Участие органов местного самоуправления в создании многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг
(Мошкин С. В., Васильев А. М.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2013, N 5) Текст документаУЧАСТИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОЗДАНИИ МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ЦЕНТРОВ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ <*>
С. В. МОШКИН, А. М. ВАСИЛЬЕВ
Мошкин Сергей Владимирович, преподаватель кафедры правовых дисциплин филиала ФГБОУ ВПО "Кубанский государственный университет" в г. Армавире, адъюнкт.
Васильев Алексей Михайлович, профессор кафедры правовых дисциплин, заведующий кафедрой правовых дисциплин Армавирской государственной педагогической академии, доктор исторических наук, кандидат юридических наук, доцент.
В данной статье авторы попытались рассмотреть непосредственное участие МФЦ в предоставлении муниципальных и государственных услуг, которые на сегодняшний день ими осуществляются, а также раскрыли те проблемные моменты, с которыми МФЦ встречаются.
Ключевые слова: муниципальные услуги, государство, бюджет, исполнительная власть, закон.
In this article we tried to consider direct participation of MFTs in providing municipal and state services which are carried out today by them, and also opened those problem points which MFTs meets.
Key words: municipal services, state, budget, executive power, law.
В ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" в главе 4 предусмотрена организация предоставления публичных (государственных и муниципальных услуг) в многофункциональных центрах (МФЦ). Законодатель четко определил, что в МФЦ одновременно предоставляются и государственные, и муниципальные услуги. При этом согласно ч. 1 ст. 15 предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах осуществляется в соответствии с указанным Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами (это означает, что данная деятельность охватывается также и муниципально-правовыми отношениями) по принципу "одного окна", в соответствии с которым предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии. Такой подход отражает новейшие достижения в сфере информационных технологий в рамках осуществления концепции электронного государства и базируется на возможностях информационно-телекоммуникационных технологий и ценностях открытого гражданского общества. Предполагается, что электронное государство в своей основе является и конституционным, и правовым, и социальным. При этом пример России, где в силу исторических особенностей поступательного развития конституционного государства не сложилось, показывает трудность одновременного построения и конституционного, и правового, и социального, и электронного государства <1>. В литературе справедливо отмечается, что данная концепция касается не только всего государства, но и всех других публично-территориальных образований, включая муниципальные образования <2>. Одновременно нужно иметь в виду, что Россия в этом смысле также является частью международных соглашений, связанных с информационными проблемами. Так, Модельный информационный кодекс для государств - участников СНГ <3> определяет гарантии прав и интересов в информационной сфере, в числе которых обеспечение информационной безопасности государства, обеспечение права каждого человека на свободу поиска, получения, использования, создания, распространения и хранения информации любыми законными способами и средствами, что возлагается на органы государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, органы государственной власти и органы местного самоуправления, юридические лица обязаны предоставлять информацию по запросу субъектов информационных отношений и информационно-инфраструктурных отношений, за исключением информации, доступ к которой ограничен законом. -------------------------------- <1> Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации / Отв. ред. И. Ю. Богдановская. М.: Юстицинформ, 2009. С. 225. <2> Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации. Мировой опыт / Под ред. В. И. Дрожжинова. М.: Эко-Трендз, 2009. С. 33. <3> Модельный информационный кодекс для государств - участников СНГ. Часть первая (Санкт-Петербург, 3 апреля 2008 г.) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2008. N 42. С. 223 - 251.
Необходимо подчеркнуть, что современная Россия переживает один из наиболее сложных этапов государства на пути к его "электронной версии", поэтому законодательство становящегося электронного государства должно быть готово к информационным изменениям и отражать основные вопросы его функционирования <4>. В этом контексте предоставление услуг в режиме "одного окна", как правило, позволяет заявителю осуществить за один раз все необходимые операции по взаимодействию с органами местного самоуправления, предоставляющими муниципальные услуги. Реализацию данная технология получила в формировании и развитии МФЦ, в создании на их базе развитой инфраструктуры, которая необходима для качественного предоставления услуг потребителям, способствующей интеграции необходимых интеллектуальных и технологических ресурсов и организационно-управленческое обоснование необходимости которой было проведено еще несколько лет назад <5>. Результатом предоставления услуг в соответствии с данным механизмом является их получение в одном месте в более короткие сроки, экономия средств заявителя и государства за счет масштабов. Одним из важных факторов повышения качества муниципальных услуг в экономическом отношении является экономия на масштабах в процессе предоставления услуг, которая позволяет сэкономленные средства направлять на развитие инфраструктуры оказания услуг, на техническое оснащение данного процесса <6>. Следует заметить, что с каждым годом к функционированию МФЦ предъявляются новые требования и органы местного самоуправления в своей деятельности в данной сфере должны прилагать дополнительные усилия. -------------------------------- <4> Чеботарева А. А. Электронное государственное управление как новая форма взаимоотношений личности, общества и государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 6. С. 18 - 22; Васькова М. Г. Электронное государство: проблемы правового регулирования // Информационное право. 2009. N 4. С. 24. <5> Филиппов Д. В. Развитие организационно-управленческих технологий предоставления муниципальных услуг в крупном городском округе: Дис. ... к. э.н. Новосибирск, 2009; Мирзалиев М. Оценка результативности деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере // Муниципальная власть. 2008. N 1. С. 30 - 49; Максимов А. Основные проблемы муниципальной реформы и возможные перспективы действующего законодательства // Муниципальная власть. 2008. N 4. С. 43 - 46; Вобленко С. Кодификатор функций местного самоуправления: необходимость, структура, назначение // Городское управление. 2008. N 1. С. 29 - 36. <6> Аширова М. Н. Современные технологии оказания государственных и муниципальных услуг: институциональный и вариативный анализ // Вестник Череповецкого государственного университета. 2011. N 1. С. 34.
Однако в органах местного самоуправления (как и в органах публичной власти в целом), к сожалению, не принято интересоваться и прислушиваться к рекомендациям ученых. В результате Минэкономразвития РФ вынуждено было признать, что в субъектах РФ по-разному решаются вопросы финансирования деятельности МФЦ, предоставления платных услуг на базе МФЦ, отсутствует регламентация возмездного предоставления площадей МФЦ государственным и муниципальным органам, а также учреждениям, предоставляющим услуги на базе МФЦ. Не урегулированы вопросы межведомственного и межуровневого взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг. Нередко нежелание государственных и муниципальных органов участвовать в организации данного взаимодействия связано с отсутствием финансирования деятельности курьерских служб для оперативной передачи документов, а также отсутствием межведомственных баз данных, несовместимостью программного обеспечения различных ведомств, требованиями обеспечения конфиденциальности информации о гражданах в соответствии с законодательством РФ <7>. В последующие годы на федеральном уровне были приняты акты, которые упорядочили отношения в сфере создания и функционирования МФЦ. Так, в главе 4 ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" определены рамочные вопросы деятельности МФЦ. -------------------------------- <7> Доклад Минэкономразвития РФ о ходе реализации в субъектах Российской Федерации проектов по созданию многофункциональных центров предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг в 2007 г. // Официальный сайт Министерства экономического развития Российского государства (дата обращения: 18.10.2011).
Обратим здесь внимание на то, что законодатель ставит органы местного самоуправления неизменно в одном ряду с органами власти иного уровня (федерального и регионального). И это вполне объяснимо - ведь именно органы местного самоуправления должны предоставлять (организовывать предоставление) муниципальные услуги. Для нас в этом смысле важное значение имеет Постановление Правительства РФ от 27 сентября 2011 г. "О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных (муниципальных) услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления". В утвержденном этим Постановлением Положении о требованиях к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных (муниципальных) услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, в частности, органам местного самоуправления рекомендуется "утвердить перечни муниципальных услуг, предоставление которых организуется в многофункциональных центрах; принять меры по обеспечению организации предоставления в многофункциональных центрах муниципальных услуг, включенных в указанные перечни". Как нам представляется, в данном случае в постановлении правительства должен использоваться императивный метод регулирования, поскольку утверждение перечня муниципальных услуг и принятие соответствующих мер со стороны органов местного самоуправления необходимы. Кроме того, мы полагаем, что в данном Положении необходимо определить перечень обязательных муниципальных услуг, которые органы местного самоуправления должны предоставлять в МФЦ, - по аналогии с соответствующими перечнями государственных услуг, которые в рассматриваемом правительственном Постановлении определены. Помимо этого, в соответствующих нормативно-правовых актах, принимаемых органами исполнительной власти субъектов РФ, целесообразно определять перечни приоритетных муниципальных услуг, которые могут формулироваться в виде рекомендаций. Пока же, как показывает наш анализ типовых положений о МФЦ и иных актов, регулирующих такую сферу на уровне субъектов РФ <8>, конкретные перечни муниципальных ни обязательных, ни приоритетных услуг, которые должны оказываться в МФЦ, не приводятся. -------------------------------- <8> Положение о многофункциональном центре организации предоставления государственных и муниципальных услуг в Новосибирской области (утверждено Постановлением администрации Новосибирской области от 12.10.2007 N 146-па) // Официальный сайт администрации Новосибирской области (дата обращения: 19.10.2011); Типовое положение о многофункциональном центре организации предоставления государственных и муниципальных услуг (утверждено Постановлением Правительства Ульяновской области от 30.06.2008 N 274-гш) // Официальный сайт Правительства Ульяновской области (дата обращения: 17.10.2011); Типовое положение о многофункциональном центре организации предоставления государственных и муниципальных услуг на территории Московской области (утверждено Постановлением Правительства Московской области от 12.04.2011) // Официальный сайт Правительства Московской области (дата обращения: 22.10.2011) и др.
В ряде субъектов РФ принятые органами исполнительной власти документы, как представляется, заслуживают изучения и применения в других субъектах РФ, поскольку отражают актуальные вопросы, связанные с участием органов местного самоуправления в создании и функционировании МФЦ. Один из таких вопросов заключается в том, какой орган может и должен инициировать создание МФЦ. Согласно Положению о требованиях к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных (муниципальных) услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, утвержденному указанным выше Постановлением федерального правительства от 27 сентября 2011 г., таковыми могут быть: а) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, территориальные органы государственных внебюджетных фондов по согласованию с органом государственного внебюджетного фонда (при отсутствии указанных территориальных органов или в случае отсутствия у территориальных органов полномочий на заключение соглашений с инициативой о заключении соглашения выступает федеральный орган исполнительной власти, орган государственного внебюджетного фонда); б) органы государственной власти субъектов Российской Федерации; в) органы местного самоуправления; г) многофункциональные центры. Данный перечень, на наш взгляд, должен быть сведен до двух составляющих: органы власти субъекта РФ и органы местного самоуправления, поскольку они, как органы власти общей компетенции несут полную ответственность за решение организационных вопросов, связанных с созданием МФЦ. И в этом смысле представляет интерес модельное Соглашение о сотрудничестве между Правительством Ульяновской области и администрацией муниципального образования, которая участвует в создании МФЦ <9>. В частности, здесь определено, что местная администрация муниципального образования в рамках принимаемых на себя обязательств: способствует бесперебойной и эффективной работе МФЦ; обеспечивает участие и взаимодействие специалистов органов местного самоуправления и муниципальных учреждений муниципального образования с операторами МФЦ, оказывающих муниципальные услуги населению согласно перечню; обеспечивает получение муниципальной услуги гражданами в максимально удобной для них форме; обеспечивает информирование населения о деятельности органов местного самоуправления и муниципальных учреждений муниципального образования в МФЦ; взаимодействует с органами государственной власти, участвующими в деятельности МФЦ, в целях предоставления муниципальных услуг населению; принимает участие в разработке "сквозных" регламентов предоставления услуг населению; обеспечивает правительство необходимой и достаточной информацией для проведения мониторинга эффективности функционирования МФЦ и степени удовлетворенности граждан предоставлением муниципальных услуг в нем; определяет условия пользования МФЦ помещениями и иным имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в соответствии с законодательством Российской Федерации, Ульяновской области и настоящим соглашением; способствует оказанию иными организациями сопутствующих услуг населению в МФЦ. -------------------------------- <9> Модельное соглашение о сотрудничестве между Правительством Ульяновской области и администрацией муниципального образования (утверждено Постановлением Правительства Ульяновской области от 30.06.2008 N 275-пп) // Официальный сайт Правительства Ульяновской области (дата обращения: 17.10.2011).
В организационно-правовом плане здесь указывается, что имущество МФЦ находится в собственности г. Сочи и закрепляется за МФЦ на праве оперативного управления. Учредителем МФЦ является администрация г. Сочи. Функции учредителя возложены на управление информационных ресурсов администрации г. Сочи. МФЦ отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, не несет ответственности по личным обязательствам учредителя и созданных им юридическим лиц. Учредитель несет ответственность по обязательствам МФЦ в случаях и в пределах, установленных законодательством Российской Федерации. В соответствии с п. 3.1 основными видами деятельности МФЦ являются: информирование и консультирование граждан по вопросам предоставления государственных и муниципальных услуг и иным вопросам, входящим в компетенцию МФЦ; прием документов от заявителей на получение государственных и муниципальных услуг; выдача готовых результатов (документов) исполнения государственных и муниципальных услуг заявителям; иные виды деятельности, предусмотренные действующим законодательством РФ. Кроме основных видов деятельности МФЦ вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых он создан, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. Изложенное позволяет констатировать, что начатый в 2007 г. процесс создания МФЦ в России развивается ускоренными темпами. На начало 2012 г. функционировало 166 МФЦ в 49 субъектах РФ, где предоставляется от 50 до 170 наиболее массовых государственных и муниципальных услуг. 63 МФЦ были созданы на условиях софинансирования бюджетов разных уровней и 103 МФЦ - субъектами РФ исключительно за счет собственных средств. По данным Минэкономразвития РФ, к концу 2015 г. численность МФЦ должна возрасти до 2400 учреждений <10>. В этой связи актуальной становится разработка финансовых нормативов оказания публичных услуг в расчете на одного потребителя, что, в свою очередь, сводится к ориентации на результат и предполагает оптимизацию процессов целеполагания и бюджетирования с целью соблюдения стандарта качества предоставления публичных услуг. Вместе с тем соблюдение указанного стандарта качества предоставления публичных услуг сталкивается с проблемой нехватки бюджетного финансирования из местного бюджета муниципальных образований, что неудивительно. В этом контексте необходимо более активно использовать межбюджетные трансферты - до решения вопросов финансирования МФЦ, в том числе за счет оказания платных услуг, на системном уровне. -------------------------------- <10> Шипов С. В. О ходе работ по созданию МФЦ для предоставления государственных и муниципальных услуг // Практика муниципального управления. 2011. N 3. С. 14.
Для эффективной работы МФЦ по предоставлению муниципальных услуг необходима более совершенная нормативно-правовая база, обеспечивающая деятельность МФЦ. В частности, в Постановлении Правительства РФ от 27 сентября 2011 г. "О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных (муниципальных) услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления" необходимо не рекомендательно, а императивно предписать органам местного самоуправления утвердить перечни муниципальных услуг, предоставление которых организуется в многофункциональных центрах, и принять меры по обеспечению организации предоставления в многофункциональных центрах муниципальных услуг, включенных в указанные перечни. Помимо этого, в соответствующих нормативно-правовых актах, принимаемых органами исполнительной власти субъектов РФ, целесообразно определять перечни приоритетных муниципальных услуг, которые могут формулироваться в виде рекомендаций. Требует своего регулирования вопрос об ответственности учредителей МФЦ за нарушения принятых обязательств - в настоящее время этот вопрос не находит отражения в действующих правовых актах, регулирующих деятельность МФЦ. Представляется, что ответственность должна предусматривать применение мер дисциплинарного и публично-правового воздействия в отношении тех должностных лиц, которые отвечают за решение соответствующих вопросов (дисциплинарные взыскания, увольнение, отрешение от должности, удаление в отставку и др.). В последние полтора-два года наблюдается процесс активного издания муниципальных правовых актов по вопросам МФЦ (решения о создании МФЦ, уставы МФЦ, регламенты МФЦ), что связано прежде всего с тем, что все больше муниципальных образований выступает в качестве инициаторов создания МФЦ. Вместе с тем во многих из них отсутствуют перечни конкретных видов публичных услуг, которые они оказывают. В регламентах работы МФЦ, как представляется, необходимо отражать и другие вопросы, которые позволят более эффективно взаимодействовать с заявителями муниципальных услуг, в частности, речь идет об организации работы с корреспонденцией, контроле за исполнением обращений заявителей, о действиях работников МФЦ по каждой услуге, при этом информация в регламенте МФЦ по каждой услуге не заменяет административного регламента по каждой услуге, а конкретизирует действия сотрудников МФЦ по их предоставлению. Наконец, представляется целесообразным отразить институт МФЦ в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", для чего в предлагаемую нами ст. 17.2 включить в качестве самостоятельной и заключительной части положение: "Предоставление муниципальных услуг через многофункциональные центры осуществляется путем заключения соглашений органов местного самоуправления с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации".
Название документа