики Бурятия несет на себе следы некоторой непоследовательности решения в российском земельном законодательстве вопроса о правовой природе земельных арендных отношений. Согласно ГК РФ арендные отношения являются обязательственными. Поэтому земельные арендные отношения в соответствии с их природой также относятся к этому виду. Тем не менее из статьи Закона о земле Республики Бурятия понять, как решает для себя этот документ данный вопрос, практически невозможно. В целом, нельзя сказать, что нормы законов субъектов РФ о земле, устанавливающие права на землю, регулируют их достаточно подробно. Скорее они затрагивают основные моменты устанавливаемых отношений, не охватывая всего круга. Это можно сказать и о праве собственности граждан на землю, и об иных правах. Однако само содержание представленных прав не расходится с содержанием, принятым федеральным законодательством. Что касается предоставления прав на землю гражданам, то обращает на себя внимание категорическое заявление, содержащееся практически во всех кодифицированных актах субъектов РФ о том, что иностранным гражданам земля может предоставляться только в аренду. Подобное положение является тенденцией в решении данного вопроса земельным законодательством России. Оно важно и для забайкальских регионов, к которым относятся и земли Республики Бурятия. Здесь, как известно, назревает проблема коллективных переселений граждан соседних государств, которая должна найти адекватное правовое, в том числе и земельно - правовое, решение. Законами о земле субъектов РФ устанавливаются и основы правового регулирования государственных и муниципальных земель. При этом довольно неожиданно для регионального акта большое внимание в Законе Республики Бурятия уделяется землям федерального значения, тогда как в отношении земель республиканского значения документ немногословен. Заметим, что подробное изложение видов федеральных земель все-таки является делом не республиканского, а федерального земельного законодательства. Оценивая содержание всех документов, следует заметить одну общую для законотворчества регионов тенденцию. В современных действующих и разрабатываемых нормативных актах субъектов РФ, на наш взгляд, нечетко прослеживается специфика земельных отношений в регионе. Подчас земельное законодательство Европейской части России можно отличить от земельного законодательства Сибири и Дальнего Востока только по названию субъекта, его принявшего. Разумеется, правовое регулирование земельных отношений должно отличаться известным единообразием, с тем чтобы обеспечивать целостность государственной территории, экономического пространства, наконец, единство проведения земельной реформы по всей стране. Региональное земельное законодательство должно взять на себя труд отследить специфику решения земельных проблем в республике и области. Это касается и вопросов управления земельным фондом, и использования земель определенных категорий, и других земельно - правовых отношений. В то же время работа эта достаточно сложна, поскольку не должна вступать в противоречие с конституционным принципом принадлежности земельного законодательства совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Название документа