Конституционные основы охраны окружающей среды
(Боголюбов С. А.) ("Журнал российского права", N 11, 2003) Текст документаКОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
С. А. БОГОЛЮБОВ
Боголюбов Сергей Александрович - заведующий отделом аграрного и экологического законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
Имеющая высшую юридическую силу и прямое действие Конституция Российской Федерации создает основы всех отраслей российского законодательства, в том числе об охране окружающей среды и экологической безопасности, которые к концу прошлого века стали глобальной проблемой современного мира. В ХХI веке экологический кризис обостряется и проявляется в усилении дефицита питьевой воды, борьбе за разведанные месторождения полезных ископаемых, поиске чистого воздуха в столичных мегаполисах и даже возможностей продажи его в другие страны. Первые конституции нашей страны содержали лишь нормы об исключительной государственной собственности на землю и другие основные природные ресурсы, об обязанностях землепользователей повышать плодородие почв. Россия была одним из первых государств, принявших в 1960 г. Закон "Об охране природы в РСФСР" <*>, провозгласивший основы правовых отношений "человек - природа". Немало из содержавшихся в нем положений себя оправдали и нашли дальнейшее развитие - например о преподавании охраны природы в учебных заведениях и пропаганде ее издательствами, музеями, телевидением, редакциями газет и журналов, об общественной природоохранной экспертизе проектов крупнейших строек, о необходимости рационального использования природных ресурсов и государственной охране объектов природы, об ответственности руководителей ведомств и предприятий, а также граждан за нарушения природоохранных правил. Но многие законодательные положения оказались излишне декларативными и не подкрепленными подзаконными актами. -------------------------------- <*> См.: Ведомости РСФСР. 1960. N 40. Ст. 586.
На конституционном уровне экологическая тема получила отражение в Конституциях СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г., когда в ст. 18 <*> (после международной Стокгольмской конференции 1972 г.) был закреплен принцип, согласно которому в интересах настоящего и будущих поколений в России принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды. -------------------------------- <*> См.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. Конституции (Основные Законы) Союзных Советских Социалистических Республик. М., 1985. С. 12, 59.
Конституционный институт охраны окружающей среды имел ярко выраженный экономический, социальный, политический характер, хотя уже тогда наукой ставились и обосновывались перспективные задачи перенесения приоритета на социальные цели, связанные с обеспечением здоровья человека, его местообитанием и жизнью; вовлечения в экологический контроль общественности, человека, право которого на благоприятную среду предполагалось, но не гарантировалось; превращения граждан из объектов в субъекты экологического управления <*>. -------------------------------- <*> См.: Боголюбов С. А. Конституционно-правовые проблемы охраны окружающей среды в СССР: Автореф. дис... докт. юрид. наук. М., 1990. С. 9 - 11.
Конституция РФ 1993 г., со дня принятия которой исполняется десять лет, содержит более конкретные экологические предписания и принципы, которые должны применяться на всей территории страны, а все принимаемые в Российской Федерации правовые акты не должны им противоречить. Это повышает фундаментальность влияния Конституции как на развитие экологического законодательства - федерального и регионального, так и на принятие и применение иных нормативных правовых актов на территории Федерации. В субъектах РФ шла опережающая Федерацию разработка законов о лесах, об экологической экспертизе, о животном мире - ряд оправдавших себя норм из этих актов вошли в принятые позднее федеральные законы. В Башкортостане принят даже Экологический кодекс. Но не во всем эти акты соответствовали Конституции и законодательству Российской Федерации, их недостатки устраняются начиная с 2001 года. Восполнение пробелов федерального законодательства осуществлялось путем принятия законов о растительном мире, об охотничьем хозяйстве, об общераспространенных полезных ископаемых, о зеленых насаждениях в городах. В статьях 71 и 72 Конституции РФ разграничиваются предметы природоохранного ведения, чему посвящается немало научных работ <*>. -------------------------------- <*> См., например: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Олита, 2003; Бородавкина Н. М. Правовое регулирование экологических отношений в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Оренбург, 1999; Бринчук М. М., Новикова Е. В. Новеллы в экологическом законодательстве (на примере Республики Татарстан) // Журнал российского права. 2001. N 2; Казанник А. И. Региональные проблемы правовой охраны природы в России. Омск: Омский дом печати, 1998.
Обращает на себя внимание, что если природоресурсные и природоохранные полномочия находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, то гражданское законодательство, метеорологическая служба, стандарты, эталоны (а они имеют первостепенное значение для сертификации, нормирования и паспортизации в области охраны окружающей среды) отнесены конституционным законодателем к ведению Федерации. Принципиальное значение для экологии имеет регулирование имущественных отношений в сфере природопользования, поскольку от форм собственности на природные объекты во многом зависят рациональность и эффективность их использования, сочетание экологического, административного, публичного и гражданско-правового, частного подходов к владению, пользованию и распоряжению природными объектами, возможности государственного, производственного, общественного и муниципального экологического контроля. В статье 9 Конституции РФ использование и охрана природных ресурсов провозглашаются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, то есть разнообразие, защита и равноправие форм собственности на природные ресурсы и объекты. Конституционная формулировка "могут находиться" дает основания для дискуссий между сторонниками развития форм собственности либо их сдерживания: первые полагают, что на все природные ресурсы разрешены любые формы собственности; вторые считают, что если в Конституции записано "могут быть", то это значит, что природные ресурсы могут и не быть (по усмотрению законодателя) во всех формах собственности. Установление на федеральном уровне правил имущественного оборота обеспечивает единство экономического пространства, стабилизацию природоресурсных отношений, внедрение в них отработанных, проверенных веками правовых процедур. Природоресурсные законы в соответствии с Конституцией РФ предусматривают экономически и социально оправданные различные варианты осуществления прав собственности: более 13 лет частные начала широко внедряются в земельных отношениях, где сформировалось почти 20 млн. собственников садовых участков, более десятка миллионов владельцев паев и долей в сельскохозяйственных угодьях, десяток миллионов собственников земельных участков под домами и дачами. Могут находиться в частной собственности обособленные непроточные искусственные водоемы, а также древесно-кустарниковая растительность, выросшая на земельном участке, находящемся в частной собственности. Преимущественно публичные начала преобладают в горных, фаунистических и лесных отношениях <*>. -------------------------------- <*> См.: Попов М. В. О нарушениях конституционных прав граждан на землю в субъектах Федерации // Журнал российского права. 1998. N 8.
В настоящее время вносятся предложения о распространении частной собственности на леса, приватизация которых дала бы ощутимые поступления в бюджеты в ближайшие годы, упростила бы перевод лесных земель в нелесные. Этот вопрос можно и нужно обсуждать с учетом рекреационных и глобальных экологических функций лесов, установившихся многовековых российских традиций допущения общего лесопользования без особых на то разрешений, принадлежности лесных массивов вокруг городов-миллионеров (а на них-то и предъявляется главный спрос) к лесам первой защитной категории, повреждение и уничтожение которых недопустимо. В большинстве развитых государств идет наращивание государственного фонда лесов преимущественно за счет их выкупа у граждан; в Турции, например, 9/10 лесов находятся в государственной собственности в целях обеспечения их сохранности и массового использования населением. Конституция РФ не исключает частной собственности на леса и другие природные ресурсы, и она может быть допущена федеральным законом с учетом социально-экономической обстановки в стране и высказанных соображений. В соответствии со ст. 19 и 48 ЛК РФ лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности, а разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов устанавливается заключенными в соответствии с Конституцией РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между ними. В 1999 году Верховный Суд РФ признал не соответствующими федеральному законодательству ряд распоряжений Правительства РФ, допустивших перевод лесных площадей в нелесные без проведения государственной экологической экспертизы <*>. -------------------------------- <*> См.: Решение ВС РФ от 17 февраля 1998 г. N ГКПИ 97-249 // www. supcourt. ru
Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность этих положений ЛК РФ. Его позиция, высказанная в 1998 году по запросам Правительства Республики Карелия и администрации Хабаровского края, состояла в том, что леса широко используются населением, являются федеральным достоянием и передача части лесного фонда субъектам РФ может быть допущена лишь в соответствии с федеральным законом <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление КС РФ от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.
Позднее Конституционный Суд РФ при проверке и оценке конституционности Конституции Республики Алтай высказал мнение о том, что использование природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов подразумевает суверенитет Российской Федерации и всех народов, проживающих в России, территория которой очерчивается государственной границей <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.
Сердцевиной гуманитарной составляющей конституционных основ экологии является ст. 42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду, повторяющая аналогичные нормы конституций многих европейских стран <*>. Как и в других государствах, этот конституционный тезис представляется слишком общим, нуждается в конкретизации, подкреплении иными актами и правоприменением. Иски граждан, основанные на этой статье Конституции РФ, либо остаются без удовлетворения, а если удовлетворяются, то остаются нереализованными, как это случилось в Подмосковье, где муниципальные образования оказались не в состоянии выполнить решения судов о переселении граждан, проживающих в неблагоприятных шумовых условиях вблизи аэропорта Быково. -------------------------------- <*> См.: Боголюбов С. А. Конституционные основы охраны окружающей среды в государствах Европы // Журнал российского права. 2003. N 6.
Предусмотренные в той же статье российской Конституции права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу человека экологическим правонарушением, в какой-то мере раскрывают содержание общего права на благоприятную среду, но недостаточны и также нуждаются в разъяснении, прежде всего в федеральных законах. Россия не подписала Орхусскую конвенцию 1998 г. о доступе к экологической информации из-за неуверенности в своих возможностях выполнить все ее требования на современном этапе. Между тем согласно Закону РФ "О государственной тайне" сведения о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране не могут быть засекречены и стать объектом государственной тайны (ст. 7) <*>. В настоящее время продолжаются длительные дискуссии о том, кто из государственных и муниципальных органов за какую часть экологической информации отвечает и обязан ее выдавать гражданам и юридическим лицам своевременно (в какие сроки?), в полном и достоверном виде. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 8220 - 8235.
Сокрытие или искажение экологической информации предусматривается в качестве административного правонарушения в ст. 8.5 КоАП РФ. Но о материалах по производству, вынесению решений и их исполнению по этим делам не слышно ввиду отсутствия акта, расшифровывающего указанные понятия. Проекты его давно подготовлены, однако принятие наталкивается на сопротивление ответственных за предоставление экологической информации органов, нередко настаивающих на платности выдаваемой информации <*>. -------------------------------- <*> См.: Яблоков А. В. Важность нормативного определения экологической информации // Правовые проблемы охраны окружающей среды: Сборник материалов научно-практической конференции. Вып. 2. М.: Изд-во "Наука и кооперативное образование", 2003.
В части 2 ст. 237 УК РФ предусматривается наказание вплоть до лишения свободы на срок до пяти лет за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, если эти действия совершены лицом, занимающим государственную должность РФ или субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления, обязанным обеспечивать население такой информацией. Впервые уголовная ответственность за подобное общественно опасное деяние была установлена в конце 80-х годов ХХ века на Украине после Чернобыльской катастрофы; в России осужденных по этой статье, судя по опубликованным данным, нет - она носит преимущественно превентивный характер. Не менее проблематичным представляется вопрос о возмещении вреда. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" предусматриваются обязанности полного возмещения вреда окружающей среде, порядок его компенсации и разрешения споров в области охраны окружающей среды, требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 76 - 78, 80), а также возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды в соответствии с законодательством (ст. 79) <*>. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Последнее законодательное установление, по-видимому, может считаться данью ст. 42 Конституции РФ, тем более что "соответствие с законодательством" предполагает возмещение материального вреда на основании давно отработанных правил и процедур гражданского законодательства, что и предусматривалось в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. <*>. Трудности доказывания причинной связи между загрязнением среды, экологическим правонарушением и наступившими убытками и ущербом обусловливают отсутствие большого числа удовлетворенных исков по таким делам. -------------------------------- <*> См.: Ведомости РФ. 1992. N 10. Ст. 457.
Реализации конституционных экологических прав граждан могло бы служить законодательное обеспечение их права не только на информацию, но и на участие в подготовке, обсуждении, принятии и выполнении решений, влияющих на состояние окружающей среды, в контроле за их исполнением. В настоящее время это является одним из узловых звеньев природоохранного механизма, нуждающихся в детальном правовом регулировании. Общественные слушания экологических проектов предусматриваются в ряде актов, например в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" 1995 г. <*>, в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденном Приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372 <**>. Однако достаточно конкретных предписаний там не содержится, да и население зачастую не проявляет необходимой правовой грамотности, активности и инициативы. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556. <**> См.: БНА. 2000. N 31.
Среди немногих основных обязанностей граждан, предусмотренных в Конституции РФ, - долг каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, что адекватно праву на благоприятную окружающую среду. Все природоресурсные кодексы и иные законы - о земле (2001 г.) <1>, недрах (1992 г.) <2>, водах (1995 г.) <3>, лесах (1997 г.) <4>, животном мире (1995 г.) <5>, атмосферном воздухе (1999 г.) <6> - включают подробные нормы о конкретных обязанностях граждан, прежде всего экологических, применительно к конкретным природным ресурсам. Немало более общих экологических обязанностей имеется и в других федеральных и региональных законах. Проблема - в слабости функционирования контрольного и юрисдикционного государственного механизма, допускающего безнаказанность невыполнения и нарушения экологических обязанностей, в том числе со стороны должностных лиц, нередко принимающих экологически значимые решения. -------------------------------- <1> См.: Земельный кодекс РФ. <2> См.: Закон РФ "О недрах" (в ред. ФЗ от 3 марта 1995 г.) // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823. <3> См.: Водный кодекс РФ. <4> См.: Лесной кодекс РФ. <5> См.: ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462. <6> См.: ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.
Функции государства по охране окружающей среды получают в Конституции РФ достаточное развитие. Это и поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41), и установление Федерацией основ федеральной политики, и федеральные программы экологического развития страны (п. "е" ст. 71), и обеспечение Правительством РФ проведения единой государственной политики в области экологии (п. 1 "в" ст. 114). Реализация этих конституционных положений предусматривается в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. В статье 14 ФЗ "Об охране окружающей среды" к методам экономического регулирования отнесены предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов - в соответствии с законодательством РФ. Но этого законодательства для многих ситуаций нет, а если есть - при использовании оно встречается с сопротивлением налоговых интересов. В условиях напряженности государственного бюджета и с учетом данных официальной статистики, согласно которым 30 млн. граждан существуют на средства ниже прожиточного минимума, в настоящее время это представляется достаточно логичным. Утверждены десятки федеральных и региональных программ с экологическим аспектом: о бассейнах рек Томь, Ока, Волга, Дон и предупреждении наводнений; об обеспечении пожарной безопасности лесов; о повышении плодородия почв, борьбе с оврагами и оползнями; о поддержании национальных парков и иных особо охраняемых территорий. Программы принимались в основном в первой половине 90-х гг., опирались на средства федерального, регионального и местного бюджетов, однако оказались вялотекущими, в значительной мере приостановленными и невыполненными. Так, Правительством РФ утверждены Федеральные целевые программы (ФЦП) Постановлениями от 3 октября 1996 г. N 1161 "Оздоровление окружающей среды и населения г. Череповца на 1997 - 2010 годы" <1>, от 21 июня 1996 г. N 720 "Социально-экологическая реабилитация территории и охрана здоровья населения г. Чапаевска Самарской области" <2> - до 2010 г., от 13 сентября 1996 г. N 1098 "Отходы" <3> - до 2000 г. (выделено менее 10 процентов от намеченного), от 8 июля 1997 г. N 843 "Сохранение амурского тигра" <4> - до 2003 г. (в основном за счет зарубежных источников, выделенных на борьбу с браконьерством), от 25 ноября 1994 г. N 1306 "По обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна" <5> - до 2000 г. (освоено менее 20 процентов). -------------------------------- <1> См.: СЗ РФ. 1996. N 42. Ст. 4801. <2> См.: СЗ РФ. 1996. N 27. Ст. 3261. <3> См.: СЗ РФ. 1996. N 39. Ст. 4565. <4> См.: СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3452. <5> См.: СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3440.
В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" предусмотрен блок его полномочий в области природопользования и охраны окружающей среды <*>. Правительство их активно реализует, в том числе принимая постановления и распоряжения, организуя исполнение требований федерального экологического законодательства, подготовку проектов федеральных законов и используя право законодательной инициативы по природоохранным вопросам. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Сотнями природоохранных полномочий наделены в соответствии с положениями о них Министерство природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная служба земельного кадастра и другие федеральные министерства, комитеты и службы. Проводимая административная реформа призвана выявить пересекающиеся и дублирующие функции и упразднить их в целях дебюрократизации управления и аппарата, освобождения предпринимателей от излишней опеки государства. Вносятся предложения о закреплении конкретных обязанностей государства, его органов, должностных лиц обеспечивать гражданам благоприятную для проживания среду и выполнение иных конституционных экологических прав <*>. Прибавят ли подобные дополнения реальности конституционным требованиям, которых и в настоящее время немало, в том числе в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ? Навряд ли, ведь от повторения предписаний на одном правовом уровне их сила не увеличивается, а лишь слабеет, размывается. -------------------------------- <*> См.: Миняев А. О. Конституционные основы экологического права: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М.: МГУ, 2003; Позднякова Е. А. Охрана окружающей среды посредством материальной ответственности работников. Оренбург, 2002.
Нет также и необходимости, на наш взгляд, в дополнении гл. 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ положениями о провозглашении России не только правовым, демократическим, социальным, но и экологическим государством. Этот, скорее декларативный, пропагандистский, нежели реальный, тезис лишь еще больше оторвет записанное в Конституции от реализуемого, превратит конституционно-правовое регулирование в программирование, в постановку целей (что не является задачей законодательства, в том числе конституционного), сделает Основной закон полной фикцией и декорацией. Положения об экологии российской Конституции гораздо насыщеннее и подробнее, чем в большинстве других стран, и вполне достаточны на конституционном уровне для решения современных проблем охраны окружающей среды и организации рационального природопользования путем надлежащего исполнения законодательных предписаний, осуществления повседневного экологического контроля и надзора, прежде всего муниципального, общественного, прокурорского, и обеспечения неотвратимости ответственности за предусмотренные в Конституции экологические правонарушения.
Название документа