Охрана земель и их рациональное использование в условиях глобализации: правовые аспекты
(Чмыхало Е. Ю.) ("Правовые вопросы недвижимости", 2013, N 1) Текст документаОХРАНА ЗЕМЕЛЬ И ИХ РАЦИОНАЛЬНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Е. Ю. ЧМЫХАЛО
Чмыхало Е. Ю., доцент кафедры земельного и экологического права ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия", кандидат юридических наук, доцент.
Проблемы охраны земель и их рационального использования не утрачивают своей актуальности и приобретают особое значение в условиях глобализации, т. к. наблюдается сближение правовых систем, создание единого мирового правового пространства. Происходящие процессы глобализации порождают вопросы: каковы пределы сближения законодательства и должны ли сохраняться исторически сложившиеся национальные правовые традиции? Большинство ученых сходятся во мнении, что заимствование зарубежного правового опыта не должно приводить к нивелированию особенностей национальных правовых систем <1>. Особенно важно сохранение национальной правовой самобытности в многонациональных государствах с богатой правовой историей, к которым, несомненно, относится Российское государство. В этом случае существуют большие возможности для раскрытия потенциала такого феномена, как национальная правотворческая политика, которая обладает соответствующей системой политико-правовых средств, позволяющих сохранить в условиях глобальных изменений национальную самобытность отечественной системы права и в то же время грамотно использовать наиболее ценный международный опыт в данной сфере <2>. -------------------------------- <1> См.: Блищенко В. И. Глобализация и международное право // Глобализация, государство, право, XXI век. Московский юридический форум: по материалам выступлений. М., 2004. С. 16; Лукьянова Е. Г. Глобализация и правовая система России (основные направления развития). М., 2006. С. 17. <2> См.: Мазуренко А. П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. М.: Юрист, 2010; Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
Указанные выше процессы оказывают влияние и на формирование правотворческой политики в сфере охраны и использования земель. Их влияние на правотворческую земельно-правовую политику не является таким активным, как, например, на эколого-правовую. Однако нужно учитывать, что состояние земельных отношений имеет важное значение для решения проблем охраны окружающей среды, поскольку земля является основным природным ресурсом, и от форм владения и распоряжения ею во многом зависит уровень использования и охраны других природных ресурсов, благополучия всей среды обитания <3>. -------------------------------- <3> См.: Боголюбов С. А. Актуальные проблемы экологического права: Учебник для магистров. М.: Юрайт, 2011. С. 400.
Поскольку правотворческая политика реализуется в форме нормативных правовых актов, то их анализ, а также анализ тенденций развития законодательства позволяют соотнести процессы глобализации и обеспечения охраны и рационального использования земель. Примером влияния процессов глобализации на формирование земельного законодательства может являться законодательное закрепление принципа единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов. Согласно данному принципу все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами <4>. Принцип заимствован из законодательства зарубежных стран, в которых длительное время существует частная собственность на землю. Без этого принципа невозможно дальнейшее развитие гражданского оборота недвижимого имущества; отчуждение зданий и сооружений, объектов незавершенного строительства не может осуществляться без земельных участков, на которых они размещаются. Однако реализация этого принципа так, как это определено в ст. 1 ЗК РФ, невозможна. По данным Государственного (национального) доклада о состоянии земель в 2010 г., по состоянию на 1 января 2011 г. из всех земель населенных пунктов (19,6 млн. га) в собственности граждан находилось 3,8 млн. га, в собственности юридических лиц - 0,4 млн. га, в целом в частной собственности находилось 21,4% земель населенных пунктов <5>. Эти данные свидетельствуют о том, что более половины земель населенных пунктов, основное целевое назначение которых - размещение объектов недвижимого имущества, используются гражданами и юридическими лицами на правах, не являющихся правами собственности. Такая правовая конструкция в Российской Федерации сформировалась в результате длительного существования исключительной государственной собственности на землю. -------------------------------- <4> Подпункт 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147; 2012. N 31. Ст. 4322. <5> Государственный (национальный) доклад о состоянии земель в 2010 г. М., 2011. С. 63; URL: http://www. rosreestr. ru/upload/www/files.
В Концепции развития гражданского законодательства, одобренной решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. <6>, отмечается, что в ГК РФ <7> должна быть реализована модель единого объекта недвижимости, который возникает при совпадении в одном лице собственника земельного участка и собственника находящегося на нем недвижимого имущества. Дальнейшее отчуждение земельного участка без находящегося на нем объекта недвижимости не допускается. Если собственник объекта недвижимости не является собственником занимаемого данным объектом земельного участка, то он всегда должен иметь право пользования таким участком. -------------------------------- <6> Концепция развития гражданского законодательства, одобрена решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11; Доступ из СПС "КонсультантПлюс". <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. ст. 3301, 2011; N 49 (ч. I). Ст. 7015.
В целях формирования "единого объекта", как утверждается в Концепции, следует изменить подход, при котором арендатор земельного участка приобретает право собственности на возведенные на таком участке здания и сооружения. Арендатор земельного участка должен приобретать лишь право аренды на возведенные им на земельном участке здания и сооружения. В противном случае возникнет парадоксальная ситуация, при которой обладатель обязательственного права на земельный участок (арендатор) приобретет "более сильное" право в отношении расположенных на земельном участке строений, нежели обладатель вещного права на земельный участок. Для достижения этой цели предлагается закрепить право застройки (суперфиций); для случаев, когда земельный участок используется для строительства на нем различного рода объектов с их последующей эксплуатацией <8>. -------------------------------- <8> Концепция развития гражданского законодательства. Пункт 6.3.
Впервые данный термин был сформирован в римском праве, где он рассматривался как разновидность так называемого права на чужие вещи (ius in re aliena), которое в отличие от договора аренды имело вечный и наследственный характер, могло отчуждаться без согласия собственника земли <9>. В Древнем мире данное право получило широкое распространение, прежде всего в отношении государственных и пустующих земель <10>. В современном праве ряда иностранных государств право застройки также в основном применимо только к публичным землям. Его возникновение обусловлено экономическими причинами, например такими, как отсутствие средств на приобретение земли в частную собственность <11>. -------------------------------- <9> Большая советская энциклопедия. 3-е изд. // URL: http://slovari. yandex. ru/dict/bse/article/00078/42200.php. <10> См.: Копылов А. В. Вещные права на землю в римском дореволюционном и современном гражданском праве. М., 2000. С. 129. <11> См.: Герасин С. И. Проблемы формирования единого объекта недвижимости в Российской Федерации // Право собственности на землю в России и ЕС. М., 2009. С. 197.
В Концепции развития гражданского законодательства предлагалось установить, что здания и сооружения, возведенные на земельном участке, который обременен правом застройки, признаются собственностью собственника земельного участка. Но в последующем в проекте Федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - проект Федерального закона), в редакции, принятой Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 27 апреля 2012 г. <12>, была предложена иная норма. Как установлено в п. 2 ст. 300 проекта Федерального закона, здания и сооружения, возведенные на основании права застройки, принадлежат лицу, имеющему право застройки, на праве собственности в течение срока действия права застройки. Это позволяет утверждать, что не достигается цель, поставленная в Концепции развития гражданского законодательства, - формирование единого объекта недвижимого имущества. Собственники земельного участка и здания, сооружения, расположенного на нем, не совпадают в течение срока действия договора застройки, который может заключаться на срок до 100 лет. -------------------------------- <12> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
В настоящее время сформировалась правоприменительная практика, когда на период строительства земельные участки предоставляются на правах аренды на срок два-три года в целях обеспечения рационального использования земель. В случае невозведения объекта капитального строительства в эти сроки бездействие квалифицируется как ненадлежащее использование земельного участка, что является основанием для отказа в заключении договора аренды на новый срок. Оценивания соответствующие нормы проекта Федерального закона с точки зрения обеспечения рационального использования земель, необходимо отметить, что на лицо, имеющее право застройки, возлагается обязанность в установленный срок возвести на земельном участке здания и сооружения, а также использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием (ст. 300.1 проекта Федерального закона). Несоблюдение этих требований является основанием для досрочного расторжения договора застройки земельного участка, при этом здания и сооружения, принадлежавшие лицу, имеющему право застройки, поступают в собственность собственника земельного участка (ст. 300.6, ст. 300.7 проекта Федерального закона). Таким образом, сравнительный анализ действующих норм права, правоприменительной практики и норм, предлагаемых в проекте Федерального закона, позволяет судить о том, что с точки зрения обеспечения рационального использования земель правовое регулирование данных отношений не изменяется. Наряду с правом застройки в проекте Федерального закона предлагается и право постоянного землевладения. Правом постоянного землевладения является право владения и пользования чужим земельным участком, устанавливаемое бессрочно или на определенный срок для ведения сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, организации рыболовства, рыбоводства, охоты, создания особо охраняемых территорий и геологических объектов, а также для иных предусмотренных законом целей, достижение которых связано с использованием природных свойств и качеств земельного участка (эмфитевзис). Лицо, имеющее право постоянного землевладения, обязано использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, не допуская его ухудшения. Если лицо не исполняет этих обязанностей, право постоянного землевладения может быть прекращено по инициативе собственника земельного участка. Изложенное позволяет судить о том, что, закрепляя права застройки и постоянного землевладения, законодатель стремится обеспечить рациональное использование земель, сохранение плодородных свойств почвы. Право постоянного землевладения сопоставимо с правом аренды, которое определяется как временное владение и пользование имуществом (ст. 606 ГК РФ <13>). В договоре аренды земель сельскохозяйственного назначения, как правило, обязательно предусматривалась такая обязанность арендатора, как выполнение мероприятий по охране земель. Неиспользование земельного участка либо использование его способами, влекущими снижение плодородия земель, являются основаниями для досрочного расторжения договора аренды по инициативе арендодателя (ст. 46 ЗК РФ). Сравнительно-правовой анализ норм действующего законодательства, правоприменительной практики и положений проекта Федерального закона свидетельствует о том, что изменяется лишь срок пользования землей. Если действующим законодательством срок аренды земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда ограничивается 49 годами, то по проекту Федерального закона право постоянного землевладения является бессрочным, за исключением случаев, когда оно установлено на определенный срок, который не может быть менее пятидесяти лет. -------------------------------- <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 5. Ст. 410; 2011. N 49 (ч. I). Ст. 7041.
Изменение только сроков пользования земельным участком вряд ли будет способствовать эффективному использованию земли. В связи с этим возникает вопрос о том, насколько целесообразно заимствование положений законодательства зарубежных стран. Необходимо согласиться с мнением С. А. Боголюбова о том, что в большей степени целесообразно руководствоваться восприятием российского правоприменителя, который трудно привыкает к новым терминам, особенно иностранного происхождения, а введение усложненных формул не вызывает поддержки с учетом необходимости обеспечения доступности законодательных требований для тех, на кого они распространяются, прозрачности их реализации <14>. И. А. Иконицкая считает, что закрепление в российском законодательстве права застройки (суперфиций) может иметь место с учетом существующих правовых реалий <15>. -------------------------------- <14> См.: Боголюбов С. А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 38 - 47. <15> См.: Иконицкая И. А. Современные тенденции развития законодательства о земле в Российской Федерации // Государство и право. 2010. N 1. С. 74.
Разработка концептуальных документов требует проведения анализа правоприменительной практики, сформированной в период действия соответствующего нормативного правового акта, позволяющего утверждать о необходимости, целесообразности, научной обоснованности включения каких-либо новых положений в него. В связи с этим правомерно ставится вопрос о том, какая именно негативная практика действия норм ЗК РФ послужила предпосылкой к выводу о необходимости отмены либо замены названных неясных правовых титулов. Критерием при принятии решений о введении новых подходов должна быть уверенность в их своевременности и соразмерности поставленным задачам, приемлемости для современных национальных правовых традиций, соответствии реальному состоянию общественных отношений <16>. -------------------------------- <16> См.: Васильева М. И. Земельные и природно-ресурсовые отношения в Концепции развития законодательства о вещном праве // Экологическое право. 2009. N 5/6.
В этой связи уместно отметить, что процесс правовой глобализации оказывает в некоторых случаях негативное влияние на национальную правотворческую политику России. Многими исследователями отмечена тенденция, заключающаяся в том, что в рамках познавательной составляющей законотворчества наблюдается отказ от собственных политико-правовых традиций в пользу зарубежных институтов <17>. -------------------------------- <17> См.: Поленина С. В., Гаврилов О. А., Колдаева Н. П. и др. Правотворчество в условиях глобализации: традиции и новаторство // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: Сборник статей / Под ред. С. В. Полениной, В. М. Баранова, Е. В. Скурко. М.; Н. Новгород, 2007. С. 16.
Название документа