Охрана окружающей среды как предмет муниципальной деятельности
(Елисеев К. Ю.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2004, N 6) Текст документаОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ КАК ПРЕДМЕТ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
К. Ю. ЕЛИСЕЕВ
Елисеев К. Ю., кафедра конституционного и муниципального права МГЮА.
Понятие "окружающая среда" ("umwelt") было впервые введено в науку во второй половине ХIХ столетия немецким биологом Якобом Искюлем. Это было сделано, как он писал, "для обозначения внешнего мира, окружающего живые существа в той мере, в какой он воспринимается органами чувств и органами передвижения животных и побуждает их к определенному поведению" <*>. ------------------------------------ <*> Нескромный В. От философии "вражды" к философии "взаимозависимости" // Зеленый мир. 1995. N 20. С. 14.
Как объект природоохранного законодательства понятие "окружающая среда" в зарубежных экономически развитых государствах стало употребляться в 60 - 70-х годах прошлого столетия, именно в тот период времени, когда страны-участники так называемой "большой семерки" оценили состояние природы во вселенной как кризисное. В нашей стране на протяжении длительного времени проблеме охраны окружающей среды государство не уделяло серьезного внимания. Так, лишь в начале семидесятых годов ХХ столетия в некоторых законах и подзаконных актах стала декларироваться необходимость регулирования отношений в области охраны окружающей среды. Одними из первых нормативно-правовых актов, заложивших основы правового регулирования в этой сфере, являются Конституции Союза ССР 1977 года и РСФСР 1978 года, которые, закрепляя в конституционном законодательстве обязанность граждан беречь природу, в то же время провозгласили право граждан на охрану здоровья, которое должно было обеспечиваться в том числе мерами по оздоровлению окружающей среды, об этом прямо говорилось в ст. 42 Конституции СССР и, соответственно, в ст. 40 Конституции РСФСР. Необходимо также отметить, что законодательство о местных Советах народных депутатов, принятое в 60 - 70-х годах ХХ века, определяя их права и обязанности, устанавливало полномочия местных Советов в области землепользования, водопользования, лесного хозяйства, использования недр и охраны природы. Так, например, ст. 16 Закона РСФСР "О районном Совете народных депутатов РСФСР", закрепляя, что районный Совет народных депутатов: осуществляет государственный контроль за использованием всех земель на территории района; предоставляет и изымает земельные участки и разрешает земельные споры в случаях и в порядке, установленных законодательством Союза ССР и РСФСР; дает заключения о предоставлении и изъятии земельных участков, производимых вышестоящими органами. Таким образом, можно заключить, что одним из направлений деятельности местных органов государственной власти в советский период развития нашего государства была охрана природы. Однако, следует отметить, что несмотря на ряд положительных тенденций развития правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды, законодательство не разграничивало четко понятия "природа" и "окружающая среда". В Российской Федерации понятие "окружающая среда" наиболее широко стало применяться в связи с принятием первого закона, регулирующего отношения в этой сфере - Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 года. После принятия данного Закона это понятие стало активно использоваться в других федеральных законах и подзаконных актах, а также вошло в текст Конституции Российской Федерации, которая предопределяет развитие правовой системы России, включая и развитие законодательства об охране окружающей среды. Охрана окружающей среды также является предметом муниципальной деятельности. При этом ст. 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами. Из данного нами определения понятия "охрана окружающей среды" вытекает, что субъектами деятельности по охране окружающей среды являются: государство, его органы, муниципальные образования и его органы, организации, учреждения, предприятия различных форм собственности, общественные объединения и граждане. Тем не менее приоритетную роль в деле охраны окружающей среды на территории муниципального образования играют федеральные органы исполнительной власти в лице, соответственно, их территориальных органов. Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации N 370 от 22 июля 2004 года утверждено Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере использования, изучения, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемых природных территорий. Что касается осуществления полномочий в области муниципального экологического контроля, то, к сожалению, возложенная согласно ст. 68 Федерального закона "Об охране окружающей среды", а также ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации компетенция по осуществлению муниципального контроля в области охраны окружающей среды (муниципального экологического контроля) и муниципального земельного контроля не может быть практически реализована в современных условиях. Очевидно, что важнейшими полномочиями в области осуществления экологического контроля являются привлечение нарушителей природоохранного законодательства к административной ответственности, а также приостановление и ограничение хозяйственной деятельности, ведущейся в нарушение требований экологического законодательства. Однако в настоящее время законодательством не предусмотрена возможность реализации этих и других полномочий, которые муниципальные природоохранные органы вполне могли бы осуществлять в пределах муниципального образования в отношении субъектов хозяйственной и иной деятельности, не подлежащих федеральному экологическому контролю и государственному экологическому контролю со стороны соответствующих органов субъектов Российской Федерации. Тем не менее в большинстве муниципальных образований функции муниципального экологического контроля осуществляют органы, наделенные соответствующими полномочиями, которые организуют свою деятельность, руководствуясь федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Например, в г. Ярославле указанная компетенция возложена на Комитет природопользования и охраны окружающей среды администрации г. Ярославль, который реализует ее в соответствии с Законом Ярославской области "Об экологическом контроле на территории Ярославской области" от 29 апреля 2002 года, а также Постановлением Мэра г. Ярославля N 2255 от 24 июля 2002 года, утвердившем Порядок осуществления муниципального экологического контроля на территории г. Ярославля. В муниципальных образованиях с меньшей численностью населения названные полномочия также возложены на структурные подразделения местной администрации или же на отдельных работников муниципалитетов. Так, в г. Фрязино Московской области Распоряжением главы города N 43-р от 27 апреля 2001 года функции муниципального экологического контроля возложены на отдел экологии и природопользования администрации г. Фрязино. Среди правоохранительных органов заметную роль в обеспечении охраны окружающей среды на территории муниципального образования играют подразделения МВД и прокуратуры России. Важнейшую роль в системе органов МВД Российской Федерации в обеспечении экологического правопорядка на территории муниципального образования играют подразделения милиции общественной безопасности, в том числе службы: участковых инспекторов милиции, государственной инспекции по безопасности дорожного движения и экологической милиции. Таким образом, анализ действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды показывает, что основной объем работы по обеспечению экологической безопасности и охраны окружающей среды лежит на государстве, его органах. В предмет их деятельности входят все компоненты окружающей среды. Государство в этих целях создает специальные федеральные органы власти, в том числе Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Росземкадастр, органы рыбоохраны, органы Госсанэпиднадзора Министерства здравоохранения Российской Федерации, и федеральные органы исполнительной власти, такие, как Министерство транспорта и связи и МВД России, Федеральная пограничная служба, Федеральная служба безопасности, Министерство юстиции России, Министерство обороны Российской Федерации, другие воинские формирования. Кроме государства важную роль в охране окружающей среды призваны играть муниципальные природоохранные органы, поэтому, несмотря на довольно несовершенное законодательство в этой сфере, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления принимают действенные меры, направленные на устранение весьма досадных пробелов в законодательстве, создавая при этом муниципальную систему охраны окружающей среды на соответствующих территориях, функционирование которой будет рассмотрено ниже. Также в последние годы все более набирают силу общественные экологические организации. Подтверждением этого является не только рост числа этих объединений и участие в охране окружающей среды на территории России таких международных экологических организаций, как Гринпис и Всемирный фонд охраны дикой природы, но и закрепление в федеральном законодательстве их прав и обязанностей в области охраны окружающей среды, в том числе возможности проведения общественной экологической экспертизы. Земля и другие природные ресурсы - основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В этой связи государство регулирует земельные отношения и отношения в области охраны окружающей среды в целях их рационального использования, охраны и воспроизводства. Поэтому далеко не случайно федеральное законодательство прямо указывает на тот спектр общественных отношений в этой сфере, который подлежит регулированию органами местного самоуправления. В этой связи ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Таким образом, представляется, что управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию природоохранительного законодательства. Общественная ценность права в целом и права каждого на благоприятную окружающую среду проявляется прежде всего в процессе реализации соответствующих правовых предписаний <*>. Управление выступает здесь как средство формирования реальных эколого-правовых общественных отношений при реализации своей компетенции местными органами власти. -------------------------------- <*> Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Части 1 и 2. М., 1995.
Экологическое и социальное значение управления в рассматриваемой сфере в целом и муниципального особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами и рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий обеспечивается соблюдение провозглашенных экологических прав и законных интересов личности. Прежде всего в рамках управления, при возможном содействии правоохранительных органов, достигаются цели, поставленные правом окружающей среды, и его эффективность. Поэтому органы местной власти, реализуя управленческие функции при осуществлении природоохранительной деятельности на территории муниципального образования, не являясь в соответствии с Конституцией России государственными, наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не выделяется в отдельный вид управления рассматриваемой сфере. Так как в соответствии с природоохранным законодательством задачи по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняются федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления разные, соответственно, и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, тоже разное. Тем не менее при осуществлении природоохранной деятельности основные направления участия в обеспечении охраны окружающей среды, местных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в своем большинстве схожи. Однако реализация таких направлений природоохранной деятельности, как экологическое нормирование, лицензирование, сертификация, проведение государственной экологической экспертизы выполняются лишь в рамках государственного управления, поэтому муниципальные органы власти, в рамках предоставленных полномочий в своей природоохранной деятельности должны воплощать такие направления участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды, которые позволят им занять достойное место в иерархии властных органов, на которые возложена компетенция по обеспечению охраны окружающей среды, а именно: создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы; подзаконное нормотворчество; координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; распоряжение (управление) природными ресурсами в соответствии с действующим законодательством; планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды; взаимодействие с государственными органами при проведении государственной экологической экспертизы, а также общественными организациями и органами, и общественной самодеятельности при организации и проведении общественной экологической экспертизы; осуществление функций по проведению экологического аудита; наблюдение за состоянием окружающей среды; экологическое воспитание и образование; контроль за использованием и охраной объектов природы; учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий; разрешение в административном порядке споров о праве природопользования в соответствии с требованиями законодательства. Таким образом, реализовать названные направления участия муниципальной власти в указанной сфере возможно лишь при наличии соответствующих органов (должностных лиц) в структуре властных органов муниципального образования, на которые возложены в соответствии с нормативно-правовыми и иными актами функции по обеспечению природоохранной деятельности. Представляется, что большую часть названных направлений участия в охране окружающей среды муниципальные органы власти могут вполне самостоятельно реализовывать, однако в настоящее время органы местного самоуправления в условиях действия Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации не могут осуществлять в полном объеме функции муниципального экологического контроля в связи с тем, что уполномоченные представители муниципалитетов, их должностные лица не вправе составлять протоколы об экологических и связанных с ними правонарушениях и, соответственно, привлекать правонарушителей к административной ответственности. Между тем фактическая отмена полномочий органов муниципальной власти по составлению административных протоколов об экологических правонарушениях и привлечению правонарушителей к административной ответственности, которые, по сути, являются важнейшими в области осуществления природоохранительной деятельности муниципалитетов, поставила органы местного самоуправления в условия, что для привлечения правонарушителя к административной ответственности муниципалитетам придется составлять акты проверок, фиксируя в них экологические правонарушения, выдавать предписания и направлять соответствующую информацию в государственные, в т. ч. правоохранительные, органы для принятия ими мер воздействия к правонарушителям. В свою очередь, отсутствие возможности составлять протокол об административном правонарушении со стороны должностных лиц органов местного самоуправления, а также невозможность привлечения к административной ответственности за нарушение природоохранного законодательства в соответствии с КоАП РФ органами местного самоуправления не согласуется с такими основными принципами охраны окружающей среды, заложенными в ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", как независимость контроля в области охраны окружающей среды и ответственность за нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, который в представленной ситуации носит декларативный характер. Таким образом, несмотря на названные пробелы в законодательстве об административных правонарушениях, в нынешних условиях основные направления участия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды сводятся к следующей компетенции: осуществление муниципального земельного и экологического контроля; организация (управление) и участие в природопользовании на территории муниципального образования. При этом для наиболее эффективного участия органов местного самоуправления в этих сферах, а также в целях гарантирования права каждого в Российской Федерации на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья указанные направления деятельности органов местного самоуправления в охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности на территории муниципального образования, как представляется, следует реализовывать муниципальным органам при участии органов государственной власти, осуществляющих государственное управление и государственный контроль в области охраны окружающей среды.
Название документа