Формирование нового горного права России
(Клюкин Б. Д.) ("Журнал российского права", N 3, 2001) Текст документаФОРМИРОВАНИЕ НОВОГО ГОРНОГО ПРАВА РОССИИ
Б. Д. КЛЮКИН
Клюкин Борис Дмитриевич - доктор юридических наук, профессор. Его статью об истории горного права в России см. в N 12 нашего журнала за 2000 год.
После распада Советского Союза и изменения политической, социальной и экономической системы Российской Федерации возникла необходимость формирования горного законодательства, в корне отличного от прежнего советского законодательства о недрах. Эти изменения потребовались в связи с новыми положениями Конституции РФ и положениями гражданского законодательства - прежде всего Гражданского кодекса РФ, которые внесли существенные изменения в систему имущественных и обязательственных отношений. В Конституции РФ были зафиксированы положения о государственной, муниципальной и частной собственности на природные ресурсы, в Гражданском кодексе РФ закреплено право частной собственности на промышленные предприятия и объединения. Федеральными гражданскими законами были закреплены новые организационно - правовые формы этих предприятий, их права и обязанности в области недропользования. Формирование нового горного права в России началось с кодификационного по содержанию и рамочного по форме Федерального закона "О недрах" от 21 февраля 1992 года, сформулировавшего основные положения горного права: - закрепление государственной собственности на недра, находящиеся в ведении Федерации и ее субъектов, и права собственности недропользователя на добытые полезные ископаемые, полученную недропользователем геологическую информацию; - установление разрешительной системы (государственной системы лицензирования пользования недрами), единых оснований получения и прекращения прав на участки недр; - осуществление государственного контроля за рациональным использованием недр и безопасным ведением горных работ; - платные основания недропользования. На основе этих принципов в Законе определен правовой статус участков недр, условия и порядок предоставления и прекращения права пользования недрами, определены требования рационального недропользования, безопасного ведения горных работ, определен круг пользователей недр, регламентированы требования к поиску, разведке и добыче полезных ископаемых, иным видам недропользования. Принятый Закон содержит публично - правовые нормы, регулирующие не только лицензионные, но и договорные отношения в этой области. Рассмотренные положения Закона построены с учетом мирового опыта развития горного права: в преобладающем большинстве стран недра находятся в публичной собственности, а получаемые полезные ископаемые - в собственности недропользователя, а право земельной собственности отделено от права собственности на недра. Развитие горного права в настоящее время определяется двумя тенденциями: усилением контроля за недропользованием в интересах государства, его граждан, охраны окружающей среды, законных прав и интересов недропользователей и развитием гражданско - правовых элементов в регулировании недропользования. Вместе с тем следует отметить, что формирование российского горного права находится еще в начальной стадии. Вследствие этого законодательство о недрах развивается пока не только медленно, но и без четкой концепции, вне определения методов правового регулирования, предмета регулирования и круга регулируемых отношений. Сейчас встает вопрос о выделении законодательства о недрах из блока природоресурсного законодательства, в состав которого его постоянно включают. Основанием для выделения горного права в самостоятельную отрасль права является переход от административных к смешанным административным и гражданско - правовым методам регулирования отношений, что подчеркивается введением платности недропользования, признанием в новой редакции Закона "О недрах" договорного характера лицензионного соглашения, принятием нового ГК РФ и Указа Президента РФ от 23 декабря 1993 года и, наконец, принятием Закона РФ 1995 г. "О соглашениях о разделе продукции". В ходе осуществляемой в стране правовой реформы был выработан ряд изменений. В классификаторах отраслей законодательства, утвержденных указами Президента РФ, законодательство о недрах признается самостоятельной отраслью. При формировании самостоятельной отрасли законодательства о недрах в дальнейшем необходимо руководствоваться соображениями цельности, системности и иерархии законодательства отрасли с целью создания полноценных институтов и эффективного отграничения законодательства о недрах от других отраслей. Поэтому встает вопрос о содержании и пределах регулирования отношений в рамках отрасли законодательства о недрах. Оно не может ограничиваться только рамками недропользования, но должно включать и другие специфические для законодательства о недрах институты и разделы, регулирующие отношения в отрасли. Анализ дореволюционного законодательства России, в рамках которого действовало не законодательство о недрах, а горное законодательство, показывает, что в него включались многие институты, выходившие за рамки отношений, связанных только с разведкой и добычей полезных ископаемых и ведением горных работ. Оно включало группу норм о создании и деятельности горных предприятий, о договорах концессии и аренды горных предприятий, самостоятельные разделы о субъектах горных отношений, их правах и обязанностях, ответственности за причиненный ущерб; совокупность норм по безопасности горных работ; нормы, регулировавшие отношения с владельцами земельных участков, на которых располагались горные предприятия, и целый ряд других положений. Как видится, горное законодательство нуждается в упорядочении и более жестком структурировании, в более четком иерархическом построении законодательных и подзаконных актов, включая законы федерального и регионального уровня, подзаконные акты межотраслевого и отраслевого значения.
1. Концепция, основные принципы и положения горного права России
Вышедшая из сферы централизованного административно - командного регулирования, существовавшего в условиях социалистического режима, отрасль нуждается в выработке новых подходов и принципов регулирования, опирающихся на право государственной собственности на недра и сочетающих государственное регулирование с развитием многообразных форм собственности на горные предприятия, оборудование и иное горное имущество, добытую продукцию. Очевидно, рассматриваемые нормы должны быть ориентированы на внедрение конкурсных оснований получения разрешений на недропользование, договорных форм приобретения прав на получение участков недр, условий добычи и распоряжения добытыми полезными ископаемыми. Вместе с тем в условиях перехода к рыночным отношениям во многом была утрачена функция государственного регулирования, контроля и надзора в области использования недр горнодобывающими предприятиями и объединениями, что ведет к ущемлению интересов общества и нарушениям Конституции РФ. Государственные органы управления на всех уровнях практически устранились от контроля за рациональным использованием недр, что угрожает экономической безопасности страны, ее благосостоянию. Вне контроля органов государственного управления оказались вопросы определения полноты использования разрабатываемого месторождения, порядка выполнения и соблюдения сроков ведения горных работ, требования рациональной эксплуатации месторождений, недопущения сверхнормативных потерь полезных ископаемых и пр. Не определены условия и основания изъятия неэксплуатируемых месторождений или их частей у недропользователей, годами не ведущих их разработку <*>. -------------------------------- <*> Подробнее см.: Вяземский С. Пароль - "лицензия", отзыв - "не готов!" // Нефть и капитал. 1997. N 7.
Крайне запутанными оказались взаимоотношения по распоряжению недрами в связи с введением конституционного принципа совместного ведения статьей 72 Конституции РФ. По общему правилу разграничение государственной собственности и собственности субъектов Российской Федерации происходит на основе Федеративного договора 1992 г., а также договоров и соглашений центральных властей с субъектами РФ (сейчас признаваемых противоречащими основным конституционным положениям), федеральных законов и совместно принимаемых решений органов РФ и ее субъектов. Правовой режим природных ресурсов устанавливается прежде всего Конституцией РФ в ст. 9, 36, 71, 72, 73, а также рядом федеральных законов и других правовых актов. Так, в соответствии с Конституцией установлено: а) "земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности" (ст. 9, ч. 2), однако их правовое положение применительно к каждому виду объектов решается специальными федеральными законами; б) "в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности; д) ...природопользование; особо охраняемые природные территории; ... к)... земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды" (ст. 72). Конституция РФ оставила нерешенными многие принципиальные вопросы в области использования природных объектов Федерацией и ее субъектами. К кругу этих проблем относятся установление четкого правового положения отдельных природных ресурсов, порядок и принципы разграничения собственности на природные ресурсы между Федерацией, ее субъектами и муниципальными органами, порядок совместного управления природными ресурсами, порядок разрешения спорных вопросов и многое другое, что относится к созданию эффективного природоресурсного законодательства. В настоящее время регулирование использования природных объектов формируется в русле гражданско - правового (частного) и административного (публичного) законодательства, тесно переплетающихся между собой. Здесь сказывается отсутствие четкой концепции развития системы законодательства, его ориентации на те или иные методы регулирования. На эту систему наслаиваются федеративные отношения, породившие принцип совместного ведения. Указанный принцип не огражден, с одной стороны, от диктата федерального центра с его системой вертикального государственного управления на началах субординации и, с другой стороны, от стремления субъектов Федерации к автономии, законодательно оформляющих закрепление под свою юрисдикцию всех природных ресурсов, расположенных на их территории. Таким образом, мы сталкиваемся с законодательством субъектов РФ, противоречащим Конституции РФ, которое, однако, не отменяется ни Конституционным Судом, ни Генеральной прокуратурой РФ. Договоры между федеральными органами власти и органами власти субъектов оказываются выше Конституции РФ, подменяя ее положения. Создаваемые в этой области федеральные акты не согласованы между собой и зачастую противоречат друг другу. Думается, сейчас еще не сложилась концепция, которая позволила бы осуществлять целенаправленное развитие горного законодательства с единых методологических позиций <*>. В процессе осуществления политики приватизации природных ресурсов должны в первую очередь учитываться публичные интересы общества и степень вероятности более эффективного использования недр при передаче их в иные формы собственности. -------------------------------- <*> Подробнее об этом см.: Клюкин Б. Д. Формирование Российского горного законодательства на основе законодательства о недрах // Законодательство и экономика. 1995. N 17 / 18.
Нельзя не обратить внимание на то, что при разработке новой нормативной базы о собственности на недра допускается ряд существенных ошибок, например принятие статей ГК РФ об отнесении участков недр к недвижимости и о введении их в гражданский оборот. Конституция РФ установила в ст. 9, ч. 2, что "земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности". Однако лишь в отношении земли это положение нашло законодательное оформление в Земельном кодексе РФ и последующем специальном законодательстве. Аналогичного специального законодательства, устанавливающего частную собственность на недра, нет. Эта позиция отражена в Гражданском кодексе РФ, где в ст. 129, ч. 3 говорится, что "земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах". Гражданский кодекс РФ в ст. 214, ч. 2 подтверждает также, что "земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью". Таким образом, законодательство на современном этапе не допускает частной собственности на недра и их гражданско - правового, рыночного оборота со всеми вытекающими отсюда правомочиями. Следует отметить, что режим государственной собственности на недра существует в странах Европы и большинстве стран мира. В наших условиях, с не сложившейся правовой системой отношений, введение режима частной собственности на недра может привести к непредсказуемым последствиям.
2. Комплексный характер горного законодательства и предмета его регулирования
Совершенно очевидно, что горное законодательство формируется как комплексная отрасль права, включающая природоохранные, гражданско - правовые, кредитно - финансовые и другие, тесно связанные с недропользованием, отношения. Основным предметом регулирования отрасли является недропользование. Однако было бы неправильным все сводить только к недропользованию. Горные отношения значительно шире только вопросов использования недр. Они затрагивают и отношения собственности горных предприятий и их договорные отношения, отношения с владельцами земельных участков над месторождениями и многое другое. Рассматриваемая сфера регулирования объединяется, по нашему мнению, единым понятием - горные отношения, подобно земельным, водным, лесным отношениям. За последнее десятилетие был опубликован десяток крупных федеральных законов о недрах. В развитие этого законодательства изданы нормативные акты Правительства РФ, ведомственные материалы, разработан значительный нормативный материал субъектов Российской Федерации. Это обстоятельство зачастую служит основанием для заявлений в администрациях и законодательных органах о завершении этапа формирования законодательства о недрах. С нашей точки зрения, еще осталось значительное поле для совершенствования законодательства, что прежде всего связано с отсутствием правовых актов по важнейшим вопросам регулирования горных отношений и, более того, - отсутствием единой концепции их регулирования. Это обстоятельство не случайно было отмечено Президентом Российской Федерации В. В. Путиным в его статье "Минерально - сырьевые ресурсы в стратегии развития российской экономики" <*>. -------------------------------- <*> См.: Записки горного института. Сборник. 1999.
Следует отметить, что отрицательно сказывается на правовом регулировании горных отношений отсутствие специального законодательства о нефте - и газодобыче, их транспортировке. Опубликованный Закон "О соглашениях о разделе продукции" 1995 г. не подкреплен правовыми актами о порядке создания и деятельности на основе соглашений о разделе продукции. Неурегулированными остаются вопросы ответственности инвестора за невыполнение условий соглашения или нарушение инвестором сроков выполнения соглашения, порядок и последствия прекращения соглашения по инициативе одной стороны, в случаях соблюдения государством своих обязательств. Наиболее оптимальным видится принятие в этой области Положения о порядке заключения и исполнения соглашения о разделе продукции при пользовании недрами. Выработка такого акта позволила бы регламентировать правовое положение, права и обязанности сторон по договору СРП, установить процессуальные сроки рассмотрения проектов создания СРП, с тем чтобы инвесторы не ждали годами решения об их создании. Вместе с тем эти законы недостаточно конкретны, носят декларативный характер и не содержат разработанной процедуры применения. Это позволяет сделать вывод о том, что в отрасли не создана правовая база, обеспечивающая гарантии применения горного законодательства. В основу разрабатываемых правовых актов должна быть положена четкая концепция правового регулирования, которая в настоящий момент отсутствует. Законодатель при разработке налогового законодательства "привязал" платежи за недра к Налоговому кодексу РФ, что породило противоречия норм Налогового кодекса и норм Закона о СРП. Возникли проблемы с оплатой не деньгами, а из прибыльной продукции, с механизмом нулевой ставки НДС и др. Мировая практика регулирования платежей за пользование недрами выделяет эти платежи в особую категорию, регулируемую специальным законодательством. Это особенно важно еще и потому, что наш Налоговый кодекс хотя и признает особый характер платежей за пользование недрами, включает их в систему Кодекса, в том числе и отношения на основе СРП (вследствие чего налоговые отношения урегулированы в Законе о СРП и Законе о недрах). Но самое главное - Кодекс ориентирован на выполнение в основном фискальной функции. В нем, по сути, не содержится положений о стимулирующем налогообложении в области ТЭК. Не выработана позиция в отношении развития организационно - правовых форм горных предприятий и организаций. Много говорится о необходимости срочного развития законодательства о СРП. Однако СРП - это лишь один из видов концессии, характеризующийся особой формой расчетов за пользование недрами. Соответственно развитие законодательства о СРП должно исходить из общей концепции регулирования концессионных отношений. Это ставит вопрос об ускоренном принятии закона о концессионных договорах и иных правовых актов, регулирующих эту группу отношений. Кроме того, требует исследования проблема сочетания различных организационно - правовых форм отношений в недропользовании. В этом плане целесообразным видится, с одной стороны, сближение нашего законодательства с международными правовыми стандартами, а с другой - сближение правового режима обычной лицензионной формы недропользования с режимом СРП. Как видится, подобные меры способны обеспечить устойчивость недропользования, позволив избежать переливания одних организационно - правовых форм в другие. Если же, как утверждается в некоторых исследованиях, СРП позволяет нередко уходить компаниям - инвесторам СРП от государственного контроля, то, вероятно, имеет смысл отдать приоритет обычным лицензионным отношениям <*>. Призывы к созданию благоприятных условий для иностранных инвесторов ставят вопрос о формировании равных условий для отечественных и иностранных инвесторов. Нарушение же принципа равенства может привести к неблагоприятным для отечественных недропользователей последствиям. -------------------------------- <*> См.: Яцкевич Б. Время требует перемен // Нефтегазовая вертикаль. 2000. N 10. С. 29.
Имеющееся сейчас законодательство о недропользовании пока недостаточно для обеспечения нормальной работы горнодобывающего производства. Пробелы имеются как в области регулирования публично - правовых (административных), так и гражданско - правовых отношений. Публично - правовыми актами регулируются, как правило, управление и контроль за недропользованием, распоряжение недрами, разрешительный порядок предоставления и плата за недра, гражданско - правовыми актами - права собственности на горное имущество и добытое минеральное сырье, договорные формы отношений горных предприятий. Сейчас остро встает вопрос о необходимости кодификации этих отношений в рамках отрасли. И здесь чрезвычайно важным окажется выбор направления, по которому пойдет кодификация - будет ли кодификация производиться в рамках Горного кодекса РФ или Кодекса о недрах РФ или пойдет по пути совершенствования действующего Закона о недрах. Разница в подходах определит как широту охвата регулируемых отношений, так и характер этого регулирования. Вместе с тем следует отметить факт восстановления преподавания горного права в основных горных вузах страны. Горное право стало преподаваться в Московском горном университете, в Государственном университете нефти и газа им. Губкина, Тюменском институте нефти и газа. В середине 90-х годов был создан отдел горного законодательства в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России.
3. Зарубежный опыт организации горных отношений
Определенным ориентиром для развития горного законодательства РФ может стать изучение зарубежного опыта формирования горного законодательства, складывавшегося в течение столетий. Не случайно министр экономического развития и торговли Г. О. Греф поставил задачу максимально приблизить российское законодательство к мировым стандартам <*>. В большинстве зарубежных стран с развитым горным производством формирование системы горного законодательства осуществлялось в виде кодификации (ФРГ, Франция, Италия), инкорпорации (США) либо систематизации (Англия). Горное законодательство, складывавшееся столетиями, накопило значительное количество нормативных актов, детально регулирующих все стороны горных отношений. Основное деление законодательства сейчас происходит по отраслям горного производства (добыча рудных, горючих, нефтегазовых, соляных, радиоактивных месторождений), видам и способам добычи (шахтная, карьерная), по характеру месторождений - сухопутные или морские (шельфовые). -------------------------------- <*> См.: Греф Г. Инвестиции - не манна небесная // Нефтегазовая вертикаль. 2000. N 10. С. 21.
В большинстве зарубежных стран право государственной собственности на землю предполагает активную роль государства в эксплуатации недр или жесткий государственный контроль за их эксплуатацией предпринимателями. Месторождения полезных ископаемых в подавляющем большинстве случаев объявлены государственной собственностью либо объявляются составной частью земельного участка, и тогда они признаются собственностью владельца земельного участка либо, что значительно реже, могут быть предоставлены в собственность отдельно от земельного участка над ними. Во всех случаях государство осуществляет контроль над их использованием. Что касается преподавания, то в большинстве стран имеются учебники горного права, подробные официальные и неофициальные комментарии горного законодательства. В связи с этим хотелось бы поднять ряд важных, с нашей точки зрения, проблем дальнейшего развития горного законодательства. Прежде всего следует сказать о необходимости концептуального подхода к развитию горного законодательства. Он состоит в выработке и принятии системы согласованных законодательных актов, обеспечивающих эффективное развитие горных отношений и направленных на обеспечение экологически безопасного, социально ориентированного и экономически оправданного изучения и освоения ресурсов недр. 1. В связи с изменением характера регулируемых отношений и развитием гражданско - правовой сферы этого регулирования, включающей определение правового режима и особенностей горного предприятия, прав и обязанностей горнопромышленников, расширением договорных отношений в этой отрасли целесообразно вернуться к наименованию отрасли - "горное право", "горное законодательство" вместо "законодательство о недрах" и "право недропользования". Дореволюционное горное право было значительно шире современного права недропользования. Оно включало помимо указанных отношений группу норм о формировании и деятельности горных предприятий, договорах, концессиях и аренде горных предприятий, самостоятельные разделы о субъектах горных отношений, их правах и обязанностях, ответственности за причиненный ущерб, значительное число норм по безопасности горных работ, нормы, детально регулирующие отношения с владельцами земельных участков, на которых располагались горные предприятия. 2. Формируемое горное законодательство должно в большей степени ориентироваться на применение гражданско - правовых методов регулирования горных отношений, особенно в области регулирования отношений собственности на добытое сырье, при установлении норм о правовом статусе горных предприятий, регулировании отношений по транспортировке нефтепродуктов, их реализации и пр. В таком направлении принят Закон "О соглашениях о разделе продукции", создаются проекты Законов "О договорах концессии", "Об акционерных обществах в недропользовании и усилении прав акционеров в области недропользования, в том числе государства", "О естественных монополиях в недропользовании", "О магистральных трубопроводах" и др. 3. Система законодательных актов горного законодательства должна учитывать как структуру горнодобывающих отраслей: угольную, нефтегазовую, металлургическую, так и основные правовые институты горного права, включая разведку, добычу, использование подземных пространств, институт лицензирования, платы за недра и пр. 4. Одной из главных задач при разработке законодательных актов в этой области является более четкое разграничение полномочий Федерации и ее субъектов, компетенции органов власти и управления в этой сфере правовых отношений, так же, как и более четкое определение прав и обязанностей всех субъектов горных правоотношений: усиление ответственности за нарушение законодательства, расширение комплекса мер, направленных на возмещение причиненного ущерба, повышение требований в области обеспечения технологической, экологической и социальной безопасности работников горнодобывающих отраслей. 5. Учитывая специфический характер отношений с иностранными инвесторами, в целях обеспечения стабильных отношений, установления гарантий прав инвесторов, горное законодательство должно включать законодательные нормы, регулирующие отношения с иностранными инвесторами в этой отрасли. 6. Горное законодательство нуждается в упорядочении и более жестком структурировании, в более четком иерархическом построении законодательных и подзаконных актов, включая законы федерального и регионального уровня, подзаконные акты межотраслевого и отраслевого значения. Возникает также необходимость создания автоматизированной системы учета действующих законов и иных нормативных актов в области горного законодательства Российской Федерации и ее субъектов и банка данных о нормативных и методических материалах в области горного законодательства развитых зарубежных стран. Развитие горного законодательства может осуществляться по следующим основным направлениям развития горных правоотношений, формируя соответствующую структуру горного законодательства России: 1. Блок законодательных актов, кодифицирующих правовые нормы в области недропользования, включая интегральные законы в этой области. Сюда должны входить такие федеральные законы, как новый Закон "О недрах", который должен включать и основные нормы прежнего Положения о порядке лицензирования пользования недрами в редакции нового проекта Закона "О лицензировании недропользования"; разрабатываемые сейчас Законы "О совершенствовании государственной системы регулирования воспроизводства запасов полезных ископаемых", "О порядке консервации и ликвидации горнодобывающих предприятий", в рамках которых возможно будет урегулировать и многие вопросы экологической безопасности, включая установление жестких мер за нарушение этого законодательства. В связи с наличием существенных недостатков в указанных законодательных актах необходима разработка Кодекса о недрах, Горного кодекса или Горного закона России, в соответствии с которыми будут приняты горные законы на уровне субъектов Федерации. Необходима разработка Закона "О порядке отнесения месторождений полезных ископаемых к месторождениям федерального значения", "О порядке бесконкурсного предоставления участков недр в пользование". 2. Блок законодательных актов о базовых горнодобывающих отраслях, требующих особого правового регулирования. К законодательным актам, формирующим отношения в отдельных горнодобывающих отраслях, могут быть отнесены разрабатывающиеся проекты следующих Законов: "О нефти и газе", "О государственном регулировании деятельности нефтегазового комплекса", "О совершенствовании системы и структуры газового хозяйства РФ", Закон "О добыче радиоактивных полезных ископаемых и захоронении радиоактивных отходов", Закон "О добыче строительных материалов", иные отраслевые законы. 3. Блок законодательных актов о закреплении права собственности на недра и добытые полезные ископаемые, определении прав и обязанностей собственника недр и защите прав собственности. Законы в этой области должны четко разграничить федеральную собственность, собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность на недра, определить право собственности на общераспространенные полезные ископаемые, находящиеся в распоряжении муниципальных органов и граждан. 4. Блок законодательных актов о правовом положении и организационных формах предпринимательской деятельности в горнодобывающих отраслях (в настоящий момент этот вопрос в горном законодательстве не разработан). В этот блок должны входить законодательные акты о правовом положении горнодобывающих предприятий и об организационных формах предприятий в горнодобывающих отраслях. К таким законодательным актам могут относиться: Законы "О казенных горнодобывающих предприятиях", "О концессионных договорах", "Об акционерных обществах в недропользовании и усилении прав акционеров в области недропользования, в том числе государства", "О естественных монополиях в недропользовании", Закон "О создании и деятельности вертикально интегрированных структур в нефтегазовом секторе ТЭК". 5. Блок законодательства о системе органов управления, контроля и надзора за использованием недр, а также органов, ответственных за охрану окружающей среды при разработке недр. Здесь целесообразно разработать и принять Закон об экологической безопасности недропользования. Значительно улучшило бы дело в этой области принятие специального правового акта, в котором следовало бы урегулировать и отношения по учету последствий недропользования, вводя систему обязательного учета отрицательных последствий для населения и окружающей природной среды при создании и функционировании горных предприятий, как это определяется в законодательстве об охране окружающей среды. 6. Блок законодательства о совершенствовании управления отношениями недропользования. Развитие этого участка законодательства становится особенно важным в связи с тем, что государство с переходом к рыночной экономике ослабило свое влияние и контроль за развитием природоресурсного комплекса. Тенденцией стало устранение государственных отраслевых учреждений от регулирования отношений недропользования, что уже сейчас порождает ряд вопросов экономической целесообразности эксплуатации месторождений, контроля за безопасностью ведения горных работ и т. п. Возникает необходимость в сочетании административных и экономических методов государственного воздействия, и это должно проявляться не только в создании единого государственного координационного органа, центра, предусмотренного в рекомендациях Сахалинской международной конференции 2000 г., но также в разграничении сферы влияния и ответственности министерств и ведомств, пересмотре и уточнении полномочий государственных органов власти и управления общей компетенции, органов управления специальной компетенции, в частности по управлению фондами недр, четком разграничении компетенции федеральных органов и органов субъектов Федерации в вопросах распоряжения и использования недр для целей разведки и эксплуатации. На базе принятых в виде правительственного постановления Единых правил пользования недрами, пересмотренных положений о министерствах и ведомствах Федерации может осуществляться деятельность по контролю за соблюдением условий выполнения лицензионных требований, требований к техническим проектам, планам и схемам развития горных работ, контроль за недопущением разубоживания полезных ископаемых, соблюдением правил выборочной выемки запасов полезных ископаемых, недопущением сверхнормативных потерь и т. п., для чего должны быть разработаны конкретные методики учета указанных факторов. 7. Блок законодательства о стимулировании иностранных инвестиций и регулировании инвестиционной деятельности в области геологической разведки и недропользования. Для развития отношений в этой области важное значение будет иметь принятие таких законов, как Закон "О концессиях" и, возможно, Закон "О стимулировании инвестиций в области разведки и разработки недр". Важное значение будет иметь и ускорение принятия проекта нового Закона "Об иностранных инвестициях", рассматриваемого сейчас в Государственной Думе. 8. Блок законодательных актов о плате за пользование недрами. Разработка законодательства в указанной сфере имеет весьма важное значение в связи с неупорядоченностью отношений по платежам за пользование недрами в настоящий момент. В блоке законов об этих отношениях следует закрепить принципы платы за недра, нормативы платежей в зависимости от условий добычи и последующей реализации добытого. Он может включать Законы "О плате за недра", "О порядке образования и использования фонда воспроизводства минеральных ресурсов", "О государственных целевых бюджетных фондах воспроизводства минерально - сырьевой базы", а также Закон "О специальном налоговом режиме при добыче нефти из низкопродуктивных участков недр". 9. Блок законодательства об учете запасов недр и их охране должен упорядочить отношения по учету минеральных ресурсов России, обеспечению ими отдельных регионов, систематизировать учет и регистрацию работ по изучению и освоению недр. Он должен включать законодательство о кадастровой оценке недр, Законы "О государственном кадастре минеральных ресурсов Российской Федерации", "О геологическом мониторинге", законодательный акт о классификации ресурсов недр, в том числе полезных ископаемых. Целесообразно принять Положение о единой системе федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах (их ресурсах).
Название документа