Участие пользователя недр в социально-экономическом развитии соответствующей территории как одно из условий лицензионного соглашения
(Благовещенская М. С.) ("Экологическое право", N 1, 2004) Текст документаУЧАСТИЕ ПОЛЬЗОВАТЕЛЯ НЕДР В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ СООТВЕТСТВУЮЩЕЙ ТЕРРИТОРИИ КАК ОДНО ИЗ УСЛОВИЙ ЛИЦЕНЗИОННОГО СОГЛАШЕНИЯ
М. С. БЛАГОВЕЩЕНСКАЯ
Благовещенская М. С., главный юрисконсульт ОАО "ЛУКОЙЛ".
В процессе осуществления деятельности по недропользованию у пользователя недр возникает ряд дополнительных обязательств, которые, с одной стороны, никак не связаны напрямую с использованием и охраной недр, а с другой стороны, тесным образом увязываются с возможностью реализации предоставленных в лицензии прав. Одним из таких обязательств является обязанность пользователя недр заключить договор об участии в социально-экономическом развитии территории, на которой данный пользователь недр осуществляет свою деятельность. Возложение этой обязанности является реализацией закрепленного в Конституции Российской Федерации (статья 9) принципа, в соответствии с которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также закрепленного в статье 2 Закона Российской Федерации "О недрах" от 21.02.1992 N 2395-1 <*> (далее - Закон "О недрах") положения о том, что владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации осуществляется совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 10. С. 823.
Согласно действующему российскому законодательству в компетенцию органов государственной власти Российской Федерации входит установление общего порядка пользования недрами, а определение условий и порядка пользования месторождениями полезных ископаемых отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с таким распределением компетенции в статье 11 Закона "О недрах" содержится общая норма о том, что предоставление недр в пользование производится посредством выдачи специального государственного разрешения в виде лицензии. Лицензия включает в себя, помимо иного, текстовые, графические и иные приложения, которые определяют основные условия пользования недрами. Та же статья предусматривает возможность заключения между уполномоченным на то органом государственной власти и пользователем недр договора, устанавливающего условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. Дополнительные по сравнению с федеральным законодательством условия пользования недрами содержатся в законах субъектов Российской Федерации. Рассмотрим регулирование данного вопроса на уровне субъекта Российской Федерации на примере законодательства Ненецкого автономного округа. В частности, Законом Ненецкого автономного округа "О недропользовании" от 02.06.2003 N 416-03 <*> (далее - Закон НАО "О недропользовании") предусмотрено, что между уполномоченным на то органом государственной власти и владельцем лицензии заключается лицензионное соглашение (договор), устанавливающее конкретные условия, связанные с пользованием недрами, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. Из приведенной формулировки видно, что она в основной своей части воспроизводит норму Федерального закона, однако из возможности существования такого договора его заключение становится обязательным. В том же Законе НАО "О недропользовании" указано, что в тексте лицензионного соглашения (договора) должны быть закреплены, в частности, обязательные условия недропользования, устанавливаемые федеральным и окружным законодательством. Действующее федеральное законодательство не содержит понятия обязательных условий недропользования. Очевидно, что в данном случае имелись в виду упомянутые в статье 11 Закона "О недрах" основные условия пользования недрами (при этом представляется исходя из содержания статьи 11 Закона "О недрах", что совокупность текстовых, графических и иных приложений, являющихся неотъемлемой составной частью лицензии, можно признать основными условиями пользования недрами). Одним же из обязательных условий недропользования в соответствии с Законом НАО "О недропользовании" является наличие договора о взаимодействии в области социально-экономического развития округа, заключенного в течение 60-ти дней с момента принятия решения о выдаче лицензии. -------------------------------- <*> Справочная правовая система "КонсультантНорд:НенецкийОкруг".
Данное положение полностью соответствует интересам населения, на территории проживания которого осуществляется недропользование. Для реализации таких интересов субъекты Российской Федерации создают целевые фонды, которые формируются за счет отчислений пользователей недр и из которых производится финансирование программ по социально-экономическому развитию данной территории. Однако на практике может возникнуть и негативный аспект: в ряде случаев органы государственной власти субъекта Российской Федерации настойчиво рекомендуют пользователю недр принять определенную форму участия в социально-экономическом развитии соответствующей территории. Чаще всего это форма денежных отчислений, поскольку, с одной стороны, она является самой оптимальной с точки зрения учета и контроля, а с другой стороны, именно денежные средства запланированы в вышеупомянутых целевых фондах. Такое положение нарушает права пользователя недр, поскольку действующее законодательство не ограничивает его в выборе формы участия в социально-экономическом развитии территории (возможно не только участие денежными средствами, но строительство социальных объектов, поставка соответствующего оборудования и т. п.). Кроме того, на практике это приводит к затягиванию подписания договора и, как следствие, к нарушению положений регионального законодательства. В данной ситуации возникают следующие вопросы: каковы последствия незаключения договора в установленный срок и насколько влияет выполнение договора об участии в социально-экономическом развитии на возможность реализации пользователем недр прав по лицензии? Установлено (статья 20 Закона "О недрах"), что право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии. Дублирующее положение содержится и в региональном законодательстве (статья 23 Закона НАО "О недропользовании"). В действующих нормативных правовых актах федерального значения не содержится определения либо перечня таких существенных условий. Региональное законодательство также не содержит такого определения. Следовательно, поскольку нет законодательно установленного перечня существенных условий, а также учитывая, что договор об участии в социально-экономическом развитии не является приложением к лицензии, данный договор возможно не рассматривать как существенное условие лицензии и не относить его к основным условиям пользования недрами. Таким образом, можно сделать вывод о том, что отсутствие такого договора не может служить основанием для применения последствий нарушения существенных условий лицензии, а именно досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами. В отношении второго поставленного выше вопроса необходимо отметить, что действующее законодательство, так же как и в случае с заключением договора об участии в социально-экономическом развитии, не содержит мер ответственности за несоблюдение положений указанного договора. Следовательно, законодатель предоставляет право заключающим договор сторонам самим определять его условия и меры ответственности за несоблюдение договора. Данный вывод подтверждает положение уже упоминавшейся выше статьи 11 Закона "О недрах", в соответствии с которым уполномоченные на то органы государственной власти и пользователь недр в заключаемом между ними договоре определяют условия пользования участком недр, а также устанавливают обязательства сторон по выполнению указанного договора. На практике в состав условий такого договора включается положение об обязательности участия пользователя недр в социально-экономическом развитии соответствующей территории. При этом в качестве санкции за нарушения этого положения предусматривается право органа, выдавшего лицензию, досрочно прекратить, приостановить или ограничить право пользования недрами. Данное положение нельзя признать соответствующим действующему законодательству, поскольку статья 20 Закона "О недрах" содержит закрытый перечень оснований, при которых право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию. Региональное законодательство в этой части также повторяет федеральное, следуя установленному разграничению компетенции. Таким образом, представляется, что в договоре на пользование недрами не может быть установлено дополнительное, по сравнению с содержащимися в законодательстве, основание досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами. Таким образом, в данном случае имеет место ситуация, при которой закрепленная норма, призванная обеспечивать реализацию конституционных прав населения Российской Федерации, не может быть эффективно применена из-за отсутствия отлаженного правового механизма, выражающегося в соотношении установленных обязанностей и ответственности за их неисполнение. Для решения данной проблемы необходимо совершенствовать нормативную базу в сфере недропользования, как федеральную, так и региональную, для уточнения, в частности, таких понятий, как "существенные условия лицензии" и "основные условия пользования недрами", их соотношение, а также осуществлять приведение терминологии регионального законодательства в соответствие с терминами, используемыми в федеральном законодательстве, для единообразного толкования и применения норм права, что в итоге послужит общему совершенствованию российской нормативной базы.
Название документа