Экологизация отраслей российского законодательства
(Гумерова А. Р.) ("Журнал российского права", 2004, N 12) Текст документаЭКОЛОГИЗАЦИЯ ОТРАСЛЕЙ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
А. Р. ГУМЕРОВА
Гумерова А. Р., аспирантка ИЗиСП.
В июне 2004 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации состоялось заседание ученого совета, на котором были обсуждены проблемы экологизации отраслей российского законодательства. С докладом выступил заведующий отделом экологического и аграрного законодательства Института доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С. А. Боголюбов. В докладе рассматривались различные аспекты соотношения экологического права с иными отраслями, а также проблемы эффективности правовой охраны окружающей среды. Состояние окружающей среды в Российской Федерации вызывает большую тревогу. Более десяти процентов территории страны заслуживает статуса экологического бедствия. Являясь комплексной отраслью, экологическое право регулирует охрану окружающей среды и организацию рационального природопользования, используя необходимые нормы и методы всех отраслей права. Помимо экологического законодательства природоохранные требования содержатся также в нормах иных его отраслей. Требования в области охраны окружающей среды составляют значительную часть природоресурсного законодательства. В настоящее время реализация их на практике вызывает ряд проблем, причина которых - в столкновении экологических и экономических интересов общества. Провозглашение экологической ценности лесов препятствует их неконтролируемому расхищению и приватизации. Проект новой редакции Лесного кодекса РФ предусматривает возможность приватизации лесных участков после 15 лет выполнения арендатором природоохранных требований. Интересы сбережения лесов первой группы предполагают необходимость исключения их из перечня приватизируемых для сохранения социальной и экологической функции. Оправдан и апробированный опыт перевода лесных земель в нелесные при утрате ими экологических функций и наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Основной проблемой водного законодательства признается обеспечение надлежащего питьевого водоснабжения, благоприятной водной среды. Здесь актуальной экологической проблемой является установление и соблюдение водоохранных зон. Так, например, в Московской области параметры таких зон до сих пор не установлены. Приходится признать, что в данной области требования экологического законодательства в большинстве случаев не соблюдаются. Денежные средства, поступающие от добычи полезных ископаемых, их переработки, являются в настоящее время одним из основных источников дохода федерального бюджета. Экономические интересы государства порождают неограниченное использование недр, поскольку законодательно не установлены нормативы их предельного изъятия, что неизбежно приведет к истощению таковых. Конституционное право является базисной отраслью российского права, в том числе и экологического. Ряд статей Конституции РФ в той или иной степени посвящен экологии. С. А. Боголюбов подчеркнул, что не разделяет точку зрения о необходимости дополнения Конституции положением, характеризующим Россию как экологическое государство. По мнению докладчика, такое дополнение Конституции не способно повлиять на экологическую ситуацию в стране и лишь усилит декларативность положений Конституции, хотя и повысит правовой статус решения экологических проблем. Экологическое право тесно связано с административным правом. Основаниями возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений являются чаще всего исполнительно-распорядительные акты органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Так, например, заключение государственной экологической экспертизы утверждается приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. Смежным институтом экологического и административного права является совокупность норм, регулирующих общественные отношения в области организации и деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в сфере охраны и использования природной среды. КоАП РФ установлена ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей среды. Составы же экологических преступлений и ответственность за них закреплены в УК РФ. Смежные правоотношения регулируются экологическим и финансовым законодательством. Определением Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О <*> платежи за загрязнение окружающей среды определяются как фискальные сборы. Однако существенным недостатком бюджетной системы РФ является то, что платежи за загрязнение окружающей среды не носят в настоящее время компенсационного характера. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2002. N 52 (2 ч.). Ст. 5290.
Гражданское право также участвует в регулировании экологических правоотношений. Так, гражданское законодательство устанавливает основы права собственности на землю и иные природные ресурсы, а также основы их имущественного оборота. После принятия Земельного кодекса Российской Федерации возникли противоречия между гл. 17 ГК РФ и ЗК РФ, обусловленные разным временем их подготовки и обсуждения (1994 и 2000 гг.). Однако в соответствии с ч. 3 ст. 129 ГК РФ и п. 3 ст. 3 ЗК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. В ряде случаев природоресурсным законодательством предусмотрено заключение договоров между специально уполномоченным органом государственной власти и природопользователем. К данным правоотношениям применимы нормы подразд. 2 разд. 3 ч. 1 ГК РФ "Общие положения о договоре". Требования в области охраны окружающей среды содержатся также в законодательных актах, регулирующих различные сферы хозяйственной деятельности. К таковым относятся, к примеру, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <1>, Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" <2>, Федеральный закон от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" <3>, Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <4>. -------------------------------- <1> См.: СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588; 2000. N 33. Ст. 3348. <2> См.: СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141. <3> См.: СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510; 2003. N 2. Ст. 153; Ст. 167. <4> См.: СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399; 2003. N 2. Ст. 167.
Статьей 57 Федерального закона "Об охране окружающей среды" правовой режим чрезвычайных экологических ситуаций приравнен к чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера. Правовое регулирование отношений в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера осуществляется Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" <*>, Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <**>. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277. <**> См.: СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648; 2002. N 44. Ст. 4294.
Главный научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ В. И. Васильев, отметив позитивные тенденции развития экологического законодательства, обратил внимание на проблемы его реализации на практике и, в частности, на неэффективность применения правовых требований и предписаний в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Исключительно важно сегодня то, насколько общество, общественное мнение, ожидания элиты созрели для принятия законных мер по пресечению незаконных действий по застройке водоохранных зон, вырубке ценнейших пригородных лесов, загрязнению водоемов сточными водами. В. И. Васильев отметил, что в настоящее время муниципальные образования во многом лишены возможности эффективно осуществлять свои функции в области охраны окружающей среды, что объясняется отсутствием у них как соответствующих полномочий, так и финансовых средств. Призванные прежде всего заботиться об учете и защите интересов и запросов населения муниципальные органы не наделены соответствующими правами в области экологии и природопользования, а проводимая административная реформа не решает данной проблемы. Заведующий отделом уголовного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор В. П. Кашепов поднял вопрос о проблемах применения главы 26 УК РФ "Экологические преступления". Было отмечено, что судебная практика в данной сфере незначительна; размеры уголовного наказания за экологические преступления в УК РФ постоянно растут, а уголовная репрессия снижается. Из достаточно многочисленных возбужденных уголовных дел лишь немногие доходят до судебного рассмотрения. К реальному наказанию, в том числе лишению свободы за весьма опасные экологические преступления, приговариваются единицы. По-видимому, общество еще не полностью осознало необходимость применения мер уголовно-правового воздействия в целях решения проблем в области охраны окружающей среды. Главный научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ А. С. Пиголкин подверг критическому анализу
деление экологического права и законодательства на природоохранное и природоресурсное, в том числе в учебных дисциплинах юридических высших учебных заведений и в научных специальностях ВАКа Министерства образования и науки РФ. По мнению А. С. Пиголкина, при подобном делении не представляется ясным, какое место в законодательстве отводится земельному праву, которое является более древним и развитым, чем экологическое или природоресурсное право и законодательство. По крайней мере, в теории права медленно привыкают к такому делению и классификации, которые заслуживают, возможно, признания, но нуждаются в апробации временем, наукой, практикой и в дальнейшей, более углубленной мотивации и обосновании. Заведующий отделом горного законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук О. М. Теплов поставил вопрос об эффективности административных взысканий за экологические правонарушения в области недропользования, лесопользования, водопользования. Он высказал мнение о том, что административное воздействие в данном случае является неэффективным ввиду громоздкости процедур и слабости санкций. Нарушители экологических требований готовы платить штрафы в виде сотен минимальных размеров оплаты труда, получая огромные прибыли от эксплуатации природных ресурсов. Заведующая отделом финансового законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук Г. В. Петрова проанализировала различные аспекты взаимодействия экологического и финансового (налогового, бюджетного) права и законодательства. Г. В. Петрова подчеркнула, что платежи за пользование природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды должны иметь не фискальный, а компенсационный характер, идти, как правило, на восстановление нарушенной окружающей среды, что представляется проблематичным ввиду напряженности бюджетов. На фоне интернационализации рынков товаров и услуг, экономических систем, валютного регулирования и занятости интересно соотношение не только экологической и иных отраслей права, но и российских, европейских и мировых экологических норм, стандартов и правил. Заведующий кафедрой гражданского права и процесса Мордовского государственного университета имени Н. П. Огарева, кандидат юридических наук В. В. Никишин отметил, что процесс разграничения государственной собственности на природные ресурсы связан с существенным региональным интересом в получении доходов от предоставления их в пользование. Разнообразие выгод, получаемых от природопользования, определяется различным экономическим содержанием отношений собственности. Присвоение же выгод собственником природных ресурсов обязывает его нести бремя содержания принадлежащего имущества (бремя собственности), которое состоит в необходимости расходов по восстановлению и охране природных ресурсов, риске потерь от нерационального природопользования. Экономический интерес в эксплуатации природных ресурсов является определяющим мотивом правовой активности субъектов Российской Федерации в экологической сфере. К сожалению, обеспечение права настоящего и будущего поколений на благоприятную окружающую среду, неистощенную, способную самовосстанавливаться, отходит сегодня на второй план. Правовое регулирование региональных экологических отношений в большей степени служит процессу извлечения прибыли, нежели охраны окружающей среды с учетом природоресурсного потенциала территорий. Очевиден императив: в экологическом правотворчестве любого уровня необходимо приоритетное отражение совокупного общественного интереса граждан России в сохранении и воспроизводстве объектов окружающей среды. Ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук Н. М. Касаткина в своем выступлении подчеркнула, что успех обеспечения природных условий жизни зависит не только от экологизации отраслей законодательства, но и от процесса демократизации в стране, формирования гражданского общества. Должны принести результат информированность населения об экологической ситуации, гласность экологических мероприятий и усилий государства, активность общественных объединений, созданных и функционирующих в защиту природы. Пока граждане не знают о своих правах, не выступают против в случаях их грубейшего нарушения, не борются с экологическими правонарушениями рядом с собой, равнодушны к загрязнению природной среды, законодательные требования не получат эффективного применения, поскольку предполагают вмешательство всех и каждого в их соблюдение. Профессор Правовой академии Министерства юстиции РФ, доктор сельскохозяйственных наук К. Х. Ибрагимов обратил внимание на деэкологизацию государственного управления и контроля. В 2000 году Государственный комитет по охране окружающей среды был ликвидирован, его функции переданы Министерству природных ресурсов, которое является пользователем природных ресурсов и стало одновременно контролером их потребления, что противоречит и здравому смыслу, и законодательству <*>. Вносятся и постоянно обсуждаются законопроекты, ущемляющие экологические требования в области лесопользования, водопользования, игнорируются предписания должностных лиц экологического контроля и надзора. -------------------------------- <*> Однако в настоящее время в ходе административной реформы полномочия по осуществлению экологического контроля вновь переданы самостоятельным органам государственной власти: Федеральной службе по экологическому, технологическому, атомному надзору и Федеральной службе по надзору в сфере природопользования.
Заведующий отделом научных изданий и организации научных связей ИЗиСП М. Я. Булошников, также отметив актуальность, научность и другие положительные стороны доклада, высказал точку зрения, что термин "экологизация" является недостаточно привычным и апробированным в юридической науке. По его мнению, более приемлемыми для использования в научной литературе представляются термины "проникновение", "интеграция". Заведующий отделом по правовому обеспечению сотрудничества государств - участников СНГ, доктор юридических наук, профессор В. Г. Вишняков напомнил, что первым актом СНГ было Соглашение 1992 г. об экологическом сотрудничестве, которым предусматривались общие образовательные экологические программы, уведомление друг друга об авариях и катастрофах, принятие совместных мер по преодолению экологических бедствий, затрагивающих две и более страны. На основе Соглашения регулярно проводились встречи руководителей природоохранных ведомств и парламентариев, принимались модельные рекомендательные акты по вопросам экологической безопасности, по экологически чистым технологиям, чистой воде, по экологической культуре. Экологические проблемы, несомненно, являются эффективным фактором сближения государств - членов СНГ и гармонизации их законодательств. Главный научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Ю. Г. Жариков считает систему российского права сложной и многоотраслевой. Экологическое право, по его мнению, занимает в этой системе свое особое положение, диктует свой экологический императив другим отраслям права. Это не означает, что нормы экологического законодательства выше по своей юридической силе по сравнению с нормами других отраслей права. Императив заключается в другом. Экологические требования, условия, предписания, нормативы "вписываются" в правовую материю буквально всех отраслей российского права. Они становятся экологизированными. Научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук Д. О. Сиваков считает экологизацию различных отраслей законодательства важным правовым явлением. Но наряду с экологическими императивами, которые будут "вписываться" в разные отрасли законодательства, необходимо развивать договорные механизмы в самом экологическом законодательстве. Договорные отношения в сфере природопользования должны быть подробно регламентированы именно правом природных ресурсов. Только в этом случае будут решаться задачи экономного использования вод, лесов, недр, рыбных запасов и т. д. Природоохранные условия договоров природопользования тем более важны, если будет отменено лицензирование определенных видов природопользования. Дискуссию подытожил первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Ю. А. Тихомиров, отметивший актуальность вынесенного для обсуждения вопроса. Глобализация различных сторон общественной, государственной и правовой жизни, кризисное состояние окружающей среды не только в масштабе регионов, стран, но и всего земного шара, взаимопроникновение различных отраслей права и законодательства требуют привлечения внимания к этим нарастающим проблемам современности, которые волнуют все слои общества, все государства и континенты. Для их решения должны подключаться все отрасли права и законодательства, их институты и субинституты, а главное - обеспечиваться надлежащее эффективное правоприменение, исполнение законодательства. Проводимая в стране административная реформа призвана развести и конкретизировать экологическую компетенцию Федерации, ее субъектов, муниципалитетов, расставить по "этажам" решение природоохранных проблем, устранить дублирующие функции государственных и муниципальных органов. Коллизии, возникающие в этой области, следует разрешать цивилизованным образом с помощью известных наработанных приемов. Восприятие всего лучшего, что наработано международной практикой и опытом, при сохранении оправдавшего себя ранее в нашей стране, будет способствовать формированию и решению задач провозглашенного в Конституции РФ социального правового демократического государства в части обеспечения природных условий жизни, труда и отдыха граждан.
Название документа