Административная ответственность за экологические правонарушения: предварительная оценка реформы законодательства
(Дубовик О. Л.) ("Экологическое право", N 2, 2002) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ: ПРЕДВАРИТЕЛЬНАЯ ОЦЕНКА РЕФОРМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О. Л. ДУБОВИК
О. Л. Дубовик, доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник ИГП РАН.
До последнего времени правовое регулирование этого института с точки зрения источников права, включающих нормы законодательства об административной ответственности за экологические проступки, их структуры и содержания выглядело достаточно сложно и, более того, противоречиво. Дело в том, что административная ответственность устанавливалась Кодексом РСФСР об административных правонарушениях 1984 г., а также специальным экологическим законодательством. При этом в одних актах указывались перечни составов экологических правонарушений (например, в Федеральных законах "О животном мире", "Об экологической экспертизе" и др.), в других, например Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г., определялись и санкции, и порядок рассмотрения дел, наконец, во многих актах содержится лишь отсылочная норма с указанием о возможности привлечения виновных к юридической ответственности, в том числе административной. В связи с принятием нового КоАП РФ ситуация меняется. Часть 1 ст. 2.1 прямо устанавливает, что "Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность". Таким образом, составы экологических проступков и санкции за их совершение должны быть четко определены в законодательных актах: на федеральном уровне - в КоАП РФ, на уровне субъектов РФ - в действующих на их территории законах об административных правонарушениях. Основанием административной ответственности <*> является наличие в деянии признаков состава экологического проступка, а также умышленная или неосторожная вина субъекта ответственности (физического или юридического лица), наличие правовой нормы, установившей запрет и содержащей санкцию за его нарушение. Ответственность физического лица наступает с 16-летнего возраста (ст. 2.3), а юридического - если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. -------------------------------- <*> См.: Административная ответственность / Под ред. И. Л. Бачило, Н. Ю. Хаманевой. М., 2001 г.; Н. Ю. Хаманева, Н. Г. Салищева. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001.; Демидова Н. Г., Кудрина И. В. Проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности за экологические правонарушения // Правовые проблемы охраны окружающей среды. М.: Интел-Синтез, 1998. С. 159 - 172; Административно-правовая борьба милиции общественной безопасности с экологическими правонарушениями: Автореф. дис. канд. юрид. наук / Старкова И. В. М., 2000. 24 с.
Законодательное понятие административного экологического проступка отсутствует. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. не содержит, в отличие от ранее действовавшего базового экологического акта, ни определения экологического правонарушения или экологического преступления, ни перечня составов. Но в доктрине экологического права такое понятие выработано. Под административным экологическим проступком понимается посягающее на экологический порядок, права и свободы граждан в области охраны и использования окружающей среды, право собственности на природные ресурсы и порядок управления природопользованием противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие (или бездействие), которое причинило или могло причинить вред окружающей среде и за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. <*> Надо отметить, что в науке экологического права исследованию административных экологических правонарушений уделено меньше внимания, чем уголовной ответственности за экологические преступления. <**> -------------------------------- <*> См.: Бринчук М. М. Экологическое право (Право окружающей среды). М.: Юристъ, 1998. С. 482 - 488; Дубовик О. Л. Экологическое право в вопросах и ответах. М.: Проспект, 2001. С. 149 - 151; Крассов О. И. Экологическое право. М., 2001. С. 400 - 407. <**> Подробное толкование норм об экологических проступках дано в единственном Комментарии к КоАП РСФСР, выдержавшем 5 изданий, в отдельных статьях и диссертационных исследованиях, в то время как экологические преступления глубоко проанализированы не только более чем в десятке комментариев к УК РФ, но и в монографических изданиях. См., например: Бринчук М. М. Экологическое право (Право окружающей среды) М., 1998; Виноградов В. П. Обеспечение экологической безопасности средствами прокурорского надзора на территории Волжского бассейна. М., 2000; Дубовик О. Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. М., 1998; Лопашенко Н. А. Экологические преступления. СПб., 2002; Жевлаков Э. Н., Суслова Н. Экологическая преступность в Российской Федерации в 1990 - 2000 гг. // Уголовное право. 2000. N 3; Дубовик О. Л. Глава XI // Уголовное право России. Особенная часть / Под ред. А. Н. Игнатова, Ю. А. Красикова. М., 1998.
Обратимся для начала к характеристике структуры КоАП РФ. В основном она сохраняет традиции, выработанные в отечественном законодательстве, и воспроизводит с небольшими поправками структуру КоАП РСФСР. В начале работы над проектом обсуждалась идея о создании двух административных кодексов, содержащих соответственно материальные и процессуальные предписания (по аналогии с УК и УПК, ГК и ГПК), но не была поддержана. КоАП РФ, следовательно, состоит из трех частей: Общей, Особенной и регулирующей процессуальные вопросы. Новый кодекс разделен на пять разделов, 32 главы и 603 статьи. Четыре главы Общей части содержат тридцать пять статей, регулирующих общие положения, в том числе задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях, формы вины, особенности ответственности различных категорий субъектов, цели, виды и правила назначения административных наказаний. Особенная часть состоит из семнадцати глав, объединяющих 402 статьи. Самыми большими по объему являются главы пятая о правонарушениях, посягающих на права и свободы граждан (44 статьи), и восьмая об экологических правонарушениях (40 статей). Процессуальная часть КоАП РФ делится на несколько разделов. Раздел III, озаглавленный "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях", состоит из двух глав (64 статьи); раздел IV "Производство по делам об административных правонарушениях" - из 7 глав, в которых содержатся 80 статей о задачах, языке производства, его участниках, предмете доказывания и доказательствах, стадиях административного производства; раздел V "Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях" (2 главы, объединяющие 22 статьи). Удачным решением технического характера следует признать введение отдельной нумерации статей внутри каждой из глав. Это позволит вносить изменения и дополнения в текст Кодекса (что неизбежно) без особого ущерба для его структуры. Широко известно, что пользование КоАП РСФСР было затруднено значительным структурным нарушением первоначального его текста из-за большого количества изменений и дополнений, вносимых по несколько раз в год, наличием целого ряда статей с дополнительной нумерацией. Составы экологических проступков в основном сосредоточены в главе 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования". Часть из них помещена в главе 7 "Административные правонарушения в области охраны собственности", часть - в главе 10 "Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель". Анализ содержащихся в них предписаний позволяет выделить основные сущностные изменения и предварительно сформулировать некоторые итоги реформы административного законодательства об ответственности за экологические правонарушения. Первое. Изменено количество статей (их теперь в главе восьмой сорок, а в главе 7 КоАП РСФСР было 53), но, главное, значительно расширено число составов. Этот результат был достигнут за счет включения новых составов и благодаря их "разукрупнению", а также путем перенесения таковых из общих и специальных экологических законов. Примерами первого варианта правотворческого решения служат составы ст. ст. 8.1 "Несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов", 8.5 "Сокрытие или искажение экологической информации", второго - ст. ст. 8.13 "Нарушение правил охраны водных объектов", 8.14 "Нарушение правил водопользования", 8.15 "Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств", 7.6 "Самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии)", 7.7 "Повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки", 7.8 "Самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения", третьего - ст. 8.4 "Нарушение законодательства об экологической экспертизе". Глава 7 ныне включает 28 статей, 15 из которых содержат составы административных правонарушений против охраны собственности, но дополнительным объектом посягательства здесь являются экологические права, ценности и блага, либо порядок управления и использования природных ресурсов. В КоАП РСФСР соответствующая глава включала всего лишь 5 статей, предусматривающих ответственность за посягательства на социалистическую собственность, т. е. недра, воды, леса, животный мир, а также самовольную добычу янтаря. Глава 10 также подверглась структурным изменениям, хотя и не столь принципиальным. Она включает 14 статей, из которых две (10.4 и 10.5) не имеют отношения к сельскому хозяйству, ветеринарии и мелиорации земель, а касаются наркосодержащих растений, т. е. содержат составы административных правонарушений, посягающих на общественную безопасность и здоровье населения. Второе. Сокращено число статей, предусматривающих ответственность за отдельные виды административных проступков путем обобщения признаков состава. Тем самым устранен фактический повтор таких специальных составов, как воспрепятствование деятельности должностных лиц органов контроля и надзора, невыполнение их законных требований и предписаний. Теперь данные нормы содержатся в главе 19 "Административные правонарушения против порядка управления" и включают составы неповиновения законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль); воспрепятствования осуществлению этим должностным лицом своих служебных обязанностей (ч. 1 ст. 19.4); невыполнения в установленный срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ч. 1 ст. 19.5); непринятия по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассматривающего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6). Специальные составы невыполнения законных требований и воспрепятствования осуществлению полномочий должностных лиц органов охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ предусмотрены только в том случае, если они касаются остановки судна, его осмотра и т. п. (ч. 2 ст. 19.4). Кроме того, некоторое сокращение числа статей достигнуто за счет объединения в них составов по признаку объекта с разделением по предмету посягательства в частях статьи. Так, ст. 7.2, устанавливающая ответственность за уничтожение специальных знаков, в первой части говорит о межевых знаках границ земельных участков, во второй - наблюдательных режимных скважинах на подземные воды, иных водоохранных информационных знаках, лесоустроительных и т. п. знаках, в третьей - о пунктах государственных геодезических сетей и т. п. Третье. Хотя большинство составов экологических проступков сформулированы как формальные, но сохранены и конструкции материальных составов (например, в ст. 8.35 "Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений", ст. 8.29 "Уничтожение мест обитания животных", ст. 7.2 "Уничтожение специальных знаков" и др.). Введены составы поставления в опасность (например, в ст. 8.3, устанавливающей ответственность за нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами, которое может повлечь причинение вреда окружающей природной среде, ст. 8.13 - ответственность за нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления по ч. 1, а по ч. 4 - за нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение. Четвертое. Изменился подход к использованию таких конструкций составов, как общие и специальные: в новый КоАП РФ включен целый ряд общих составов (ст. ст. 8.1 - 8.5), выполняющих помимо всего прочего и роль резервных норм. Так, статья 8.1 является новой и вводит формальный общий состав нарушения экологических требований в процессе разнообразной производственной деятельности на различных ее этапах путем формулирования большого числа альтернативных признаков объективной стороны. Она представляет собой аналог материального состава экологического преступления (ст. 246 УК), а также заменяет отдельные специальные составы административных проступков в целях экономии текста закона. Цель статьи - обеспечение охраны технологического порядка производства работ, связанных с проектированием, размещением, строительством, вводом в эксплуатацию и эксплуатацией промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов, поскольку они могут быть опасными для окружающей среды. Перечисленные в статье работы по своему характеру всегда связаны с возможностью потенциального причинения неконтролируемого вреда окружающей среде. В связи с этим статья подкрепляет требование обязательного соблюдения заранее разработанных и принятых в соответствующем порядке правил, направленных на минимизацию рисков, уменьшение потенциальной угрозы и ограничение вынужденных отрицательных экологических последствий. Сфера действия статьи чрезвычайно широка и затрагивает многие отрасли народного хозяйства и занятых в них лиц. Статья 8.2 также является новой, хотя и учитывает ранее известные российскому законодательству составы повреждения (загрязнения) отдельных компонентов окружающей среды вредными веществами, отходами. Она включает формальный общий состав с альтернативными признаками объективной стороны и предмета правонарушения, выполняя, как и ст. 8.1, роль резервной нормы. Целью статьи выступает обеспечение административно-правовыми средствами установленного нормативно-правового порядка при обращении с веществами и отходами на разных стадиях их существования, предотвращение негативного воздействия их на окружающую среду. Сфера действия статьи очень обширна и охватывает деятельность промышленных, сельскохозяйственных, транспортных, горнодобывающих, коммерческих и иных предприятий и объектов. Статья 8.3 подверглась определенным изменениям по сравнению со ст. 99.4, введенной 14 июля 1997 г., и ст. 84.1, введенной 1 октября 1985 г., а также ст. 83 КоАП РСФСР, включенной в первоначальный текст Кодекса. В первую очередь следует учесть, что эта статья исключает специальные составы, сохраняя лишь один общий состав с альтернативными признаками объективной стороны. Изменен вид составов: в ней содержится формальный состав (в отношении атмосферного воздуха он был составом поставления в опасность, животного мира - материальным, общий состав по ст. 99.4 - также формальным). Существенно расширены признаки объективной стороны: помимо транспортировки (перевозки), применения и хранения нарушение может быть совершено на таких этапах обращения с пестицидами и агрохимикатами, как их испытания, производство (перечень этапов - открытый). Наконец, приведено в соответствие со специальным экологическим законодательством определение предмета правонарушения. Цель нормы - обеспечение порядка и безопасности при обращении с относящимися к опасным химическим веществам средствами защиты растений и иного обращения. Сфера действия нормы - деятельность предприятий и организаций, осуществляющих хранение, транспортировку и применение пестицидов, т. е. связанных с сельскохозяйственным производством, ведением лесного хозяйства. Статья 8.4 введена для обеспечения реализации российского законодательства об экологической экспертизе. Она состоит из трех частей, содержащих четыре формальных состава проступков. Цель статьи состоит в усилении профилактических начал охраны окружающей среды, обеспечении надлежащего поведения лиц, связанных с реализацией проектов хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду. Сфера ее поэтому очень широка и распространяется не только на субъектов, непосредственно участвующих в процедуре государственной экологической экспертизы (заказчики, эксперты, работники органов, уполномоченных на организацию проведения экспертизы, финансовых и кредитных учреждений, тех граждан, чьи интересы затрагиваются или могут быть затронуты реализацией проектов, особенно опасных). Статья 8.5 включена в текст КоАП РФ по аналогии со ст. 237 УК РФ и содержит общие формальные составы с альтернативными признаками по предмету и объективной стороне. Цель статьи - обеспечение социального контроля (от государственного до неформального, осуществляемого населением) за деятельностью, которая по своему характеру может нанести ущерб здоровью человека и нации в целом, а также среде обитания. Сфера действия статьи - промышленная, научно-техническая и иная, включая военную, деятельность должностных и недолжностных лиц, процессы различного рода и характера, в ходе которых могут возникнуть факторы, представляющие опасность для человека и окружающей среды в целом или отдельных ее элементов. Конечно, это порождает проблему разграничения общих и специальных составов, но она решается значительно легче (путем толкования закона), чем необходимостью внесения постоянных поправок в текст закона. Примером могут служить рассмотренные выше нормы ст. ст. 8.2 и 8.3. Это, безусловно, общие составы по отношению к составам порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (ч. 2 ст. 8.6); загрязнение ледников, снежников или ледяного покрова водных объектов, водных объектов, содержащих лечебные ресурсы или отнесенных к особо охраняемых водным объектам, местам туризма, спорта и массового отдыха, отходами производства и потребления и (или) вредными веществами (ч. 5 ст. 8.13); нарушение правил захоронения отходов в морских водах и на континентальном шельфе РФ (ст. 8.19); загрязнение лесов сточными водами, химическими, радиоактивными или другими вредными веществами либо промышленными или бытовыми отходами (ч. 2 ст. 8.31). Но одновременно состав нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами, т. е. разновидностью опасных веществ, является специальным по отношению к составу, содержащемуся в ст. 8.2, где речь идет об опасных веществах в целом. Пятое. Уточнены признаки объективной стороны многих традиционных составов экологических проступков. Они, кроме того, описаны более подробно, например, ст. 7.9 предусматривает ответственность за самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд, или использование указанных участков для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков; ч. 2 ст. 8.14 - за нарушение условий разрешения (лицензии) на водопользование при добыче полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, а равно при возведении и эксплуатации подводных и надводных сооружений, при осуществлении промыслового рыболовства, судоходства, прокладке и эксплуатации нефтепроводов и других продуктопроводов, проведении дноуглубительных, взрывных и иных работ либо при строительстве или эксплуатации дамб, портовых и иных сооружений. Правда, тенденция использовать "назывательные" составы, когда и текст нормы, и ее название фактически совпадают, все же не искоренена полностью (см. например, ст. 8.15 "Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств"). Шестое. В ряде случаев подробно раскрываются признаки предмета административного правонарушения. Так, согласно ст. 8.5 "Сокрытие или искажение экологической информации" предмет посягательства - это полная и достоверная информация о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке и других объектах окружающей среды. Седьмое. Усложнились предписания, определяющие систему субъектов применения административных взысканий, что отражает сложность самого построения контрольно-надзорных органов. Такие ведомства, как Министерство сельского хозяйства РФ и Министерство природных ресурсов РФ, обладают полномочиями по применению административных санкций по целому ряду направлений. Так, МПР выступает как орган экологического контроля, охраны вод, использования, охраны и защиты лесного фонда, животного мира и проч., где его функции по выявлению и рассмотрению дел об административных правонарушениях пересекаются, возможно, дублируются с полномочиями ФПС России, МСХ РФ и др. Восьмое. Важное положение содержится в ст. 4.5, регулирующей давность привлечения к административной ответственности. По общему порядку постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Но за экологические проступки, видимо, учитывая их опасность и сложность установления виновных лиц, доказывания вины и других обстоятельств, этот срок составляет один год. Девятое. Санкции установлены в основном в виде штрафа, хотя в ряде случаев указана и конфискация (ст. ст. 8.17 "Нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации правил (стандартов, норм) или условий лицензии"; 8.18 "Нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации"; 8.19 "Нарушение правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации" и др.). Здесь предусмотрена конфискация судна и иных орудий совершения административного правонарушения. По ст. 8.37, устанавливающей ответственность за нарушение правил пользования объектами животного мира, могут быть конфискованы орудия охоты, лова, а по ст. 8.39 - продукция незаконного природопользования и орудия административного правонарушения, совершенного на особо охраняемой природной территории. Законодатель, к сожалению, не счел нужным широко использовать в статьях главы 8 иные виды административных взысканий, например лишение специального права, предоставленного физическому лицу, которое предусмотрено только в ст. 8.37 в виде лишения права охоты на срок до 2 лет; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификацию (ст. 3.2 КоАП РФ "Виды административных наказаний"). Размеры штрафа определяются двумя способами (см. ст. 3.5) и выражаются, чаще всего, в величине, кратной МРОТ (без учета районных коэффициентов), установленному федеральным законом на момент окончания или пресечения административного правонарушения. Значительно реже они определяются исходя из стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения такового, например, в ст. 8.20 - из стоимости незаконно переданных минеральных или живых ресурсов континентального шельфа или исключительной экономической зоны Российской Федерации. Десятое. Реформа административного законодательства об ответственности за экологические правонарушения решила ряд неотложных задач. Существенно упорядочены действующие правовые предписания. Проведено согласование специального экологического и административного законодательства. Введена ответственность за виды поведения, не наказуемые ранее в административном порядке. Уточнены признаки многих составов, в первую очередь, предмета и объективной стороны. Но в то же время не обошлось и без потерь, которые не были вызваны объективными причинами (например, неполное регулирование ответственности за нарушения законодательства об экологической экспертизе, исключение нормы об ответственности за жестокое обращение с животными, невключение нормы об ответственности за нарушение правил безопасности в генно-инженерной деятельности, а также игнорирование возможности защиты экологических прав граждан административно-правовыми средствами, кроме права на экологическую информацию, и проч.).
Название документа