Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды
(Петрова Т. В.) ("Экологическое право", 2005, N 1) Текст документаТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАК ЧАСТЬ СИСТЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Т. В. ПЕТРОВА
Петрова Т. В., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.
Цели законодательства о техническом регулировании
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184 "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон о техническом регулировании), вступивший в действие в июле 2002 г., предусматривает радикальное изменение существующих технических требований безопасности путем постепенного создания и введения в действие новой системы технического регулирования <*> в России. -------------------------------- <*> Техническое регулирование определено в указанном Законе как правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
Основным источником требований безопасности (в т. ч. экологической) к продукции, процессам ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации в дальнейшем будут технические регламенты, принимаемые в форме федеральных законов либо в форме международных договоров, указов Президента и постановлений Правительства РФ <*>. -------------------------------- <*> Согласно Федеральному закону "О техническом регулировании" до принятия соответствующих федеральных законов допускается принятие технических регламентов в форме указов Президента РФ или постановлений Правительства РФ.
Обязательные требования к продукции и перечисленным процессам уже много лет содержатся в ведомственных нормативных правовых актах и нормативно-технических документах: государственных и отраслевых стандартах (ГОСТах, ОСТах), строительных нормативах и правилах (СНиПах, СП и др.), санитарных нормативах и правилах (САНПиНах, СанП), руководящих документах (РД), методических указаниях (МУ), правилах и проч. Многие из них были приняты еще в 70 - 80-е гг., дублируют и излишне детализируют технические требования, а также не всегда соответствуют ныне действующему законодательству. Формулировки положений перечисленных документов в ряде случаев таковы, что невозможно сделать однозначный вывод - является ли то или иное правило обязательным к исполнению требованием или нет. Неясным остается и юридическое значение некоторых из перечисленных документов, например руководящих документов (РД) и методических указаний (МУ). В связи с этим неизбежно возникает вопрос о соотношении положений документов, различных по форме и ведомственной принадлежности. Все это в совокупности создает значительные сложности как для лиц, которые руководствуются этими документами при осуществлении хозяйственной деятельности, так и для органов государственного контроля и надзора. Реформа технического регулирования предполагает, во-первых, ревизию этих требований и их систематизацию с учетом современного состояния экономики и производственного потенциала страны, перспектив и тенденций его развития, а также мирового опыта и международных стандартов, например действующих в странах ЕЭС. Во-вторых, указанные требования безопасности будут закреплены в федеральных законах, а не в ведомственных актах, что, по мнению законодателя, должно повысить их значимость, сделать их более стабильными и юридически конкретными. Специфика новых законов - технических регламентов - потребует определения принципиально иных подходов как к процессу разработки законопроектов, так и к процессу их рассмотрения и принятия. Некоторые особенности разработки и обсуждения проектов технических регламентов предусмотрены Федеральным законом о техническом регулировании. В-третьих, технические регламенты, устанавливая требования к продукции, не будут затрагивать ее потребительских свойств. Их цель заключается исключительно в защите жизни и здоровья граждан, имущества, охране окружающей среды и ее компонентов, а также в предупреждении действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Соответственно из всей массы существующих требований к продукции и указанным выше процессам необходимо выбрать только те требования, которые действительно необходимы и обоснованны с точки зрения безопасности (в т. ч. экологической). Федеральным законом о техническом регулировании предусмотрено принятие 7 общих технических регламентов, в частности, по вопросам экологической безопасности, биологической безопасности, радиационной безопасности, пожарной безопасности и проч. Следует заметить, что предложенная указанным Законом градация видов безопасности не совсем корректна, поскольку меры радиационной, пожарной или биологической безопасности в ряде случаев являются одновременно и мерами экологической безопасности. Неясным в содержательном плане является понятие "биологическая безопасность". Является ли она аналогом санитарно-эпидемиологической безопасности, или ее содержание значительно шире? Помимо семи общих технических регламентов должны быть приняты так называемые специальные технические регламенты, количество которых на данный момент не поддается точному определению, однако можно предположить, что их будет несколько сотен. Таким образом, одним из общих технических регламентов станет федеральный закон "Об экологической безопасности", который будет устанавливать единые требования экологической безопасности к продукции, а также к процессам ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Специальные технические регламенты должны устанавливать дополнительные требования к отдельным видам продукции и процессам, степень риска причинения вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной общими техническими регламентами.
Проблемы разработки технических регламентов
В соответствии с Федеральным законом о техническом регулировании общие и специальные технические регламенты должны быть разработаны и приняты в течение 7 лет с момента вступления в действие указанного Закона. Однако до настоящего момента не принято ни одного технического регламента. Более того, отсутствует четкое видение всей системы технических регламентов, степени детализации содержащихся в них технических требований, в том числе экологического характера. Не вполне понятно, в каком направлении должна идти работа над техническими регламентами: от общих регламентов - к специальным или наоборот? В оправдание следует заметить, что поставленная Федеральным законом о техническом регулировании задача является чрезвычайно сложной, прежде всего в силу своей масштабности. Для ее решения необходимо, во-первых, выработать единый подход к структуре и терминологии общих и специальных технических регламентов, а во-вторых, определить, какая именно техническая политика ляжет в основу этих документов. Первая из обозначенных проблем относится в основном к технике законотворчества, которая во многом будет отличаться от традиционной, поскольку в содержательном плане технические регламенты представляют собой своды технических требований и соответственно оперируют техническими терминами и понятиями. Определение технической политики и ее отражение в технических регламентах, т. е. их содержательная часть, на первый взгляд не относятся к проблемам правового характера. Выбор технической политики предполагает ответ на принципиальный вопрос: будет ли технический регламент результатом систематизации уже существующих, апробированных и общепринятых технических требований, закрепленных в различных нормативно-технических документах, или его требования будут в большей или меньшей степени отличными от существующих (более или, наоборот, менее жесткими). При этом любые изменения технических требований, особенно в сторону их ужесточения, должны иметь соответствующее экономическое обоснование с точки зрения оценки объемов инвестиций, необходимых для их выполнения и технической готовности основной массы субъектов хозяйственной деятельности к соблюдению новых требований. Однако на этапе определения технической политики необходима и квалифицированная правовая экспертиза законопроектов для определения их соответствия международным договорам, ратифицированным Российской Федерацией, положениям Закона о техническом регулировании и иных федеральных законов. Признавая в целом необходимость обеспечения соответствия технических регламентов действующему законодательству (экологическому, санитарному, водному и проч.), нельзя вместе с тем исключить и возникновение необходимости пересмотра его отдельных положений в случаях радикального изменения технических требований в той или иной сфере. Например, в случае перехода от существующей системы индивидуального нормирования воздействий на окружающую среду путем установления конкретным субъектам допустимых нормативов выбросов и сбросов или временно согласованных нормативов выбросов и сбросов (лимитов) к применению единых технологических нормативов, отражающих общие требования экологической безопасности к процессам производства продукции, возникнет необходимость пересмотра ряда положений федеральных законов, касающихся нормирования воздействий на окружающую среду. Исходя из поставленных задач, в содержательном плане технические регламенты должны будут состоять преимущественно из императивных технических правил, выполнение которых призвано обеспечить безопасность, в том числе экологическую, биологическую (санитарно-эпидемиологическую) и иную, перечисленных объектов технического регулирования. Вместе с тем представляется, что не все нормы будущих технических регламентов должны быть сугубо техническими. Необходимы также нормы, запрещающие осуществление определенных действий, а также допускающие те или иные действия при наступлении указанных в регламенте обстоятельств. Кроме того, на наш взгляд, допустимо включение в технические регламенты норм, указывающих на необходимость проведения в конкретных случаях экологической экспертизы, экспертизы промышленной безопасности, иных экспертиз, получения санитарных заключений и проч., поскольку в действующем законодательстве не всегда конкретизируется перечень объектов указанных экспертиз и заключений. Принятие технических регламентов не предполагает полной или частичной отмены, радикального изменения действующего экологического, санитарного, водного и иного законодательства либо принятия в форме технических регламентов "параллельных" законов, регулирующих сходный круг отношений. Однако уже сейчас такая тенденция наблюдается ввиду отсутствия у разработчиков регламентов четкого представления об их структуре, содержании и месте в системе федерального законодательства. При разработке технических регламентов технические требования пытаются подменить теми же общими требованиями, которые уже содержатся в законодательстве. В ряде случаев воспроизводятся нормы-определения, также заимствованные из действующих законов, например Федерального закона об охране окружающей среды, Водного кодекса РФ и др. Не соответствующим целям технических регламентов является и включение в них норм, устанавливающих полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления в соответствующих сферах регулирования, процедур получения разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности, норм, регулирующих имущественные отношения, и проч. Поэтому при разработке технических регламентов необходимо производить четкое разграничение предметов регулирования с гражданским, земельным, водным законодательством, законодательством о недрах, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, с законодательством об обеспечении отдельных видов безопасности (радиационной, пожарной безопасности, безопасности пестицидов и агрохимикатов, опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений и проч.).
Требования экологической безопасности как часть технического регулирования
Для определения предмета будущего федерального закона "Об экологической безопасности" необходимо вернуться к вопросу о содержании понятия "экологическая безопасность", который неоднократно поднимался и в эколого-правовой науке, и в смежных отраслях экологии. Хорошо известно, что понятие "обеспечение экологической безопасности" в последние годы часто используется вместо или наряду с традиционным понятием - "охрана окружающей среды". В связи с этим следует еще раз напомнить, что оба указанных понятия закреплены в статьях Конституции Российской Федерации, а также в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон об охране окружающей среды). Согласно преамбуле данного Закона в круг регулируемых им отношений входят и охрана окружающей среды, и обеспечение экологической безопасности. Это позволяет утверждать, что рассматриваемые понятия не являются тождественными. Федеральный закон об охране окружающей среды (ст. 1) определяет понятие "охрана окружающей среды" как "деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий" <*>. -------------------------------- <*> Конкретизируя далее это понятие, напомним, что под природной средой этот Закон подразумевает совокупность компонентов природной среды (т. е. земли, недр, почв, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира и пр.), а также природных объектов (естественных экосистем, природных ландшафтов и пр.) и природно-антропогенных объектов.
Экологическая безопасность определяется данным Законом как "состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий" (ст. 1). Сравнение этих понятий может показаться не вполне корректным, поскольку в первом речь идет о деятельности, а во втором - о состоянии, т. е. в какой-то степени о результатах этой деятельности. Поэтому логичнее сопоставлять охрану окружающей среды с обеспечением экологической безопасности. Как следует из анализа приведенных выше определений, задачи обеспечения экологической безопасности несколько уже, чем задачи охраны окружающей среды, и не связаны с восстановлением природной среды, с обеспечением рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Они в значительной степени сводятся к сохранению такого состояния природной среды, при котором не нарушаются жизненно важные интересы человека, проживающего в этой среде. Юридическое содержание понятия "экологическая безопасность" должно быть учтено при определении предмета и выработке концепции будущего федерального закона (технического регламента) об экологической безопасности. Если буквально следовать определению понятия "экологическая безопасность" как некоему состоянию защищенности природной среды и человека от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, то можно предположить, что данный регламент должен устанавливать качественные и количественные критерии этой защищенности. Однако природная среда, ее отдельные компоненты, а также связанные с их состоянием жизненно важные интересы человека не являются объектами технического регулирования согласно Федеральному закону о техническом регулировании. Предметами технического регулирования, как уже было сказано, являются продукция и основные этапы ее жизненного цикла - процессы производства, транспортировки, хранения, реализации, эксплуатации и утилизации, образующие в совокупности хорошо известное и закрепленное в экологическом законодательстве понятие - "хозяйственная деятельность". Требования экологической безопасности должны устанавливаться именно в отношении этой деятельности. Поэтому сфера действия любых требований экологической безопасности, содержащихся и в общих, и в специальных технических регламентах, должна заканчиваться там, где начинаются соответствующие компоненты окружающей среды (атмосферный воздух, водные объекты, почвы и проч.). Общие экологические требования к осуществлению хозяйственной деятельности, как известно, уже закреплены в Федеральных законах "Об охране окружающей среды", "Об охране атмосферного воздуха", "Об отходах производства и потребления", Водном кодексе РФ и иных актах экологического законодательства и законодательства об использовании и охране природных ресурсов. Однако эти нормы-требования указанных Законов и подзаконных актов носят преимущественно бланкетный характер и не могут применяться без соответствующих технических норм. В связи с этим задача федерального закона (технического регламента) "Об экологической безопасности" заключается в том, чтобы свести воедино и систематизировать общие технические требования экологической безопасности, а задачи специальных регламентов - в дальнейшей конкретизации этих требований в порядке и в случаях, которые предусмотрены Федеральным законом о техническом регулировании. Систематизация предполагает, во-первых, определение круга нормативно-технических документов, содержащих технические требования экологической безопасности, во-вторых - ревизию этих требований с учетом общих задач, поставленных Федеральным законом о техническом регулировании. Такая ревизия, в свою очередь, потребует определения технической политики в области обеспечения экологической безопасности, исключения неоправданной мелочной регламентации, упрощения, конкретизации и унификации этих требований. Если те или иные требования по каким-либо причинам отсутствуют, то необходимо восполнять эти пробелы. Представляется, что в содержательном плане рассматриваемый технический регламент должен устанавливать требования экологической безопасности к следующим объектам технического регулирования. 1. Общие требования к продукции, а также более детальные требования к отдельным видам (группам) продукции, которые традиционно рассматриваются в качестве экологически опасных (например, моторное топливо, пестициды и агрохимикаты, транспортные средства и проч.). При этом для целей технического регулирования под экологически опасной следует понимать такую продукцию, которая способна оказывать негативное воздействие на окружающую среду в процессе ее эксплуатации (потребления), хранения, транспортировки и реализации. 2. Требования к производственным процессам, в результате которых образуются: - загрязняющие вещества, поступающие в атмосферный воздух; - производственные, коммунально-бытовые и иные сточные воды; - отходы производства. 3. Требования к процессам утилизации продукции, т. е. отходов потребления. Помимо требований к указанным объектам технического регулирования представляется целесообразным включить в федеральный закон (технический регламент) об экологической безопасности следующие требования, направленные на обеспечение экологической безопасности: - к организации производственного экологического контроля, включая технические требования к средствам и методам контроля; - к организации и осуществлению локального экологического мониторинга; - к мерам безопасности на случай возникновения чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к негативному воздействию на окружающую среду; - к санитарно-защитным зонам и иным техническим зонам, установление которых является одной из гарантий безопасности процессов производства, в том числе и экологической. Возможно, что помимо параметров этих зон в технических регламентах должны устанавливаться ограничения и (или) запреты на осуществление отдельных видов деятельности. Одной из основных проблем является унификация технических требований экологической безопасности к уровням негативных воздействий на окружающую среду от различных производственных процессов. Возможны следующие пути решения данной проблемы: 1) в отношении воздействий на атмосферный воздух - переход от установления индивидуальных допустимых или временно согласованных выбросов (ПДВ или ВСВ) к технологическим нормативам выбросов для стационарных источников загрязнения <*>; -------------------------------- <*> Технологический норматив - норматив допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, который устанавливается для стационарных, передвижных и иных источников, технологических процессов, оборудования и отражает допустимую массу выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду в расчете на единицу выпускаемой продукции (ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").
2) в отношении воздействий на водные объекты - переход от индивидуальных допустимых или временно согласованных сбросов (ПДС или ВСС) к единым требованиям к составу и свойствам всех видов сточных вод; 3) в отношении отходов производства - нормирование образования отходов производства на единицу произведенной продукции (услуг). Унификацию технических требований экологической безопасности можно в известной мере увязать с такой категорией, как наилучшие технологии (ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные). Федеральный закон об охране окружающей среды оперирует понятием "наилучшая существующая технология", определяя ее как технологию, основанную на последних достижениях науки и техники, направленную на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющую установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Следует заметить, что категория "наилучшая существующая технология" осталась практически невостребованной в общем механизме охраны окружающей среды, предусмотренном Законом, поскольку она не соответствует реальному положению вещей в сфере технологий. Кроме того, Законом не был предусмотрен правовой механизм отнесения технологий к числу наилучших существующих. Наилучшая существующая (в мире или в России?) технология может оказаться недоступной в силу ряда причин - невозможности ее получения, чрезмерной дороговизны и т. п. Более реалистичной и возможной к применению является такая категория, как "наилучшая доступная технология" (используемая, в частности, в странах ЕЭС), которая также имеет целью снижение или исключение негативного воздействия на окружающую среду, но должна быть фактически и экономически доступной для субъектов, заинтересованных в ее внедрении. Следует также подумать о возможности включения в федеральный закон (технический регламент) "Об экологической безопасности" раздела, посвященного наилучшим доступным (или существующим) технологиям (производства, очистки, утилизации). При этом понятие "технология" следует трактовать в широком смысле слова, включая в него не только собственно технологии, но и методы (например, очистки, переработки, утилизации), технические решения и т. п. В основе концепции будущего федерального закона (технического регламента) "Об экологической безопасности" должны найти отражение следующие принципы. 1. Введение новых технических требований экологической безопасности не должно привести к увеличению негативного воздействия (выбросов, сбросов и проч.) на окружающую среду. Это означает, что на начальном этапе действия технического регламента должны быть как минимум зафиксированы те уровни негативного воздействия (ПДВ, ПДС, ВСВ, ВСС и др.), которые были установлены для конкретного субъекта в соответствии с законодательством, применявшимся до вступления технического регламента в действие. 2. Для вновь проектируемых, а также реконструируемых объектов хозяйственной деятельности должны предусматриваться более жесткие требования, чем для функционирующих на момент вступления технического регламента в действие. 3. Должна быть обеспечена поэтапность введения в действие тех технических требований экологической безопасности, которые являются принципиально новыми или более жесткими по сравнению с ранее действовавшими.
Название документа