Актуальные вопросы правового регулирования платы за загрязнение окружающей среды
(Бандорин Л. Е.) ("Экологическое право", N 4, 2003) Текст документаАКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПЛАТЫ ЗА ЗАГРЯЗНЕНИЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Л. Е. БАНДОРИН
Бандорин Л. Е., старший преподаватель факультета права Государственного университета - Высшей школы экономики.
Одним из основных принципов охраны окружающей среды является платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде (ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <*> (далее - ФЗ об охране окружающей среды)). Статья 14 ФЗ об охране окружающей среды относит установление платы за негативное воздействие на окружающую среду к числу методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды. Положения ст. 16 ФЗ об охране окружающей среды развивают и конкретизируют указанные принцип охраны окружающей среды и метод экономического регулирования в области охраны окружающей среды. Согласно ч. 1 ст. 16 ФЗ об охране окружающей среды негативное воздействие на окружающую среду является платным; формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами. Таким образом, ФЗ об охране окружающей среды не устанавливает формы платы за негативное воздействие на окружающую среду и не определяет правовой природы таких плат. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133.
А какие формы платы вообще могут иметь место? Представляется возможным говорить о существовании как минимум трех моделей правового регулирования платы за негативное воздействие на окружающую среду и соответственно трех различных подходах к правовой природе платы за негативное воздействие на окружающую среду. Согласно первой модели плата за негативное воздействие на окружающую среду представляет по своей правовой природе налог. Вторая модель предполагает правовую природу сбора. Третью модель условно можно назвать "частноправовой". Эта модель опирается на известную в экономической науке теорему Коуза, одним из положений которой является то, что экономически эффективный результат будет достигнут при четком определении прав и при условии равенства трансакционных издержек нулю. Основываясь на теореме Коуза, некоторые экономисты стали говорить о том, что если будет определено, кому принадлежит право на благоприятную окружающую среду (например, на чистый воздух), то данное право может быть передано от правообладателя лицу, которое осуществляет негативное воздействие путем совершения гражданско-правовых сделок. Считается, что в основу Киотского протокола к рамочной Конвенции ООН об изменении климата легли указанные экономические подходы. Статья 13 Налогового кодекса Российской Федерации <*> (далее - НК РФ) устанавливает перечень федеральных налогов и сборов. Согласно пп. 15 ст. 13 НК РФ к числу федеральных налогов и сборов относится экологический налог. В настоящее время ст. 13 - 15 НК РФ не действуют, а будут введены в действие со дня признания утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" <**>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3824. <**> Согласно ст. 32.1 Федерального закона "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 32. Ст. 3341.
Вопрос о том, является ли плата за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия (именно такой термин используется в Постановлении Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" <*>) по своей правовой природе налогом, возник в практике Верховного Суда Российской Федерации (далее - ВС РФ) и Конституционного Суда Российской Федерации (далее - КС РФ). -------------------------------- <*> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 10. Ст. 726.
ВС РФ в решении от 28 марта 2002 года N ГКПИ 2002-178 <*> установил, что плата за загрязнение окружающей природной среды по своей правовой природе обладает всеми признаками налога, перечисленными в ст. 8 НК РФ. В связи с этим ВС РФ признал Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" незаконным (недействительным). -------------------------------- <*> Документ официально опубликован не был; ссылка приведена по правовой базе "КонсультантПлюс:ВерсияПроф".
Принципиальная важность признания платы за загрязнение окружающей природной среды налоговым платежом заключалась в следующем. Согласно ст. 17 НК РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда федеральным законом определены налогоплательщики и элементы налогообложения; элементы платы за загрязнение окружающей природной среды были предусмотрены не федеральным законом, а нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации. КС РФ ранее неоднократно в своих решениях указывал на то, что установить налог можно только путем прямого перечисления в законодательном акте всех существенных элементов налогового обязательства (Постановление КС РФ от 18 февраля 1997 года N 3-П <*>, Постановление КС РФ от 11 ноября 1997 года N 16-П <**>, Постановление КС РФ от 20 февраля 2001 года N 3-П <***>). Следовательно, признание платы за загрязнение окружающей природной среды налогом означало бы то, что данный налог не является установленным и не подлежит уплате. -------------------------------- <*> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. N 1. <**> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. N 6. <***> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. N 3.
ВС РФ указал также на то, что элементы платы за загрязнение окружающей природной среды, установленные в нормативном правовом акте Правительства Российской Федерации, совпадают с элементами налога (Правительством Российской Федерации были определены плательщик платы, объект налогообложения, налоговая база, порядок исчисления налога). Вопросы определения налогового периода, налоговых ставок, порядка и срока уплаты были отнесены Правительством Российской Федерации к компетенции федеральных органов исполнительной власти, что также было признано незаконным ВС РФ. В дальнейшем правильность и обоснованность решения ВС РФ от 28 марта 2002 года N ГКПИ 2002-178 были подтверждены в Определении Кассационной коллегии ВС РФ от 4 июня 2002 года N КАС 02-232. Однако спустя некоторое время Правительство Российской Федерации направило в КС РФ запрос о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". При этом в запросе утверждалось, что платежи за загрязнение окружающей природной среды не являются налоговыми платежами. КС РФ в Определении от 10 декабря 2002 года N 284-О <*> поддержал позицию заявителя и признал плату за загрязнение окружающей природной среды сбором, что, по мнению КС РФ, означало правомерность установления элементов сбора нормативными актами Правительства Российской Федерации. -------------------------------- <*> Российская газета. 2002. 25 декабря. N 241.
КС РФ указал на то, что налоги и сборы как обязательные платежи в бюджет имеют различную правовую природу; вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе об этом сборе, решает сам законодатель исходя из характера данного сбора. Кроме того, КС РФ подчеркнул, что "платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую среду взимаются за предоставление субъектам хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов, размещать отходы и т. п." (абз. 2 п. 5 мотивировочной части Определения КС РФ N 284-О). Платежи за негативное воздействие на окружающую среду "взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляют собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов, под контролем государства; по сути они носят КОМПЕНСАЦИОННЫЙ ХАРАКТЕР (выделено автором. - Л. Б.) и должны устанавливаться на основе ПРИНЦИПА ЭКВИВАЛЕНТНОСТИ (выделено автором. - Л. Б.) исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду (в пределах допустимых нормативов), право на осуществление которого получает субъект платежа" (абз. 3 п. 5 мотивировочной части Определения КС РФ N 284-О). В итоге КС РФ приходит к выводу о том, что "платежи за негативное воздействие на окружающую среду как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия. Они носят ИНДИВИДУАЛЬНО-ВОЗМЕЗДНЫЙ И КОМПЕНСАЦИОННЫЙ ХАРАКТЕР (выделено автором. - Л. Б.) и являются по своей правовой природе не налогом, а ФИСКАЛЬНЫМ СБОРОМ (выделено автором. - Л. Б.). Общие принципы обложения таким сбором, ряд существенных его признаков, а именно плательщики, объект налогообложения - виды вредного (негативного) воздействия на окружающую природную среду, а также в общей форме налоговая база - нормативно допустимые выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и т. д., а также перечень нормативов допустимого негативного воздействия на окружающую среду и их существенные характеристики определены непосредственно федеральным законом. Что же касается порядка определения платы и ее предельных размеров, то федеральный законодатель предоставил право его установления Правительству Российской Федерации". В российской доктрине теория сборов развита в значительно меньшей степени, чем теория налогов. В настоящее время не существует монографических исследований, посвященных проблематике и правовой природе сборов, их элементам и пр. Однако определенные подходы к пониманию сборов в российской науке выработаны. По мнению С. Г. Пепеляева, сборы не имеют финансового значения, присущего налогам. Цель взыскания пошлины или сбора (пошлинный принцип) состоит лишь в покрытии без убытка, но и без чистого дохода, издержек учреждения, в связи с деятельностью которых взимается пошлина <*>. Очевидно, что плата за негативное воздействие на окружающую среду не отвечает указанным характеристикам сбора. Может быть, именно по этой причине КС РФ использует доселе неизвестный юридической науке и законодательству термин "фискальный сбор". -------------------------------- <*> Налоговое право: Учебное пособие / Под ред. С. Г. Пепеляева. М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2000. С. 34 - 35.
Нельзя также не отметить того обстоятельства, что КС РФ иначе определил и эквивалентность платы за негативное воздействие на окружающую среду. По общему правилу эквивалентность сбора проявляется в том, что размер сбора соответствует расходам государственного органа или органа местного самоуправления. Эквивалентность же платы за негативное воздействие на окружающую среду состоит в том, что размер платы определяется с учетом ущерба, нанесенного окружающей среде негативным воздействием хозяйственной деятельности. Таким образом, выводы КС РФ в значительной степени расходятся с положениями российской доктрины. На протяжении 2002 года и первой половины 2003 года во исполнение ФЗ об охране окружающей среды разрабатывался проект Федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду", головным исполнителем по которому является Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Законопроект содержит дефиницию платы за негативное воздействие на окружающую среду. Согласно п. 1 ст. 1 законопроекта плата за негативное воздействие на окружающую среду является компенсационным платежом, взимается с субъектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляющих любые виды деятельности в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в целях стимулирования снижения негативного воздействия на окружающую среду. Согласно ст. 1 проекта Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду" подпункт 15 ст. 13 НК РФ, согласно которому экологический налог относится к числу федеральных налогов и сборов, подлежит исключению. Очевидно, что механическое исключение из перечня федеральных налогов и сборов экологического налога и невнесение в этот перечень платы за негативное воздействие на окружающую среду нецелесообразны. Плата за негативное воздействие носит обязательный характер, поэтому можно предположить, что хозяйствующие субъекты оспорят ее конституционность и законность, поскольку она не названа в перечне федеральных налогов и сборов. В соответствии с позицией разработчика законопроекта плата за негативное воздействие на окружающую среду не является ни налогом, ни сбором. Администрирование в сфере платы за негативное воздействие на окружающую среду возложено на органы, осуществляющие государственный экологический контроль. Однако такой подход идет вразрез со всеми имеющимися судебными решениями на этот счет: КС РФ определил плату как сбор, а ВС РФ - как налог. Исходя из текста законопроекта, можно сказать, что за основу не взята и частноправовая модель, так как круг общественных отношений по установлению и взиманию платы предлагается регулировать инструментарием, состоящим из публично-правовых средств. Возможность реализации частноправовой модели в российском законодательстве представляется крайне сомнительной, так как она принципиально расходится с пониманием в российском праве таких категорий и конструкций, как объект гражданских прав, функции органа государственной власти и др. Перспективы принятия в ближайшем будущем указанного законопроекта весьма туманны. Представляется, что он может быть принят, только когда Правительство Российской Федерации окончательно выработает подходы к проведению налоговой реформы. При этом уже сейчас Правительство Российской Федерации приняло Постановление от 12 июня 2003 года N 344 <*>, которым утвердило нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы. -------------------------------- <*> Российская газета. 2003. 21 июня. N 120.
Принятием этого Постановления устранен правовой вакуум, образовавшийся после вступления в силу решения ВС РФ от 12 февраля 2003 года N ГКПИ 03-49. Напомним, что этим решением был признан недействующим пункт 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". Этим пунктом Правительство Российской Федерации поручило разработку и утверждение базовых нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициентов, учитывающих экологические факторы, Министерству экологии и природных ресурсов Российской Федерации (ныне - Министерство природных ресурсов Российской Федерации) совместно с другими заинтересованными органами. Такое делегирование полномочий ВС РФ признал незаконным. Таким образом, с 12 июня 2003 года плата за загрязнение окружающей среды вновь должна взиматься с природопользователей. Однако надлежащего правового оформления платы как не было, так и нет теперь. Остается ряд концептуальных вопросов, связанных с принципами и элементами платы. Последнее правительственное Постановление в этом смысле можно считать временным нормативным актом, действующим вплоть до принятия специального федерального закона, должного урегулировать все актуальные вопросы, возникшие за последние пять - семь лет практики применения и судебных споров.
Название документа