Законодательство Российской Федерации об атмосферном воздухе: новейшее понимание

(Федоров Б. С.) ("Экологическое право", N 4, 2002) Текст документа

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АТМОСФЕРНОМ ВОЗДУХЕ: НОВЕЙШЕЕ ПОНИМАНИЕ

Б. С. ФЕДОРОВ

Федоров Б. С., доктор технических наук, кандидат юридических наук, профессор, академик Российской экологической академии, член Координационного Совета по обеспечению природоохранной деятельности субъектов Российской Федерации.

Впервые материал был подготовлен в виде параграфа работы: Федоров Б. С. Проблемы развития законодательства Российской Федерации об охране атмосферного воздуха: Дис. канд. юрид. наук. М.: МГУ, 2000.

1. Понятие законодательства об охране атмосферного воздуха: ретроспектива и новейшее понимание

Постановка проблемы. Принятие в 1999 году нового Федерального закона об охране атмосферного воздуха завершило длившийся почти десять лет этап разработки новых, "постсоветских" отраслевых федеральных законов, регулирующих отношения в сфере "общество - природа" применительно к каждому природному объекту: земле (Земельный кодекс РСФСР 1991 г.), недрам (Закон РФ "О недрах" 1991 г. в ред. 1995 г.), водам (Водный кодекс РФ 1995 г.), лесам (Лесной кодекс РФ 1997 г.), животному миру (Федеральный закон "О животном мире" 1997 г.). ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". ------------------------------------------------------------------ Каково же новейшее понимание законодательства об охране атмосферного воздуха в сопоставлении с историей и теорией вопроса? Термины и определения. Легальное определение законодательства об охране атмосферного воздуха отсутствует. Однако его можно вывести из смысла статьи 2 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" <*>. В соответствии с установленными там нормами законодательство Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из названного Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <*> Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 18. Ст. 2222.

Таким образом законодатель закрепляет как минимум два важнейших положения, необходимых для современного понимания законодательства об охране атмосферного воздуха: а) это система не только законодательных, но и иных нормативных правовых актов; б) это система указанных актов не только федеральных, но и субъектов Федерации. Однако прежде чем рассмотреть систему исследуемого законодательства, следует вернуться к истории вопроса о его понятии. История проблемы. С точки зрения истории развития законодательства об охране атмосферного воздуха интересны два подхода к определению его места в системе отраслей законодательства: а) законодательство об охране атмосферного воздуха как составная часть санитарного законодательства; б) как воздушное законодательство и (или) его разновидности <*>. -------------------------------- <*> Далее характеристика воздушного законодательства и его разновидностей даны по: Бринчук М. М. Правовая охрана атмосферного воздуха. М.: Наука, 1985. С. 35.

Так, М. М. Бринчук считает, что "правовые основы охраны атмосферного воздуха в стране начали создаваться в первые десятилетия советской власти и совершенствовались в порядке развития санитарного законодательства" <*>. -------------------------------- <*> Бринчук М. М. Указ. соч. С. 30.

В период с середины 1960-х до конца 1970-х годов получили распространение концепции "воздухоохранительного права", а затем "воздушного права", сторонниками которых являлись соответственно Х. И. Шварц и Ю. И. Тютекин <1>, Н. Д. Казанцев <2>, В. П. Балезин <3>, О. С. Колбасов <4>. -------------------------------- <1> См.: Шварц Х. И., Тютекин Ю. И. Правовая охрана природы Молдавии. Кишинев, 1964. С. 289. <2> См.: Казанцев Н. Д. Природоресурсовое право и его пределы как интегрированной отрасли права // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1967. N 6. С. 9. <3> См.: Балезин В. П. К вопросу о природоресурсовом праве // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1977. N 1. С. 11 - 19. <4> См.: Колбасов О. С. Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов. Итоги науки и техники. М.: ВИНИТИ, 1978. С. 50.

Чуть позднее Н. И. Малышко предложил термин "атмосферное законодательство" применительно к наименованию отрасли законодательства <*>. -------------------------------- <*> См.: Малышко Н. И. Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха от загрязнения: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Киев, 1979. С. 16. Данный термин воспринят в законодательстве субъектов Федерации, в частности в Омской области (см. предыдущую сноску).

Итоговую позицию по этому вопросу в свое время дал М. М. Бринчук: "По аналогиям с наименованиями других отраслей... - земельного, водного, горного, лесного... наиболее точным, отвечающим сути регулируемых отношений наименованием складывающейся отрасли права является "воздушное право", соответственно и "воздушное законодательство" <*>. -------------------------------- <*> Бринчук М. М. Указ. соч. С. 35.

Однако термины "воздушное право" и "воздушное законодательство" в дальнейшем ни в доктрине, ни в законодательстве восприняты не были. Сегодня имеется необходимость четко разграничить две созвучные (даже не смежные) отрасли законодательства: с одной стороны - законодательство об охране атмосферного воздуха, с другой - массив нормативных правовых актов во главе с Воздушным кодексом Российской Федерации. Именно это, последнее, получило легальное наименование "воздушное законодательство". Согласно статье 5 названного Кодекса "воздушное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области использования воздушного пространства, отношения, возникающие в связи с деятельностью в области авиации на территории Российской Федерации, а также отношения, возникающие в связи с нахождением воздушных судов Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено законами страны пребывания или международным договором Российской Федерации, и отношения, возникающие в связи с выполнением полетов воздушных судов иностранных государств в воздушном пространстве Российской Федерации, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации" <*>. -------------------------------- <*> Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 года N 60-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 12. Ст. 1383.

Не был востребован и термин "атмосферное законодательство", на наш взгляд, наиболее удачный для того времени, однако требовавший для своего восприятия изменения взглядов на объект, по поводу которого возникают общественные отношения, регулируемые правом. В данном случае точнее было бы говорить об "атмосфере", а не об "атмосферном воздухе". Но научная общественность готова к этому не была. Пожалуй, единственным исключением стал Закон Республики Татарстан от 21 ноября 1999 года N 2442 "Об охране и рациональном использовании атмосферного воздуха". Однако востребованность эта свелась только к использованию термина "рациональное использование". В конце 1990-х годов были предприняты попытки обосновать существование "воздухоохранного права" и соответствующей ему отрасли с названием "воздухоохранное законодательство". В наиболее целостном виде это было сделано в докторской диссертации Р. Х. Габитова <*>. Учитывая, что эта работа: а) по названию созвучна настоящей диссертационной работе; б) затронула принципиальные для исследуемой темы вопросы: название и понятие законодательства об охране атмосферного воздуха, его предмет, структура, направления развития и др.; в) является одной из последних по времени работ по правовой охране атмосферного по времени, она нуждается в более детальном рассмотрении. -------------------------------- <*> См.: Габитов Р. Х. Теоретические проблемы правовой охраны атмосферы земли в современных условиях: Автореф. дис. док. юрид. наук. Уфа: БГУ, 2000. 47 с.

Р. Х. Габитов пишет: "...правовая охрана атмосферы Земли в современных условиях должна быть организована на основе самостоятельной отрасли права - воздухоохранного права". Что "есть все основания утверждать, что такая отрасль права в Российской Федерации уже сложилась". Данный вывод основывается на позиции Р. Х. Габитова, согласно которой "в настоящее время в российской действительности сложились специфические общественные воздухоохранные отношения, которые нуждаются в обособленном правовом регулировании" <*>. -------------------------------- <*> Габитов Р. Х. Указ. соч. С. 21.

В обоснование вывода о наличии воздухоохранного права автор утверждает, что оно: имеет самостоятельный предмет регулирования - воздухоохранные общественные отношения; опирается на определенные принципы, которые являются как общими для всего экологического права, так и характерными для этой общности правовых норм; имеет свою систему и внутреннюю структуру <*>. -------------------------------- <*> См.: Габитов Р. Х. Указ. соч. С. 21 - 24.

Однако эти утверждения в значительной части являются непоследовательными и (или) не вполне обоснованными. Так, говоря о наличии самостоятельного предмета правового регулирования - воздухоохранных общественных отношениях, автор одновременно утверждает, что их объектом является не атмосферный воздух, а "атмосфера". Одновременно одним из основных положений диссертации является положение о том, что атмосфера - не только объект охраны, но и объект использования. Но тогда как соотносятся между собой фактически и терминологически все эти утверждения? Если атмосферный воздух (атмосфера) - объект и охраны, и использования, то почему право "воздухоОХРАННОЕ" (выделено мною. - Б. Ф.)? Почему в названии предлагаемой отрасли права отношения по использованию не отражены? Если объект общественных отношений не воздух, а атмосфера, то почему это "ВОЗДУХОохранное", а не "АТМОСФЕРОохранное" право (выделено мною. - Б. Ф.)? В числе принципов, присущих "воздухоохранному праву", Р. Х. Габитов называет принцип учета региональных особенностей, принцип разрешительного порядка воздействия на окружающую среду, принцип рационального использования атмосферного воздуха (атмосферы Земли в целом) <*>. -------------------------------- <*> См.: Габитов Р. Х. Указ. соч. С. 22 - 23.

Однако все эти принципы не являются специфичными только для "воздухоохранного права". Это общие принципы регулирования отношений в сфере "общество - природа". Два первых из них в равной мере необходимы и используются для регулирования отношений и по охране земель, и по охране лесов, и по охране животного мира, и по охране других природных объектов. Третий - для регулирования отношений по использованию земель (созвучен даже по названию - "принцип рационального использования земель"), а по сути и других природных ресурсов. Рассматривая систему "воздухоохранного права", Р. Х. Габитов выделяет в ней общую и особенную части. "В общей части, - пишет автор, - можно выделить такие институты: институт права собственности на атмосферу Земли (кто и в каком объеме распоряжается, владеет и пользуется атмосферой Земли в целях использования ее для различных нужд); институт права пользования атмосферой Земли; институт права управления охраной атмосферы Земли; институт юридических механизмов охраны атмосферы Земли; институт юридической ответственности за нарушение воздухоохранного законодательства" <*>. -------------------------------- <*> См.: Габитов Р. Х. Указ. соч. С. 23.

"Основными институтами особенной части воздухоохранного права, - продолжает он далее, - являются такие, как: особенности правовой охраны атмосферы Земли от стационарных источников ее загрязнения; особенности правовой охраны атмосферы Земли от загрязнения ее передвижными источниками; правовая охрана атмосферы Земли от радиационного загрязнения; правовая охрана озонового слоя атмосферы Земли и некоторые другие" <*>. -------------------------------- <*> Габитов Р. Х. Указ. соч. С. 23.

Общеизвестно, что право, отрасль права, ее институты, нормы, из которых они состоят, - явления объективные. В отличие от законодательства, где процент субъективного усмотрения законодателя и тех, кто за ним стоит, включая и возможное влияние ученых. В данном случае в отношении большинства "институтов общей части и ряда институтов особенной части воздухоохранного права" Р. Х. Габитов выдал желаемое за действительное. Нет в настоящее время системы действующих правовых норм, которые образовывали бы правовые институты "права собственности на атмосферу Земли", "права пользования атмосферой Земли", "юридических механизмов охраны атмосферы Земли". Равно не существуют такие институты, как "особенности правовой охраны атмосферы Земли от стационарных источников ее загрязнения"; "особенности правовой охраны атмосферы Земли от загрязнения ее передвижными источниками". Таким образом, на сегодняшний день нет большинства признаков, только при наличии которых можно было бы говорить о существовании такой отрасли права, как "воздухоохранное". Можно говорить лишь о некоторых объективных процессах (например, накопление массива специальных правовых норм и соответственно массива специальных нормативных актов; обособление специфических общественных отношений), свидетельствующих о формировании новой отрасли. Нужно говорить о необходимости исследовать эти процессы. Можно и нужно обосновывать необходимость такой отрасли и строить соответствующие научные конструкции. Но утверждать, что такое право есть, нельзя. Нет оснований. В то же время нельзя не признать, что ряд проблем, затронутых в диссертации Р. Х. Габитова, представляют несомненный интерес. Прежде всего к ним относится проблема использования атмосферного воздуха. В рассматриваемой диссертации оно сводится к использованию атмосферы Земли прежде всего в качестве места, куда выбрасываются загрязняющие вещества. Учитывая это, атмосфера Земли справедливо рассматривается в качестве "общемирового природного ресурса" <*>. -------------------------------- <*> Габитов Р. Х. Указ. соч. С. 22 - 23.

С юридической точки зрения вопрос состоит в том, осуществляется ли только охрана атмосферного воздуха или также и реальное его использование? Следствием положительного ответа с необходимостью будет признание атмосферного воздуха природным ресурсом (используемой частью природного объекта с названием "атмосферный воздух"). В свою очередь, это приведет к перестройке всей конструкции правового регулирования отношений в данной сфере по существу. Следовательно, неизбежны и соответствующие терминологические изменения, ведь они должны отражать тот факт, что речь идет не только об охране, но и одновременно об использовании атмосферного воздуха. С нашей точки зрения, необходимо и возможно говорить не только об охране, но и об использовании ресурсов атмосферного воздуха. В обоснование этого приведем ряд доводов. Во-первых, в состав атмосферного воздуха входит ряд компонентов, такие, как азот, аргон, ацетилен, гелий, кислород, криптон, ксенон, метан, озон, радон и другие <*>. В силу этого атмосферный воздух объективно является ценнейшим экономическим ресурсом. Прежде всего это относится к свойствам инертных газов криптона и ксенона. Так, ксенон обладает наркотическим свойством, отключая сознание только на время его вдыхания. Цены на редкие инертные газы на мировом рынке достигают нескольких тысяч долларов за кубометр, что в пересчете на вес сопоставимо с ценой золота. -------------------------------- <*> История открытия и освоения сокровищ атмосферного воздуха увлекательна и драматична. Например, француз Жансен, наблюдая солнечное затмение 1868 г., обнаружил в спектре ярко-желтую линию газа, названного впоследствии гелий - "солнечный". Газ неон (от греч. "новый") своим именем обязан восклицанию "новый!", вырвавшемуся у двенадцатилетнего сына исследователя Рамзая, который, зайдя в лабораторию отца, неожиданно увидел ярко-красное свечение только что полученного газа.

Во-вторых, названные компоненты атмосферного воздуха, в силу указанных выше свойств, используются для производства различного рода продукции, в различных сферах деятельности: потребителями этих компонентов атмосферного воздуха являются химическая и металлургическая промышленность, машиностроение, энергетика; они используются в ядерной и криогенной технике, в электронике и медицине. В-третьих, главным потребителем кислорода атмосферного воздуха является человек. Известно, что без пищи человек может обходиться 50 дней, без воды - не более 5 дней, а без воздуха - только 5 минут. Поскольку одновременно потребителями ресурсов атмосферного воздуха являются предприятия различных отраслей промышленности и человек, объективно они являются своеобразными конкурентами. Следует учесть также, что представления о неисчерпаемости ресурсов атмосферного воздуха по меньшей мере наивны. Вот что по этому поводу отмечено в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: "Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались не безграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества" <*>. -------------------------------- <*> Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 15. Ст. 1572.

В этих условиях их нерегулируемого использования эта конкуренция является неравной: победитель здесь известен заранее, вернее, победителей не будет вообще. Вот уж поистине тот случай, когда человека разумного нужно защитить от человека производящего! В-четвертых, известно, что основные потребители воздуха являются и его загрязнителями! Из этого вытекает, что к принципу "загрязнитель платит" целесообразно добавить принцип "потребитель платит", направляя эти ресурсы на охрану и восстановление атмосферного воздуха. В-пятых, в настоящее время атмосферный воздух фактически используется как естественный резервуар для выбросов загрязняющих веществ. В-шестых, правомерно говорить и об использовании атмосферного воздуха в рамках общего природопользования. Действительно, чем с сущностной точки зрения отличается использование человеком атмосферного воздуха как элемента естественной среды его обитания - окружающей природной среды и как естественного условия его жизни от, например, использования им же и в этих же качествах такого природного ресурса, как вода? В обоих случаях налицо одинаковые цели пользования, один и тот же субъект пользования, отсутствие необходимости получать специальное разрешение на пользование, отсутствие специальных приспособлений и устройств, личный характер пользования (потребления) природным ресурсом. Отличие в другом: применительно к водам и всем другим природным ресурсам (землям, недрам, лесам, животному миру) законодатель устанавливает соответствующие правила в нормативных правовых актах. В отношении атмосферного воздуха - нет. Таким образом, вывод очевиден: в жизни, то есть объективно, атмосферный воздух используется как минимум в трех формах: в качестве естественного резервуара для выбросов; в процессе выделения и присвоения ресурсов (компонентов) атмосферного воздуха; в процессе общего природопользования, то есть использования человеком ресурсов атмосферного воздуха как естественного условия жизни. Существуют и соответствующие им виды общественных отношений по использованию атмосферного воздуха. Важным представляется и вопрос о том, о каком использовании должна идти речь? С высокой степенью вероятности можно предположить, что в первую очередь будет использована аналогия с использованием других природных ресурсов. Этого требует унификация терминов (юридические шаблоны), в определенной степени - юридические традиции. Об этом же свидетельствуют первые попытки введения на уровне закона субъекта Российской Федерации (см. ниже) соответствующего термина. Этот термин - "РАЦИОНАЛЬНОЕ (выделено мною. - Б. Ф.) использование атмосферного воздуха". Нам представляется возможным иное решение. Оно вытекает из смысла и терминологии уже упоминавшейся выше Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, которая, как известно, опирается на рекомендации и принципы, изложенные в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992). Концепция определяет, что основными направлениями перехода России к устойчивому развитию являются: а) создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства, определяющего, в частности, экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды; б) формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития и создание соответствующей системы воспитания и обучения. Именно в целях реализации названных направлений на позициях устойчивого развития применительно к развитию нынешнего законодательства об атмосферном воздухе, а также пропаганды идей устойчивого развития в процессе законопроектной практики целесообразным является применение термина "устойчивое" в сочетании с термином "использование ресурсов атмосферного воздуха". Однако изложенные выше объективные факты в существующем законодательстве об охране атмосферного воздуха не учтены. Так, Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" вообще не содержит термина "пользование". Всего лишь 4 раза он оперирует термином "использование", но не в связке с термином "атмосферный воздух", а в иных сочетаниях. Так, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха относится "установление порядка ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СБОРОВ (выделено мною. - Б. Ф.), полученных за выдачу разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух" (часть 1 статьи 5). Статья 15 данного Федерального закона устанавливает общие требования к хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух, к числу которых относит и положения, согласно которым: - производство и ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ТОПЛИВА (выделено мною. - Б. Ф.) на территории Российской Федерации допускаются только при наличии сертификатов, подтверждающих соответствие топлива требованиям охраны атмосферного воздуха; - производство и ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ТЕХНИЧЕСКИХ, ТЕХНОЛОГИЧЕСКИХ УСТАНОВОК, ДВИГАТЕЛЕЙ, ТРАНСПОРТНЫХ И ИНЫХ ПЕРЕДВИЖНЫХ СРЕДСТВ И УСТАНОВОК (выделено мною. - Б. Ф.) на территории Российской Федерации допускаются только при наличии сертификатов, устанавливающих соответствие содержания вредных (загрязняющих) веществ в выбросах технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок техническим нормативам выбросов; - органы исполнительной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут вводить ограничения ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕФТЕПРОДУКТОВ И ДРУГИХ ВИДОВ ТОПЛИВА (выделено мною. - Б. Ф.), сжигание которых приводит к загрязнению атмосферного воздуха на соответствующей территории, а также стимулировать производство и применение экологически безопасных видов топлива и других энергоносителей. Итак, юридически, по крайней мере на уровне основного специального федерального закона, возможность использования атмосферного воздуха прямо не устанавливается и не регулируется. Тем не менее можно утверждать, что правовое регулирование использования атмосферного воздуха осуществляется, но делается это опосредованно. Основными инструментами такого регулирования являются разрешения на выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, разрешения на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух и нормирование выбросов в атмосферный воздух. Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" предусматривает разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разрешение на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух (статья 14). Разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником является необходимым условием (основанием) такого выброса. Оно выдается территориальным органом специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха. Порядок выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств устанавливается специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха. Вредные физические воздействия на атмосферный воздух допускаются на основании разрешений, выданных в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. За выдачу разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на атмосферный воздух могут взиматься сборы в соответствии с законодательством Российской Федерации. При отсутствии разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на атмосферный воздух, а также при нарушении условий, предусмотренных данными разрешениями, выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на него могут быть ограничены, приостановлены или прекращены в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Порядок и условия установления этих нормативов регламентируются специальными статьями Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" (статьи 11 и 12). А как обстоят дела с признанием и регулированием отношений по использованию ресурсов атмосферного воздуха в законодательных актах субъектов Российской Федерации (детальный их анализ будет дан ниже)? В целом ситуация та же, что и на уровне федеральном. На первый взгляд особняком стоит лишь Закон Республики Татарстан с характерным названием "Об охране и РАЦИОНАЛЬНОМ ИСПОЛЬЗОВАНИИ (выделено мною. - Б. Ф.) атмосферного воздуха" <*>. Но только на первый. Исследование текста названного Закона позволяет сделать вывод о том, что "использование" атмосферного воздуха в Законе сводится к тому, что в названии Закона и по всему его тексту используется новый термин, сконструированный по принципу: после слова "охрана" дается словосочетание "и рациональное использование" атмосферного воздуха. -------------------------------- <*> См.: Закон Республики Татарстан от 21 октября 1999 г. N 2442 "Об охране и рациональном использовании атмосферного воздуха" // Республика Татарстан. 1999. N 239.

Создается впечатление, что законодатель не захотел привести содержание Закона в соответствие с новой терминологией. Или не смог сделать это. Так, в статье 1 "Основные понятия, используемые в настоящем Законе" даны понятия: "атмосферный воздух", "загрязнение атмосферного воздуха", "загрязняющее вещество", "источники загрязнения атмосферного воздуха", "трансграничное загрязнение атмосферного воздуха", "государственный мониторинг атмосферного воздуха", "аварийный выброс", "залповый выброс", "технический норматив выброса", "площадной источник загрязнения". Здесь же дан и термин "охрана атмосферного воздуха", под которым понимается "деятельность, направленная на сохранение чистоты и улучшение состояния атмосферного воздуха, предупреждение, снижение и устранение его загрязнения". По логике вещей здесь же должно было бы быть дано и определение рационального использования атмосферного воздуха. Но его нет. Нет не только определения термина, который использован в названии Закона, что само по себе нонсенс. В тексте нет ни одной нормы, которая бы раскрывала содержание деятельности, обозначаемой указанным термином, в отличие от деятельности по охране атмосферного воздуха. Так, статья 10 "Экономическое регулирование охраны и рационального использования атмосферного воздуха" вопреки своему названию устанавливает норму об установлении платы только "за загрязнение атмосферного воздуха"; об установлении лимитов только "загрязнения атмосферного воздуха"; статья 12 - о сборе за выдачу специальных разрешений (лицензий) только на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и оказание отдельных видов вредного физического воздействия на атмосферный воздух. Из 16 статей, объединенных в главу IV "Требования по охране и рациональному использованию атмосферного воздуха", ни одна не содержит таких требований применительно к "использованию", но лишь к "охране" атмосферного воздуха (статьи 15 - 30).

2. Современное понимание законодательства об атмосферном воздухе

В современной теории экологического права законодательство об охране атмосферного воздуха рассматривают в качестве: а) самостоятельной отрасли законодательства; б) составной части (подотрасли) экологического законодательства, понимаемого в широком смысле слова. Законодательство об охране атмосферного воздуха обычно рассматривается как самостоятельная отрасль законодательства, со специфическими целями, задачами, головным (основным) федеральным законодательным актом и системой иных нормативных правовых актов, изданных в его развитие <*>. -------------------------------- <*> См., например: Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник для вузов. М.: Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М", 1997. С. 333 - 334.

Одновременно законодательство об охране атмосферного воздуха можно рассматривать в качестве составной части (подотрасли) экологического законодательства, понимаемого в широком смысле слова. В последнее время в эколого-правовой доктрине наметился отход от традиционного понимания экологического права и законодательства как системы правовых норм и соответственно системы нормативных правовых актов лишь об охране окружающей природной среды. Так, по мнению А. К. Голиченкова, следует различать экологическое право в узком и широком смыслах слова. В первом значении - это система правовых норм и возникающих в процессе их реализации правоотношений, регулирующих общественные отношения только по охране окружающей природной среды; во втором - регулирующих не только названные отношения, но и отношения по использованию и охране природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности человека и других объектов <*>. Соответственно в двух аспектах, узком и широком, понимается и экологическое законодательство, частью которого является законодательство об охране атмосферного воздуха. -------------------------------- <*> См.: Голиченков А. К. Понятие, предмет и система экологического права в широком смысле слова // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1995 - 1998 гг. / Составители: И. А. Игнатьева, А. К. Голиченков. Под ред. А. К. Голиченкова. М.: Зерцало, 1999. С. 318.

На основе изложенного можно сделать некоторые выводы. Во-первых, в настоящее время фактически предметом правового регулирования формируемого законодательства в данной сфере являются общественные отношения двух видов: а) традиционные - об охране атмосферного воздуха; б) получающие признание в последнее время - по устойчивому использованию ресурсов атмосферного воздуха. Во-вторых, при этом под ресурсами атмосферного воздуха понимаются используемые для хозяйственных и иных целей части (объемы) естественного природного объекта - атмосферного воздуха. В-третьих, под использованием ресурсов атмосферного воздуха понимается использование его для выбросов загрязняющих веществ, для извлечения компонентов в различных целях, а также использование его в рамках общего природопользования. В-четвертых, с позиций смысла и терминологии Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию целесообразно говорить об "устойчивом использовании ресурсов атмосферного воздуха". В-пятых, с учетом фактического предмета правового регулирования рассматриваемое законодательство целесообразно обозначать термином "законодательство об атмосферном воздухе". Это приведет также к дальнейшей унификации терминов, обозначающих природоресурсные отрасли законодательства (законодательство о недрах, законодательство о животном мире), а также к более краткому написанию термина в сравнении с существующим.

Название документа